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【期刊名称】 《人民检察》
三十年公诉工作回顾与展望
【作者】 彭东【作者单位】 最高人民检察院公诉厅{副厅长,法学博士}
【分类】 检察院【期刊年份】 2008年
【期号】 24【页码】 41
【全文】法宝引证码CLI.A.1192054    
  今年,是中国检察机关恢复重建三十年。三十年前的1978年2月,五届全国人大第一次会议决定重新设置人民检察院,同年5月全国检察机关开始恢复重建。恢复重建人民检察机关,是我们党和国家在总结历史经验教训的基础上作出的重大决策,是社会主义民主法治建设进程中的一件大事,是依法治国的重大举措。而公诉工作自恢复重建开始,就一直作为检察事业和检察工作的重要组成部分,随着中国特色社会主义检察事业的发展进步而不断发展壮大,为我国的社会主义法制建设进程作出了突出贡献。
  一、三十年的公诉历程
  从1978年到2008年30年间,公诉工作经历了恢复初步发展、狠抓基础稳步发展和强化监督全面协调发展三个阶段。这三个发展阶段各有特点,符合事物发展的客观规律,也体现了公诉工作发展和继承的前进轨迹。回顾这三个阶段,我们从中能得到很多的启迪。
  (一)恢复和初步发展时期(1978年-1996年)
  这一时期的主要特点是,公诉职能主要由检察机关刑事检察部门承担,各级检察院内设刑检部门(厅、处、科)承担公安机关侦查案件审查批捕、审查起诉、出庭公诉及诉讼监督等工作;检察机关侦查案件的审查起诉、出庭公诉与审判监督工作,1988年以前,大多由侦查部门承担,1989年以后,检察机关实行侦查与捕诉分设,由刑检部门承担。这一时期公诉工作的重点是指控犯罪,主要任务是与公安、法院相互配合,严厉打击各类犯罪分子,保证办案质量,维护社会稳定。根据各个阶段的工作重点不同,又可细分为三个阶段:
  1.第一阶段是恢复重建阶段(1978年-1983年)。这一时期,各级检察机关积极配备干部,恢复机构,逐步承担起刑事案件的审查起诉和出庭公诉职能,在各级党委领导下,与公安机关、人民法院分工协作,严厉打击刑事犯罪,积极参与社会治安综合治理,努力争取社会治安根本好转。在重视打击犯罪的同时,诉讼监督工作在这一时期也得到一定发展。1981年,各级检察机关向公安机关提出纠正违法1153件,向法院提出抗诉2587件,法院支持抗诉意见72.5%。其中,既有抗量刑畸轻、有罪判无罪的,也有抗量刑畸重、无罪判有罪的,充分体现了抗诉权行使的客观公正性。各级检察机关刑检部门还与有关部门密切配合,积极参加平反文革中的冤假错案工作。这一阶段尤其值得一提的是,1980年9月最高人民检察院成立特别检察厅,于1980年11月20日至1981年1月25日最高人民法院特别法庭依法公开审判期间,出庭支持公诉,有力地揭露和证实了林彪、江青反革命集团案十名主犯的罪行,宣传了社会主义法制。这一页,不仅在中国检察史、而且在中国法制史上也是浓墨重彩的一笔,通过这一事件更多的人知道了检察机关、知道了国家公诉人。
  2.第二阶段是全力参加“两打”阶段(1983年-1989年)。1982年4月和1983年9月,中央先后作出严惩经济领域中严重犯罪活动和严惩严重危害社会治安犯罪的犯罪分子的决定。各级检察机关刑检部门积极贯彻中央决策部署,在公诉工作中始终坚持把做好“两打”作为工作重心,同公安、法院等部门密切配合,依法“从重从快”打击杀人、放火、抢劫、强奸、爆炸以及其他严重危害社会的犯罪分子,“从重从严”打击走私贩私、投机诈骗、盗窃公私财物和盗卖珍贵文物等经济领域的严重犯罪活动,为争取社会治安持续稳定,巩固安定团结的政治局面,促进党风社会风气的好转,保障改革、开放的顺利进行,作出了积极贡献。在公诉工作方面,各级刑检部门注重进一步提高办案质量,加强诉讼监督,强化出庭能力和业务建设,并积极参加社会治安综合治理,认真做好人民内部矛盾的转化和法制宣传工作,切实增强执法效果。各地还特别加强了对死刑案件的法律监督,对应判死刑而未判死刑或不应判死刑而判死刑的案件,均依法坚决提出抗诉和纠正意见,严把死刑关,切实防止冤杀错杀和应杀不杀,维护了法律的严肃性和统一正确实施。
  3.第三阶段是刑检部门统一行使公诉职能阶段(1989年-1996年)。1985年下半年,高检院针对经济领域的犯罪十分猖獗的状况,提出了在绝不放松打击刑事犯罪的同时,把打击经济犯罪作为主要任务,进一步加强了经济检察工作,打击贪污、受贿等经济犯罪逐渐成为检察机关第一位的工作。随着检察机关查办经济犯罪工作的进一步发展,加强对侦查工作监督制约的紧迫性逐步凸显。从1985年开始,广东、上海等地检察机关陆续试行由刑检部门对职务犯罪侦查案件进行内部制约。1989年高检院决定全面实行职务犯罪案件侦查与决定逮捕、起诉分开制度,刑检部门全面担负起检察机关侦查案件的审查起诉、出庭公诉和诉讼监督职能,检察机关的公诉职能开始由刑检部门统一行使。各级刑检部门在公诉工作中围绕检察机关打击经济犯罪的中心工作,把打击贪污、贿赂犯罪作为打击经济犯罪的第一位任务来抓,并注重妥善处理“严打”和打击经济犯罪的关系,在确保“严打”工作顺利开展,维护社会治安大局稳定的同时,着力加强经济犯罪大要案的审查起诉和出庭能力建设。同时,积极采取有效措施,加强对职务犯罪案件侦查工作的监督制约。由于对职务犯罪工作的监督是刑检部门面临的新课题,因此如何与侦查部门协调沟通,处理好监督与配合的关系,有效降低职务犯罪案件免诉率,始终是这一时期公诉工作中的重点和难点。
  这一期间先后召开了全国刑事检察工作会议、全国刑事检察工作座谈会、全国刑事检察业务会议、第二次和第三次全国刑事检察工作会议,全面部署了各个阶段的公诉重点工作,对存在的突出问题进行了研究,提出了推动工作发展的要求和应对措施。为强化诉讼监督,这一时期还召开了全国侦查审判活动监督工作座谈会和全国刑事检察提前介入信息工作座谈会,对“两个监督”工作进行了重点研究和部署。为进一步提高公诉人员出庭能力,还举办了全国检察机关大要案出庭公诉研讨会,开展了全国检察系统优秀公诉人评选活动。
  (二)狠抓基础、稳步发展时期(1996年-2004年)
  这一时期的主要特点是,检察机关设立公诉部门承担公诉职能,各级公诉部门坚持把保证办案质量作为工作重点,诉讼监督工作稳步发展,公诉改革不断推进,业务建设不断加强,出庭工作得到高度重视,公诉队伍能力建设全面加强。
  在办案中,各级公诉部门毫不动摇地坚持“严打”方针,依法严厉打击危害社会治安和危害国家安全的严重犯罪、严重破坏社会主义市场经济秩序犯罪,积极参加反腐败工作,对贪污贿赂、渎职侵权等犯罪案件依法提起公诉。尤其是对一系列职务犯罪大案要案提起公诉,取得了良好的政治效果、法律效果和社会效果。
  在加大办案力度的同时,各级检察机关公诉部门还着力加强诉讼监督工作,对有罪不究、以罚代刑、重罪轻判、有罪判无罪等突出问题,依法提出监督纠正和追诉意见,对确有错误的刑事判决、裁定,依法提出抗诉,既依法打击犯罪,又保障无罪的人不受刑事追究,保护犯罪嫌疑人的合法权益。但从总体上看,与指控犯罪和办案质量相比,诉讼监督工作在整体公诉工作中的重要性仍未得到应有的体现,诉讼监督工作在整体上仍存在着相对薄弱和不平衡的突出问题。
  各级公诉部门在这一期间十分注重加强制度建设和工作机制改革创新,围绕如何保障和进一步提高办案质量和办案效率,建立完善了备案审查工作制度,依法积极探索了主诉检察官办案责任制、介入侦查引导取证、多媒体示证、审查报告综合化、不起诉公开审查等改革创新机制,与人民法院和司法行政机关共同试行被告人认罪案件简化审理方式,提高了工作效率,保证了办案质量,促进了公诉工作的深入健康发展。
  各级公诉部门还十分注重提高公诉队伍的出庭能力,采取有效措施,突出加强了公诉队伍专业化建设。高检院举办了全国检察机关出庭公诉培训班、庭审观摩和两届全国十佳公诉人暨全国优秀公诉人评选活动,带动各地积极开展岗位练兵和优秀公诉人评选活动,公诉队伍的专业化水平得到明显提升。
  这一期间,高检院召开了全国检察机关批捕起诉工作会议,决定批捕与公诉机构分设;召开了全国检察机关公诉改革工作会议,全面推行主诉检察官办案责任制等一系列公诉改革;召开了第二次全国检察机关公诉工作会议,全面部署保障办案质量等各项工作;举办了全国检察机关出庭公诉培训班、全国女检察官法庭论辩赛、全国十大公诉案件评选和全国十佳公诉人暨全国优秀公诉人评选等活动,进一步提高了公诉队伍整体素质;下发了《关于进一步加强公诉工作的决定》,在全国检察机关建立了64个公诉工作联系点,推动了检察机关公诉工作进一步深入健康发展。
  (三)强化监督、全面协调发展时期(2005年-2008年)
  这一时期的主要特点是全面强化诉讼监督。以2005年5月在广州召开的全国检察机关第三次公诉工作会议为标志,高检院在认真总结检察机关公诉工作历史经验的基础上,根据发展和丰富社会主义检察制度的要求,围绕“强化法律监督,维护公平正义”的检察工作主题,及时调整了公诉工作的思路,由“以办案为中心”转变为“依法指控犯罪、强化诉讼监督、提高办案质量”的新的公诉工作格局,突出了公诉环节法律监督职能,加大了法律监督力度。各级检察机关公诉部门认真坚持检察机关法律监督职能定位,在加大指控犯罪力度、提高办案质量的同时,高度重视并采取有力措施狠抓公诉环节诉讼监督工作,进一步推进公诉改革,着力强化公诉环节规范化建设,加强公诉队伍能力建设和纪律作风建设,公诉工作初步实现了全面健康协调发展。
  1.加大指控犯罪力度。各级公诉部门牢固树立正确的稳定观,始终把维护国家安全和社会稳定作为公诉工作的首要任务,立足公诉职能,以积极参加打黑除恶、整顿社会主义市场经济秩序、治理商业贿赂等专项活动为有效载体,充分发挥指控犯罪的职能作用,依法严厉打击严重犯罪,积极化解社会矛盾,努力为构建社会主义和谐社会创造良好的社会环境。
  2.强化诉讼监督职能。各级公诉部门在工作中紧紧抓住“强化法律监督”这条主线,切实增强监督意识,紧密结合公诉职能,不断探索、创新、完善有效监督的方式方法,努力加大诉讼监督力度,切实增强监督实效,取得了较好的法律效果和社会效果。纠正侦查机关(部门)漏起诉、提出纠正侦查活动和审判活动违法意见、发出检察建议、提出刑事抗诉等逐年上升,法院采纳检察机关抗诉意见比率不断提高。
  3.提高公诉案件质量。各级公诉部门始终坚持把办案质量作为依法指控犯罪和强化诉讼监督的重要保障,积极采取有力措施,健全完善、认真落实案件质量目标管理机制和质量保证机制,通过经常性的开展不起诉和无罪案件复查等案件质量检查活动,及时发现解决办案工作中存在的问题,严格错案责任追究,切实促进了办案质量的稳步提高,有力推动了指控犯罪和诉讼监督工作的深入健康开展。在受理和审结案件数量连年大幅攀升的条件下,撤回起诉和无罪判决比率持续下降。
  4.积极推动检察机关办理死刑二审案件工作。从2006年下半年开始,各地法院对死刑二审案件逐步实行开庭审理,各省级检察机关随之承担办理死刑二审案件任务。高检院及时召开全国检察机关公诉工作座谈会,对有关工作进行了全面部署,及时下发《关于做好死刑第二审案件审查和出庭工作的意见》、《人民检察院办理死刑第二审案件工作规程》、《关于死刑第二审案件开庭审理若干问题的规定》、《关于进一步严格依法办案确保死刑案件质量的意见》等规范性文件,积极推动检察机关办理死刑二审案件工作。
  5.积极稳妥推进各项改革措施,大力加强执法规范化建设。各级公诉部门在高检院的统一领导和总体部署下,按照中央推进司法体制改革精神的要求,积极落实加强对诉讼活动法律监督、人民监督员制度试点等涉及公诉工作的改革任务。同时,还围绕检察工作主题,着眼公诉实践需要,先后推进和完善了职务犯罪不起诉报上一级审批、公诉工作一体化、特别案件备案审查、公诉案件质量考评等一系列工作机制和制度改革措施,为推动公诉工作不断创新发展注入了活力。在坚持推进制度改革和工作机制创新的同时,全国各级公诉部门还着力加强了公诉工作的执法规范化建设,高检院先后制定了《关于进一步加强公诉工作强化法律监督的意见》、《关于进一步加强刑事抗诉工作强化审判监督的意见》等一系列规范性文件,并组织有关公诉业务专家编印了《公诉案件证据参考标准》。
  6.大力加强公诉队伍建设。各级检察机关公诉部门深入开展保持共产党员先进性教育、规范执法行为专项整改、社会主义法治理念教育等活动,着力解决公诉队伍思想认识、执法理念和执法工作中存在的实际问题,队伍的政治素质和职业道德水平得到不断提高。高度重视公诉队伍专业化建设,结合办案需要,经常组织开展庭审观摩、论辩对抗、专题培训、案例讲评等形式多样的业务培训活动。高检院组织了第三届全国十佳公诉人暨全国优秀公诉人评选和全国十佳公诉庭暨全国优秀公诉庭评选活动,多次就重大、典型案件组织各地公诉业务骨干开展庭审观摩、现场讲评,多次举办公诉业务专题培训。各级公诉部门还采取有效措施,着力加强了对公诉人员的教育、管理和执法监督,建立并认真落实了公诉部门负责人“一岗双责”机制和公诉人员违法违纪上报与通报机制,高检院公诉厅制定并下发了《公诉人员六项纪律规定》,公诉人员的违法违纪现象逐年大幅下降,树立了公诉队伍的良好执法形象。
  这一时期,高检院在召开全国检察机关第三次公诉工作会议,下发了《

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