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【期刊名称】 《法治研究》
排污权削减补偿问题研究
【作者】 邓可祝【作者单位】 安徽工业大学
【分类】 其他【中文关键词】 排污权交易;排污权性质;财产权;补偿
【期刊年份】 2011年【期号】 10
【页码】 67
【摘要】 企业在排污权交易制度中获得的排污权是一种财产,应受到国家的保护和尊重。但由于环境容量是一种特殊的公共物品,为了环境保护的需要,国家也可以对已出让的排污权进行削减,这种削减并不必然产生对企业的补偿义务。因为排污权属于准物权,与一般的民事权利相比具有特殊性,排污权本身负有较多的义务。但国家在对排污量进行削减时也要遵循一定的规则,以防止权力的滥用,对企业的排污权造成过度的损害。
【全文】法宝引证码CLI.A.1171303    
  
  目前,排污权交易制度在我国各地迅猛试点,各地希望借助于这一制度发挥经济工具的作用,加强环境保护,提高人们的环境保护意识,同时也减少环境保护的成本,提高环境保护的效益。排污权交易制度包括排污权的一级市场和二级市场,一级市场即排污权的初始分配,政府可以通过无偿或有偿的方式将排污权出让给企业;而二级市场指的是一级市场出让排污权后,企业可以用市场价格对排污权进行买卖。由于排污权交易制度非常复杂,包含许多内容,对相关制度的要求也很高,在进行排污权交易制度的试点时,必须对相关问题进行全面的考虑。如当国家根据环境保护的需要,对企业在初始分配中获得的排污权进行削减的问题。企业在排污权初始分配时向企业政府购买或者无偿获得的排污权,是企业的一种权利。如果对这种排污权加以削减甚至完全收回,自然会影响企业的权利。我国《行政许可法》中规定了信赖利益保护原则,那么这种削减排污量的行为是否应适用信赖保护原则而给予企业以补偿呢?本文将对这一问题加以探讨。
  一、排污量的削减
  在排污权交易制度中,行政机关在一级市场出让排污权给企业的期限不同,有的是短期的,有的是中长期的,如浙江省嘉兴市在排污权交易制度中就将企业在一级市场获得的排污权期限规定为5年或20年。企业在规定的期限内可以在排污权的范围内进行使用或者出售,这是企业的一种权利,也是排污权交易制度的应有之义。但由于环境保护的需要,国家也可能对企业获得的排污量进行一定的削减甚至是完全收回。对企业获得的排污量加以削减或收回的原因主要有:
  (一)是因为总量控制的需要。只有在总量控制下的排污权交易制度才可以实现环境保护的目的,因为环境有一定的自净能力,向环境排放的污染物一旦超出了一定的数量,不仅会对处于环境中人的身体健康产生影响,而且也会导致环境自净能力的丧失。所以,从保护环境的角度出发,排污权交易制度应在总量控制的前提下进行。但目前我国的排污权交易制度中,却没有遵循这一要求,如江苏省在太湖流域的排污权交易试点中初始分配的做法是:“参考2007年环境统计年报数据,结合当地排污总量削减要求、排污单位环评审批、环保‘三同时’验收数据,核定试点单位的申购排污指标量。”[1]也就是说,并没有完全按照总量控制的要求进行,因此,从环境保护的目的出发,今后对企业已经获得的排污量就有可能加以削减。
  (二)是环境保护的特点决定的。环境保护具有极强的技术性和政策性,其技术性主要体现在,随着环境科学技术的发展,人们会对环境容量有新的认识,如果认识到原先的环境容量是多估了,现在需要加以削减,那么原先获得的排污量就应该相应地加以减少。其政策性主要体现在环境保护政策的发展,由于人们对环境和生态的重视程度的提高,对破坏污染环境的容忍度也会发生变化,如果认为原来规定的环境容量对环境保护不利,那么也可能因为这一政策的变化而改变原来的排放总量,从而要求企业对已经获得的排污量进行削减。
  (三)是由于立法的变化。随着法律的制定或修改或者加入的国际条约的生效,对一定的环境容量的要求也会不相同,对原来规定的排污量也可能加以削减。例如我国在全球气候变化会议上对国际社会所作的承诺,就涉及到较大的减少二氧化碳排放的承诺,这也会影响到现有的二氧化碳的排放总量。
  总之,企业已经获得的排污量并不是恒定的,国家可以根据法律的变化或形势的发展而对企业已经获得的排污量进行削减。
  二、有关排污量削减补偿的规定
  (一)企业获得的排污量能否被削减
  从行政法理论上讲,相对人从行政机关获得的权利应该受到行政机关的尊重和保护,这是行政行为确定力的表现。所谓行政行为确定力,是指行政行为具有不受任意改变(撤销、变更、废止、注销或吊销等)的法律效力。[2]如果行政机关因为法律的改变或者公共利益的需要而对行政行为的内容加以改变,那么,应予以补偿,即我国《行政许可法》中第8条的规定。这种规定体现了国家权力的一种权威性,可以保证人们对行政行为有一定的预期,也体现了对相对人权利的尊重和保护。所以,一般情况下,合法行政行为的内容只能因为法律的改变或者公共利益的需要而加以改变。而在排污权交易制度中,企业取得的排污权是行政许可的结果,这种许可的内容应受到尊重、得到维持。但由于环境保护也是一种重要的公共利益,由于环境保护的需要,国家可以对之进行削减,甚至是收回企业已经获得的排污量,这也符合《行政许可法》的相关规定。
  (二)被削减的排污量的补偿问题
  江苏省在太湖流域实施排污权交易试点时,没有对排污量削减问题加以规定。但我国其他地方在进行排污权交易制度的试点时,对此问题加以了规定。如《绍兴市人民政府关于实施排污权有偿使用和交易的意见》中规定“排污单位根据国家减排要求在排污许可证权限内强制削减排污总量的,其削减部分由政府给予补偿”。也就是说,绍兴市对这种削减量是予以补偿的,补偿数额是企业削减的部分。这体现了信赖保护原则,也体现了政府对企业已经获得的排污许可的尊重。
  然而,对于排污量的削减也不是必然要给予补偿的,如在最早实施排污权交易制度的美国,对于削减排污量的规定就不实行补偿。在1990年《清洁空气法修正案》第403条中,美国国会明确规定排放限额并非财产权,国会还明确授权联邦环境保护局在必要的时候,为了达到环境保护的目标,可以终止或限制排放限额,而无须根据宪法修正案中有关征用财产的规定给予公正补偿。可见,美国对于初始分配中企业获得的排污权是不作为一般意义上的财产权来对待的,而是采取了有别于一般财产权的征用方式。
  美国是非常重视权利保护的国家,但对企业获得的排污量的保护与一般的财产的保护并不相同。这体现了环境法律制度一定的特殊性,也值得我国在排污权交易制度中加以借鉴。
  三、排污权的性质
  企业获得的排污量在被削减后,其权利会受到影响,对于这种削减应否予以补偿呢?行政法意义上的补偿实质是国家对行政机关的合法行为给行政相对人的合法权益造成损害所进行的给付救济。由于排污权是企业获得的对环境容量进行使用和收益的权利,当排污量受到削减时,这种权利就会受到影响。因而,当排污量受到削减时,是符合补偿的要求的。但由于环境法律制度的特殊性,对企业的排污量进行削减是否要进行补偿,如何进行补偿尚存在进一步探讨的余地。这需要对排污权这一权利的性质进行全面的分析。
  (一)排污权的历史及理论
  环境法上的排污权,“是指排污单位在获得行政部门许可之后,按照许可证指定的范围、时间、地点、方式和数量等进行排污的权利”[3]。
  从历史上看,排污行为是一种自然权利,免费、自由地使用环境容量的权利源远流长,任何人都可以在不直接影响第三人的情况下不受限制地向环境排放废物,自由地使用环境容量,也就是说,此时也不存在经国家的许可才可以使用环境容量的必要。但随着现代工业的发展,人们开始发现,超出了自净能力,不仅环境自身会失去原有的功能,在这一环境下生存的人类也会受到环境恶化的影响。因而,随着环境问题的严峻,各国分别对向环境排放污染物的行为进行了控制,其控制历史已达百年以上。如在消除空气污染问题上,卢森堡于1872年就建立了排放许可制度。[4]随着环境问题的日益严重和环境法制的完善,向环境的排污行为受到了国家越来越严格的控制,企业只有在国家允许的前提下才可以进行排污,并且应按照“污染者付费”的原则支付治理污染的费用。在排污权交易制度中,则是赋予企业在环境总量控制下的排污权,将排污行为限定在一定的环境容量之下,体现了保护环境的意义。
  国家对于企业向环境的排污行为加以控制,是与一定的环境理论相联系的。这些理论,在大陆法系视环境容量为公物,而在英美法系则视环境为公共信托。
  从大陆法系的角度而言,“环境容量可以视为公物,而公物是指供公共之用或者其使用涉及公共利益之物,由于这些物具有不同于私法上的物的特性,因而,需要有别于私法的特别法对这些物进行调整”[5]。环境容量属于公物,而公物的使用与民法上的物的使用是不同的,一般需要由国家行政机关的行为加以许可后才可以使用,当然其使用方式也是多样的。“对于公物的使用,根据其是否受到限制又分为一般利用、许可利用、特许利用、私法利用等形式。”[6]在排污权交易制度中,排污行为是先需要经过行政机关的许可行为,即通过初始分配制度来确定企业的排污量,然后企业才享有相应的使用和转让排污权的权利。
  美国的公共信托理论,也是极具特色的一种理论。“所谓环境资源的公共信托,是将环境资源作为信托财产、以全体美国人(包括当代人和后代人)为委托人和受益人、以美国政府为受托人、以资源的可持续利用为目的而设立的一种信托。”[7]这一理论将环境容量视为公共财物,而由政府来加以管理,个人要使用环境容量必须以服从可持续发展的公共利益为前提,服从政府的管理活动,而政府则可以通过排污许可行为来对排污量加以设定和限制。
  排污权交易制度就是在这种背景下产生和发展的,一般是先有排污权许可制度,然后才有排污权交易制度。
  (二)排污权的性质
  对于排污权的性质,学者间却存在着较大的争议,既包括权利性质的争议,也包括权利属性的争议。
  1.排污权是财产权还是非财产权。如上文所述,美国国会在法律中明确规定了排污权不是财产权,但这并没有消除在这一问题上的争议。“在美国,对于减排信用(ERCs)和有关排污许可证的授权是否构成一项权利(财产权)的问题,无论是法律、规章的规定,还是学者们的见解,都未达成一致。”[8]
  本文认为,无论排污权属于什么性质的权利,都属于财产权,因为现代关于财产权的范围要比传统意义上的财产权广泛得多。“财产权,系指具有财产价值的一切权利,不仅包含以所有权为核心的物权、债权、无形财产权之私法上的权利,亦包含公物使用权之公法上的权利。”[9]因此,无论排污权属于何种权利,其财产权的性质是肯定的,因为“从法律观念看,财产就是一组权利,这些权利描述了一个人对其所有的资源可以做些什么,不可以做些什么,包括对资源的占有、使用、改变、馈赠、转让和阻止他人的侵犯等”[10]。美国国会之所以将排污权界定为非财产权,只是基于公共政策的一种立法选择,其实并不能否认排污权的财产性质。
  2.排污权属于用益物权还是准物权。主要有这几种学说,一种学说认为排污权属于用益物权。这些学者认为应该将“排污权从现有立法和实践中提炼出来,确立它的用益物权地位”,[11]其理由是:“用益物权具有用益性、占有性、独立性。用益性是指用益物权设立以物的使用为基本目的,它着眼于物的使用价值的实现;占有性是指权利人对标的物的实际支配,排污权作为用益物权不表现占有性;独立性是指用益物权一旦独立存在,便不以其他权利(如所有权)的让与、消灭而让与、消灭”[12],而排污权虽然在占有性和独立性方面存在一定的特殊性,但总体上仍然符合这些特征,所以排污权是用益物权。
  另一种学说认为排污权是准物权。其理由是:排污权是以权利人对环境容量的使用和收益为权利内容,而不以担保债权的实现为目的,所以排污权属于他物权,又因为与一般的用益物权在权利对象、行使方式、权利效力等诸方面存在明显的不同,所以应将其定性为准物权。[13]
  用益物权和准物权都是从物权的角度来进行研究的,关于用益物权和准物权之间的区别,我国著名民法学家杨立新教授将准物权称为特许物权,认为“特许物权的基本性质不同于用益物权,而是一种准物权或者类物权”,其理由是“特许物权的目的不在于占有土地上的自然资源,而仅在于对其行使某种开发性的行为,因而物权法最基本的占有和归属规则在特许物权上无法得以实现;如果就将特许物权的性质界定为一种用益物权,那么其客体就很难统一和确定。应当将其性质界定为具有用益物权性质的准物权”[14]。这一观点是将对自然资源的作用收益的权利当作一种特殊的用益物权,即当作准物权,也就是说,杨立新教授也是将用益物权与准物权加以区分的。
  依本文之见,排污权应属于准物权,因为其与一般的用益物权还是存在一定的区别的,为了学术上的深入研究和细化,有必要对之加以更加精确的界定。
  3.排污权是公权还是私权。对排污权这样的准物权属于公权还是私权也有不同的观点。关于准物权的权利性质属于公权还是私权的判断方法主要有:基于历史沿革自然确定说、基于权利作用对象的性质确定说、基于权利准据法的性质确定说、私权说和折中说。[15]由于考虑的视角不同,学界对排污权的性质也有不同

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