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【期刊名称】 《政治与法律》
论行政管理法制化
【作者】 姜明安【分类】 行政法学
【期刊年份】 1986年【期号】 5
【页码】 32
【全文】法宝引证码CLI.A.179030    
  所谓行政管理法制化,就是行政管理的整个过程在法的规范下进行;同时,行政管理的整个过程表现为法的机制的运动过程,即表现为行政立法、行政执法、行政司法、行政法制监督的过程。行政管理法制化要求国家行政机关及其工作人员在整个行政活动中依法、用法、守法、依法就是以法作为行政管理的根据,依法办事,依法行使职权;用法就是以法作为行政管理的手段,通过行政立法、执法、司法、监督实施管理;守法就是以法作为行政管理的准绳,遵守纪律,尊重法律,自觉受法律约束,在法律的范围内活动。
  (一)
  行政管理法制化是行政管理科学化的要求。传统的行政管理可以凭管理者个人意志管理,凭管理者的经验管理,现代行政管理则必须凭科学管理,必须遵循管理事物自身发展的客观规律(例如客观经济规律、文化教育事业发展的客观规律等等)管理。在我们今天所面临的“新技术革命浪潮席卷世界的时代”,靠“拍脑袋”、凭经验是无法对现代的国家事务、社会事务和经济文化事业实施管理的。现代行政管理必须善于运用政治学、社会学、法学、心理学、行政学以及系统论、信息论、控制论等学科理论的科学知识,全面研究社会、政治、经济、文化等各种事物发展的客观规律,并按照行政管理的科学理论和社会事物发展的客观规律实行科学管理,而在行政管理中加强法制,实现行政管理法制化正是行政管理科学化的要求。
  第一,行政管理法制化是行政管理科学化的基本条件。法律不是个人意志的反映,而是集体智慧的结晶;不是单纯经验的记录,而是经过对客观事物的广泛调查、对客观规律的深入研究、对以往经验的科学总结的基础上制定出来的,法律虽然不等于客观规律,但它们一般反映了客观规律的要求。在行政管理中,要克服凭个人意志办事,凭经验办事,凭“拍脑袋”办事。不能不加强法制,重视和发挥法在行政管理中的作用。
  第二,行政管理法制化是行政管理科学化的手段。在行政管理过程中,科学的管理制度要通过法律予以确立,科学的管理方法要通过法律予以推广使用,科学的管理理论要通过法律予以规范化并付诸实现。
  第三,行政管理法制化是行政管理科学化的保障。法律具有强制性,具有普遍约束力。科学的管理制度、方法一经法律确认,任何单位和个人就都必须执行,否则,即要承担法律的责任。
  第四,行政管理法制化是行政管理科学化的实际体现。例如,国家对经济的行政管理,在行政管理法制化的条件下,就可以尽量避免行政机关直接指挥和干预企业,直接向企业下达人、财、物、产、供、销的指令,从而使企业成为行政机关的附属物,窒息企业的活力,而是用法律规定企业的权利、义务和责任,规定企业必须遵守的行为规则。企业在法律的指导下,可以主动地、积极地、创造性地组织自己的生产和经营,行政机关只需依法对之实施监督,依法纠正它们的违法和不当行为,依法处理它们在生产和经营活动中发生的各种矛盾和纠纷。这样,就会使企业充满活力,整个国家的经济活动既沿着正确的方向又生机勃勃地向前发展。
  (二)
  行政管理法制化包括两个方面:第一方面是以法来调节行政管理,包括以法律规定行政机构的设置,组织结构、编制、职权、责任、王作方式方法,规定国家工作人员的录用、培训、考核、奖惩、退休、退职,规定行政管理文件和行政行为的成立要件、效力、变更和撤销的程序、根据等,使整个行政管理在法的规范下进行。
  行政管理法制化对于改善行政管理、提高行政管理效率的作用表现在:
  第一,行政管理法制化有利于保证行政机构的合理设置。在行政管理法制化的条件下,法律严格规定行政机构设置的精简、统一、效能、需要、法制等各项原则及其具体施行规则,严格规定设置行政机构的审批程序和编制。
  第二,行政管理法制化有利于保障行政机构的正常运转。在行政管理法制化的条件下,法律严格规定各机关单位和各个工作人员的职权、任务,严格规定他们越权和失职的责任,各尽其职、各负其责。
  第三,行政管理法制化有利于提高行政机构的工作效率。在行政管理法制化的条件下,法律严格规定行政机关的办事程序,严格规定处理问题、解决问题的时间要求,使行政机构及其工作人员有秩序地和及时地进行工作,避免公文旅行、拖延耽搁的现象。
  第四,行政管理法制化有利于吸收优秀人才进入国家工作人员队伍和不断提高这支队伍人员的素质。在行政管理法制化的条件下,法律严格规定国家工作人员的录用条件(包括政治思想、文化程度,业务技术水平、身体素质等方面的条件)和录用程序(包括考试、考核、审查等),规定定期和不定期的各种形式的培训制度。这样,一方面可以防止坏人和庸人进入国家工作人员队伍,另一方面可以保证现有人员的业务能力和知识水平通过培训不断得到提高。
  第五,行政管理法制化有利于调动国家工作人员的积极性,充分发挥其知识才能。在行政管理法制化的条件下,法律严格规定国家工作人员的岗位责任制和考核制度,规定与之相适应的奖惩升降、辞退制度,奖优罚劣,奖勤罚懒。这样,即可以打破“干与不干一个样,干多干少一个样,干好干坏一个样”的“大锅饭”和“铁饭碗”,从而调动起广大国家工作人员的积极性、主动性和创造性。
  第六,行政管理法制化有利于保证国家工作人员队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化建设。在行政管理法制化的条件下,法律严格规定国家工作人员的任职条件(思想品质、业务素质、文化水平、年龄和健康状况等以及考核、培训、退休离休、领导班子梯队建设制度等,以保障和促进国家工作人员队伍的“四化”建设。
  (三)
  行政管理法制化的第二个方面包括行政立法、行政执法、行政司法和行政法制监督。
  所谓“行政立法”,是指法律授权的国家行政机关制定行政管理法规的活动。行政管理法规包括行政法规和行政规章。根据宪法和有关组织法的规定,国家最高行政机关国务院有权制定行政法规;国务院各部、委,各省、自治区、直辖市人民政府,省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府有权制定行政规章。行政管理法规不同于法律。法律是由全国人民代表大会和全国人大常委会制定的。行政管理法规是行政机关制定的,行政管理法规的效力低于法律,行政管理法规必须根据法律制定,它的内容不能和法律相抵触,但是可以补充法律和将法律的规定具体化。行政管理法规的效力高于行政命令,行政命令必须根据行政管理法规发布,它的内容不能和行政管理法规相抵触,在将行政管理法规适用于具体场合时,行政命令可以将行政管理法规的规定具体化。
  行政管理法规作为行政管理的手段,随着国家社会经济的发展,随着经济体制改革和行政管理体制改革的深入进行,具有愈来愈重要的意义。对于大量的不断增加并且愈益带有复杂性的新的社会关系,如只靠全国人民代表大会和全国人大常委会制定法律来加以调整,是远远不够的。根据世界各国的经验,对于涉及社会、经济、文化管理方面的问题,立法机关通常授权行政机关制定规则、条例、章程等行政管理法规加以调整,行政机关制定行政管理法规调整这些问题,因为所调整的问题属于它们管辖的范围,了解这些问题所涉及的各种情况、熟悉有关的业务技术,所以能够处理得更迅速和更准确。当然,立法机关对行政管理法规要加以监督,当发现行政管理法规有与法律相抵触的情况吋,随时可以加以撤销或要求行政机关自己予以修改或废止。
  在加强行政管理法规的制定工作,即行政立法方面,我们当前急需做很多工作,其中主要包括:第一,要确定各级国家行政机关制定行政管理法规的权限。在中央,要确定哪些问题由全国人大和它的人大常委会制定法律,哪些问题由国务院发布行政法规;在地方,要确定哪些问题由地方权力机关订地方性法规,哪些问题由地方人民政府订行政规章;在各级人民政府

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