查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《行政法学研究》
行政复议制度改革的地方实践和立法建议
【副标题】 基于《行政诉讼法》修改对行政复议制度的影响
【英文标题】 Local Practice and Legislative Suggestion of Administrative Reconsideration System Reform
【英文副标题】 Based on Effect on Administrative Reconsideration System Caused by Amendment of Administrative Procedure Law
【作者】 朱晓峰【作者单位】 山东省人民政府法制办公室{副主任}
【分类】 行政法学
【中文关键词】 行政复议;体制改革;复议诉讼并行;司法审理规则
【英文关键词】 Administrative Reconsideration; System Reform; Reconsideration Parallel Proceeding; Judicial Review Rule
【文章编码】 1005-0078(2016)5-063-12【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 5
【页码】 63
【摘要】 我国行政复议制度长久以来存在诸多问题,新修改《行政诉讼法》的施行对行政复议制度又产生了明显影响,复议体制机制存在的问题和不足亟待改进。山东省遵循行政复议工作规律进行了系列大胆探索,总结了一套相对成熟的改革经验。当前应加快行政复议修法进程,重构行政复议制度体系,将集中复议权改革成果及时固化,确定复议、诉讼并行选择机制,围绕复议决定建构起严格科学的司法审理规则。
【英文摘要】 There have been many problems in China's administrative reconsideration system for a long time, whilst significant effect on administrative reconsideration is brought by the implementation of the newly revised Administrative Procedure Law. Therefore, problems and deficiencies in related system need to be improved immediately. Following administrative reconsideration rules, a series of exploration has been done by the Shandong government, summarizing a set of relatively mature reform experience. Nowadays, the administrative reconsideration amendment procedure should be speed up, the related system should be reconstructed, the reform result of reconsideration right concentration should be solidified timely, and the system of reconsideration, litigation parallel selection should be defined, as well as strict and scientific judicial review rules of reconsideration decisions should be built up.
【全文】法宝引证码CLI.A.1216578    
  
  行政复议制度作为一项重要的行政争议解决机制,在推动依法行政、促进法治政府建设、维护群众权益、化解社会矛盾等方面发挥着重要的作用。但不可否认的是,其作为纠纷解决机制的公开、公信、公正的核心价值品格远未得到有效发挥,其别于传统司法机制的便捷、高效、灵活、专业的独特自身优势也未得以充分展现。《行政复议法》的修改及行政复议体制机制的改革创新问题一直是行政法治学界观点与学说交锋的热点争鸣问题,也是行政法治业界现状反思与路径探索的核心难点问题。近年来,山东省紧紧围绕加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公信公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府总体目标,立足改革创新,实践先试先行,完善行政复议制度,改革行政复议体制,积极探索整合地方行政复议职责,取得了较为突出的成效。作为全国行政复议工作发展的一个缩影,提炼山东以往成功的经验,剖析存在的突出问题,对于进一步推进全国行政复议工作和《行政复议法》修改,具有重要的社会实践意义和理论研究价值。笔者尝试提供一些山东地区的行政复议体制机制改革探索经验与粗陋见解,敬请方家先进鼓励指正。
  一、行政复议制度长久以来存在的问题
  1999年4月《行政复议法》的公布,标志着我国行政复议、行政诉讼的二元行政救济体系正式确立,该法的实施极大地推动了我国行政复议工作的发展。作为行政系统和司法系统内的两种行政争议解决机制,我国的行政复议、行政诉讼本应发挥行政和司法的各自优势,各取其长、互相裨益,但由于制度设计之初的内在缺陷,在《行政复议法》实施过程中也充分暴露了诸多问题,主要体现为:
  第一,行政复议制度功能定位不清。现行制度设计没有将行政复议定性为一种行政救济制度,行政内部监督纠错机制的定位导致复议工作具有机构不独立、程序高度行政化等缺陷,纠错率低,维持率居高不下,使得解决行政争议的公正性备受质疑,产生行政复议公信力不足、社会认可度不高、复议渠道不畅等大量问题,结果“使许多本应由行政复议制度解决的问题被延后推至行政诉讼阶段,导致司法机关发生角色错位,承担了不应该由它承担的责任,并由此产生连锁反应,无法形成科学的行政争议解决体系。”[1]
  第二,行政复议受案范围偏窄。没有将抽象行政行为、一些行使公共权力的组织如行业协会、社会团体及村委会、居委会作出的行为、事故责任认定、公法人内部人事处理等行为纳入复议范围。另外,通过列举方式界定不作为的行政复议救济范围,不能穷尽现实生活情形,使得不少行政不作为游离在行政复议范围之外。
  第三,关于行政复议受理存在的几个问题。一是信访部门反映行政复议申请期限较短。不少信访案件经信访答复、复查复核程序后,已经超过行政复议申请期限;二是行政复议管辖“条块结合”、“多头共管”,导致复议管辖权的混乱和复议机构的重复设置,浪费行政资源。并且“条条复议”存在机构不独立、有案不受、有错不纠等明显弊端;三是复议受理时限较短,操作有困难;四是申请行政复议不收费,存在许多滥用行政复议权的情况。
  第四,行政复议审理程序亟需完善。一是缺乏口头听证制度如关于听证范围、听证程序、听证笔录效力等方面的具体规定,书面审查不能体现公开透明、民主参与的程序要求,不利于申请人有效行使陈述申辩等各项权利;二是应针对案件繁简区分简易程序和普通程序;三是建立健全证据制度,证据种类、举证责任、证据效力、证明标准等应当明确具体;四是缺乏回避制度、调解制度、合并审理等相关规定。
  第五,复议决定类型不完善。现行复议决定类型不符合实际需要,需要重新设计:对程序问题和实体问题都纳入驳回申请范畴不妥;撤销、变更、确认违法决定的适用条件要作出区分,对因罚款等涉及财产关系的裁决、补偿决定、收费通知等类型行政行为而引起的复议案件,复议机关应直接变更;复议终局裁决不利于当事人合法权益的保护,不利于监督行政机关依法行政。
  第六,行政复议与行政诉讼衔接不顺畅。一是复议前置范围应当进一步明确;二是《行政复议法》和《行政诉讼法》在受案范围、受理时限、结案方式应加强衔接;三是复议和诉讼审查原则的不同,导致纠纷处理结果经常出现不同等等。
  为解决以上这些固有问题,切实发挥行政复议在解决行政争议中的主渠道作用,2008年9月,国务院法制办开始在部分省、直辖市开展了行政复议委员会试点工作。改革探索取得了巨大成就,增强了行政复议审理组织的专业性、独立性,增强了行政复议的社会公信力。但由于改革的法律资源不足,缺乏法律、行政法规、地方性法规的统一性规定,依法改革的进度大打折扣,加之地方政府各有定规,改革呈现出以地区、部门为单元各自为阵的碎片化、散状化情势,陷入转变—反弹—再转变—再反弹的改革回流,某些问题并未能从根本上得到解决,致使改革红利局部受损。
  二、新《行政诉讼法》的实施对行政复议制度的影响
  行政复议具有纠纷解决准审判和行政行为的双重性质,各国的立法政策决定着这样的行政复议在这两个性质中更侧重于其中某一个性质。[2]行政争议解决是一个系统工程,单独依靠某一种机制很难完成对所有类型的行政争议的处理,不同行政争议解决机制之间应当有一定的分工和协作,通过发挥各自的优势和特点,共同实现行政争议解决的目标。[3]2015年5月施行的新《行政诉讼法》贯穿着我国最新的法治理念精髓,浸润着十余年来的行政审判变革实践经验,而行政复议工作实践仍需依1999年颁布的《行政复议法》展开,从而使原有问题未得很好解决的同时,又要面对大量新问题,可谓“旧病未愈,又添新伤”。从新《行政诉讼法》运行情况看,行政诉讼对行政复议产生了较为明显的影响。
  (一)行政应诉案件“井喷式”增长,使行政复议应诉工作成为“常态”
  法律是一种诱导机制,它通过责任的配置和规则的强制,迫使产生行为外部成本的个体将社会成本和社会收益转化为私人成本和私人收益,使其对自己的行为承担完全责任,从而通过个体的最优选择实现社会最优。[4]在行政纠纷解决言,我国对绝大部分行政纠纷规定了复议为诉讼之选择先行程序的救济模式,即如果某一个案件同时属于行政复议和行政诉讼的受案范围,当事人可以选择直接向法院起诉,也可以选择先向复议机关申请复议,对复议决定不服的再提起行政诉讼。我国行政复议不向申请人收取任何费用,如果行政复议能够有效解决行政争议,还可以节省法院的诉讼收费,两相因应,这种机制配置自然给申请人传递“(复议+诉讼)之收益>直接诉讼的收益”的信息诱导和行为激励,这对充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的功能本来是件好事情。但由于《行政诉讼法》26条规定复议机关无论何种情形都要作为被告参加行政诉讼,并且申请人开启诉讼仅需支付50元的成本,由此产生的直接结果是复议机关行政应诉案件的大幅度增长。2015年,山东省办理行政应诉案件13546件,比2014年增加了5696件,增长72.6%;比行政复议案件的12749件多出797件,近4年来应诉案件首次超过复议案件数量。省政府本级1—4月办理应诉案件74件,5—12月办理514件,全年共办理588件,比2014年的126件增加462件,增长4.67倍,创历史新高。
  2015年5月后复议机关应诉案件数量急剧增长。首先是因为人民法院实行立案登记制改革,过去属于复议受案范围但不属于司法管辖范围的行政纠纷、历史遗留问题、缠诉滥诉等大量沉淀在司法领域之外的行政争议进入诉讼程序;其次是《行政诉讼法》26条第2款作出“复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”的规定,2015年全省办理共同被告行政应诉案件1693件,占应诉案件总数的13%以上;再次是复议机关无论作出何种复议决定都要作为被告,随着行政复议案件数量的大幅增长,此起彼伏,相应带动了行政应诉案件数量的增长。
  (二)出庭应诉工作压力“几何级”增加,使行政负责人出庭应诉成为“焦点”
  行政应诉案件的大幅增加,行政复议应诉工作人员“不是在法院开庭,就是在去法院开庭的路上”。办一次复议案件就要当一次被告,有的更要参加一、二审两次或重复多次诉讼,工作压力“几何级”增加。行政应诉工作已从过去的附属性工作,完全转变为与行政复议等量齐观的常态化工作。2015年,省法制办在审理808件行政复议案件的同时,还出庭应诉330余件次,其中作为共同被告应诉62件次,到威海、临沂、菏泽等外地7市应诉25件次,改变了以往主要在省高院、济南市中院应诉的惯例,纵向覆盖了省、市、区三级法院,频繁到异地参加诉讼成为“新要求”。应诉人员既经历过一天内开7个庭的紧张节奏,也经历过5天内奔波于4个城市的紧张行程。省级政府作为全省行政复议业务指导和监督领导机关,出庭应诉都已成为工作“新常态”,更遑论全省各市县应诉工作之重负。
  在出庭应诉过程中,行政机关负责人出庭应诉往往成为焦点,给行政机关负责人和行政应诉水平带来了新的考验。据统计,全年山东省各级行政机关主要负责人及分管负责人出庭应诉1362人次,取得了较好的社会效果和法律效果。但在案件开庭审理时,有的原告要求行政机关负责人出庭应诉,对政府法制机构及部门诉讼代理人的身份提出质疑,部分法官也将行政机关负责人出庭应诉作为焦点,重点审查应诉机关代理人出庭应诉资格,造成庭审无法正常进行,影响了案件审理的进度和效率。
  (三)复议机关和司法机关“双标准”审查,使复议效果和司法效果无法“并轨”
  行政复议与行政诉讼都是解决行政争议的法律制度,两者有着紧密的联系,存在着许多共同适用的原则。同时,[5]二者又是由不同的国家机关、在不同的系统、依据不同的程序解决行政争议的法律制度。二者在审查范围、审查程度、审查手段、审查程序等方面都不尽相同,相对于行政诉讼言,行政复议具有审查范围广、审查程度深(不仅审查合法性,而且审查合理性)、程序简便、方式灵活、特别是能充分运用行政资源有效解决实体问题等特点和优势。[6]而诉讼存在化解行政争议成本相对较高、时间相对较长、过度追求程序正义、难以解决实际问题等方面的问题。[7]由于行政复议行为与行政诉讼行为同样具有居中裁判的本质属性,复议拥有对行政争议的第一次判断权,诉讼代表行政争议的终局解决,复议和诉讼分别依照《行政复议法》和《行政诉讼法》规定的程序各自展开,两法对于各自的审查管辖范围、利害关系、证据审核认定、法律适用方法等规定不尽一致,两种纠纷化解机制应该协调运作,避免互相掣肘。并且随着现代行政的发展,行政争议越来越呈现复杂多样的态势,复议和诉讼不可能实现并轨,只能进一步加强衔接配合,以充分发挥各自特点和优势,构建多元行政争议解决机制,形成争议化解合力,此乃化解矛盾纠纷、维护社会稳定的现实选择。
  由于复议机关成为行政诉讼中的被告,司法实践中法院不仅对原行政行为进行审查,同时一并审查复议程序的合法性。从与法院审结案件来看,复议机关与法院在行政行为的证据认定、事实认定和法律适用等方面标准不同,司法和复议对案件作出了不同的裁判,给复议机关和原行政行为作出机关带来很多困扰,行政复议与行政诉讼衔接较不顺畅。法院按照诉讼案件的审理标准审查复议决定,实践中产生愈来愈明显的后果是复议与诉讼越来越同质化,复议机关逐渐按照法院审判思维和《行政诉讼法》办理复议案件,日益趋同一审法院的初审机关,日益受制附从于司法机关,其独有的优势功能日渐式微,复议制度逐步丧失化解行政矛盾纠纷的独立性价值。并且,行政案件经过行政复议后纠纷不减反增的乱象丛生,行政复议不仅起不到诉讼减负的作用,反成为纠纷的起源。这种与立法之初作复议、诉讼两架马车协力解决行政纠纷机制之目的设计的极大背反,理应引起立法界和理论界的深刻反思。
  (四)诉讼对行政复议的审查程序“空转”运行,使当事人增加了无谓的“诉累”
  从我省复议机关行政应诉案件报表统计看,全省行政应诉败诉率连续5年基本保持在10%以下,其中2015年败诉率为7.4%。从省政府本级来看,三级法院已审结应诉案件351件(一审、二审),其中仅有28件以认定事实不清、证据不足、适用法律不当等理由,被撤销、确认违法或无效,败诉率为7.98%。败诉的案件中,大部分是因为行政机关提供的证明其行政行为程序合法、正当的大量证据没有得到法院的采信,而且往往表现为程序的轻微瑕疵,并非重大程序违法,很少因为认定事实和适用法律不当而被法院纠错。一个程序循环下来,当事人的实体问题并没有得到有效妥善的解决,“风动、幡动、事不动”,当事人从终点又重回到起点,大大增加了诉累。这一方面反映了各级各部门高度重视行政应诉工作,规范行政行为,依法行政水平进一步提高,复议机关的办案质量较高,能够经受得住法律和历史的检验;另一方面也突出反映了大量行政争议经复议再诉讼“程序空转”不解决实际问题、行政复议和行政诉讼未能实现顺畅衔接的扭曲现实,复议和诉讼的关系需要重新梳理架构。
  依据司法最终原则,行政争议经法院实体审查后以司法判决的既判力拘束纠纷从而使其彻底退出纠纷解决体系,这是可以理解的,但对本来就不属于司法审查范围的案件仍予立案受理、开庭审理之后驳回起诉的“程序空转”,造成司法资源与行政资源的巨大浪费。从省政府本级看,三级法院已审结的应诉案件350多件(一审、二审),以不属于司法审查受理范围为由驳回起诉的约在一半以上。以农村集体土地征收案件为例,复议机关作出复议决定后,部分申请人不服复议决定向法院起诉,法院往往先立案受理,经过提交答辩、开示证据、庭审调查辩论等一系列繁琐冗长的诉讼程序后,再以农村集体土地征收批复系法律规定由行政机关最终裁决的行政行为,不属于人民法院受案范围裁定驳回起诉。这样一来不仅增加了当事人的诉累,削弱了行政复议的公信力,还严重损害了司法权威,诱发涉诉信访。
  更有甚者,部分案件恶意滥诉致使行政诉讼功能异化,蜕变为一种旷日持久的诉讼游戏。在国家宏观经济下行压力持续加大的总体形势下,这种伤害对关系经济发展的重大行政决定尤为明显,以山东省济南市政府实施的某土地征收项目为例,该项目作为外商着力投资的特大型产业开发项目,从2012年初启动,征收程序较为规范,但部分被征收人对安置不满,遂联合起来逐人依次排序进行复议和诉讼,申请书、起诉状都是格式化模板,仅将人名更换一下,虽法院对审结案件全作驳回诉讼请求判决,但目前该项目仍在诉讼。历尽四年时间项目落不了地,投资进不来,同时项目范围内房屋人去楼空、无人利用,浪费了物质资源、司法资源,妨害了公共利益、行政效率,拖延了经济发展。行政诉讼完全沦为一场有失严肃的“逗你玩、拖死你”的随意性游戏。
  三、山东省行政复议改革的经验
  为解决行政复议权威性不足、公信力不高等诸多问题,山东省各级各部门按照上级工作要求,精心组织、强化措施,深入完善行政复议委员会运行机制,严格落实相对集中行政复议职权制度,创新案件审理方式,强化复议工作能力,大力推进行政复议各项工作规范化建设。
  2015年7月,全省省、市、县三级政府全部集中了政府各部门的复议职权,由政府对行政复议案件实行统一立案、统一审理、统一决定,全省完全实现一级政府设立一个复议机构的工作目标。我省行政复议体制改革任务基本完成,并写入郭树清省长在省第十二届人民代表大会第五次会议上所作的《2016年山东省政府工作报告》。目前,我省行政复议工作重心已向机制创新的更新更高发展阶段转移。
  (一)把集中行政复议职权作为行政复议体制改革的核心
  据统计,2011年之前,全省有12个市的大部分政府部门,没有受理过1起行政复议案件,65%以上的案件由省、市、县三级政府办理。为解决行政复议资源分散、群众选择困难等问题,我省坚持“依法实施”、“以人为本”、“改革创新”的原则,首先确定在济南等4个设区的市和平度等3个县级市政府先行先试,逐步向全省推开。特别是2012年以来,根据《山东省行政复议条例》的规定,各市、县政府积极申报,省政府法制办严格审核,省政府依法批复。除《行政复议法》规定的海关、金融、国税、外汇管理、国家安全机关以外,将原来分散于政府各部门包括公安、人力资源和社会保障、国土资源、城乡建设等部门和省以下垂直管理部门的行政复议职权,集中由政府统一行使,集中力度大、范围广,集中模式彻底。为保证集中复议职权工作的顺利推行,全省各地组织修订行政执法文书,规范了复议权利告知程序和格式,并与法院进行了衔接,得到了各级法院的支持。2014年10月,经过近三年的不懈努力,除法律规定外,全省17个市、138个县两级政府全部集中了政府各部门的复议职权,全省基本实现了一级政府设立一个复议机构的目标。今年3月30日,省政府又召开行政复议委员会第二次全体会议,对工作运行中发现的一些问题进行规范和完善,进一步理顺体制,有效集中了省直部门的复议职权,强化巩固了改革成果。
  (二)把设立行政复议委员会作为行政复议机制改革的重点
  按照“政府主导、社会参与、专业保障”的要求,全省省、市、县(市、区)三级都设立了行政复议委员会,主任委员由政府主要领导或分管领导担任,副主任委员由法制办主任兼任。委员会下设办公室,与政府法制办合署办公,委员一般由复议机构负责人、相关部门负责人和有关专家学者组成。
  2014年9月28日,省政府办公厅正式发文,设立了省政府行政复议委员会。2015年7月30日,省政府召开全省行政复议工作会议暨省政府行政复议委员会第一次全体会议,省政府行政复议委员会正式成立,标志着我省行政复议体制改革任务基本完成。省政府行政复议委员

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
本篇【法宝引证码CLI.A.1216578      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【相似文献】
【作者其他文献】
【引用法规】

热门视频更多