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【期刊名称】 《中国国际法年刊》
菲律宾“南海仲裁案”管辖权和可受理性问题裁决评析
【副标题】 以《联合国海洋法公约》第298条的解释为切入点
【英文标题】 Review on Award on Jurisdiction and Admissibility of the South China Sea Arbitration Initiated by the Philippines
【英文副标题】 The Interpretation of Article 298 of UNCLOS
【作者】 姚莹【作者单位】 吉林大学法学院{副教授}
【分类】 海洋法与空间法
【中文关键词】 南海仲裁案;善意原则;海域划界;历史性权利
【英文关键词】 South China Sea Arbitration; Principle of Good Faith; Maritime Delimitation; Historic Rights
【期刊年份】 2016年【期号】 1(《中国国际法年刊》(2016))
【页码】 171
【摘要】

《联合国海洋法公约》第298条的功能定位应为尊重国家主权与重大利益和强制性争端解决机制之间的“安全阀”。仲裁庭对于《公约》第298条的限制性解释违反了《公约》的目的和宗旨、违反了缔约国对于第298条功能的共识、违反了条约善意解释原则,因而是错误的。菲律宾所提仲裁事项即使属于《公约》解释与适用问题,也构成《公约》第298条中的任择性例外,被中国根据第298条作出的排除性声明所排除。因而仲裁庭管辖权不成立,中国不承认仲裁裁决有正当理由。中国应采取相应应对措施以减少裁决对中国产生的不利影响。

【英文摘要】

The function of article 298 of UNCLOS should be a “safety valve” to keep the balance of respect of the sovereignty and vital interests of the states and maintenance of the compulsory dispute settlement mechanism. There is no legal basis of the Arbitral Tribunal to make the restrictive interpretation of article 298 of UNCLOS, because this attempt definitely derogates the object and purpose of UNCLOS, impairs the consensus on the function of article 298, and violates the principle of good faith. Even assuming the Philippines, claims were concerned with the interpretation or application of UNCLOS, those claims would constitute the optional exceptions of article 298, thus falling within the scope of the declaration filed by China in accordance with UNCLOS, which excludes the jurisdiction of the Tribunal. Thus the Arbitral Tribunal lacks the jurisdiction over the present arbitration, and China is justified to refuse to recognize the Award. China should adopt countermeasures to alleviate the adverse effects caused by the Award.

【全文】法宝引证码CLI.A.1233083    
  引言
  2015年10月29日,在菲律宾根据《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)附件七对中国提起的仲裁案中,根据附件七组成的仲裁庭就该案的管辖权和可受理性问题以全体一致的方式作出了裁决。仲裁庭裁决,对菲律宾提交的第3、4、6、7、10、11和13项诉求具有管辖权;由于涉及审查不具有完全先决性质的事项,所以仲裁庭保留对菲律宾第1、2、5、8、9、12和14项诉求管辖权问题的审查至实体问题仲裁阶段进行;要求菲律宾对其第15项诉求澄清内容和限定其范围,将对该诉求管辖权问题的审查保留至实体问题仲裁进行。[1]
  根据《公约》附件七组成的仲裁庭确定管辖权的依据是《公约》第288条,即仲裁庭对有关《公约》解释和适用问题的任何争端具有管辖权,如果缔约国对仲裁庭是否具有管辖权存在争端,则由仲裁庭以裁定的方式确定自身管辖权。本案仲裁庭认为菲律宾的每一项诉求反映了中菲两国之间关于《公约》解释和适用的争端。[2]然而,《公约》第十五部分第二节的第一个条款,即第286条,[3]构成了对仲裁庭管辖权的限制。也就是说,仲裁庭要确定自己的管辖权,除了仲裁事项必须与《公约》的解释和适用有关,而且还要满足第286条规定的条件,即仲裁庭要考察争端是否已经诉诸第十五部分第一节程序而仍未得到解决,这涉及《公约》第281条、第282条和第283条的适用;同时,仲裁庭还要考察争端是否属于第十五部分第三节《公约》中对涉及特定事项的争端免于被提交强制程序的限制和例外性规定,这涉及《公约》第297条和第298条的适用。本案仲裁庭通过运用双重标准——宽泛解释第281条、第282条和第283条,[4]限制解释第297条和第298条[5]——从而确定了自身对本案的管辖权。
  宽泛解释第一节与限制解释第三节是两个密切联系但又彼此独立的问题,是本案仲裁庭确立自身的管辖权重要工具。本文由于篇幅限制,仅以仲裁庭对《公约》第298条及2006年中国根据该条所作排除性声明进行的限制解释为切入点,结合《公约》强制性争端解决机制所具有的功能这一大背景,通过对第298条依其用语按其上下文并参照《公约》的目的及宗旨所具有的通常意义进行善意解释,并使用包括条约的准备工作及缔约情况在内的解释的补充资料,来探求该条真实含义,进而对仲裁庭作出的“南海仲裁案”管辖权与可受理性裁决进行客观评价,并尝试为中国政府提供相应的对策。
  一、仲裁庭关于《公约》第298条对其管辖权限制的观点
  根据《公约》第298条的规定,关于海域划界的第15条、第74条和第83条在解释和适用上的争端,或涉及历史性海湾或所有权的争端,军事活动以及根据第297条第2款和第3款不属于法院或法庭管辖的执法活动的争端,以及安理会执行《联合国宪章》所赋予的职务的争端,可以成为适用第二节导致有拘束力裁判的强制程序的例外,一国在签署、批准或加入《公约》时,或在其后任何时间,在不妨碍根据第一节所产生的义务的情形下,可以书面对以上三类中的一类或一类以上,不接受第二节规定的一种或一种以上程序。因此,2006年8月25日,中国根据《公约》第298条的规定向联合国秘书长提交声明。该声明称:“关于《公约》第二百九十八条第1款(a)、(b)和(c)项所述的任何争端,中华人民共和国政府不接受《公约》第十五部分第二节规定的任何程序。”[6]
  中国认为,即使菲律宾提出的仲裁事项涉及有关《公约》解释或适用的问题,也构成中菲两国海域划界不可分割的组成部分,而中国已根据《公约》的规定于2006年作出声明,将涉及海域划界等事项的争端排除适用仲裁等强制争端解决程序。因此,仲裁庭对菲律宾提起的仲裁明显没有管辖权。[7]
  菲律宾认为:首先,第298条第1款(a)项是关于海域划界的第15条、第74条和第83条在解释和适用上的争端,但是菲律宾并未请仲裁庭就这3条进行解释或适用,即没有请仲裁庭进行实质性划界;而且,只有在沿海国存在权利重叠区时才涉及划界,而本案并不存在这种情况;[8]其次,第298条第1款(a)项提及的“历史性海湾或所有权”,不是一般意义上的争端,而是特指涉及划界的争端;[9]最后,菲律宾在仲裁中所控诉的中国政府船只进行的活动不能视为“军事活动”[10]或“执法活动”。[11]
  仲裁庭认为,应将海洋区域权利的存在的争端区别于双方权利重叠的区域的边界划分的争端。在海洋边界的划定上,确定争议双方重叠的权利和区域范围将会是首先要解决的问题,但二者却不是一个对立的问题。海洋边界的划分或许只存在于海岸相向或相邻的国家以及权利重叠的国家之间。[12]仲裁庭认为,菲律宾提出的三类诉求[13]或者没有被中国根据《公约》第298条作出的排除性声明所排除,故仲裁庭对此具有管辖权,或者第298条的适用以及实体问题对其管辖权可能产生的影响之后,仲裁庭保留这些问题所涉及的管辖权问题,以便综合考虑菲律宾诉求的实体问题。简而言之,第298条对本案仲裁庭自裁管辖权没有产生实质影响。
  菲律宾的第一类诉求是要求两国对于南海海域、海床及岛礁各自的权利和义务应受《公约》的约束;中国基于包含其所称“九段线”在内的“历史性权利”之声明不符合《公约》的规定,因而,该声明无效(诉求第1—2项)。在仲裁庭看来,菲律宾提交的第1—2项诉求反映出争议涉及南海海洋权利的来源以及中国主张《公约》所规定的“历史性权利”的相互关系。[14]而这不是关于特定历史性权利的争端,而是一个关于《公约》框架下的历史性权利的争端,涉及《公约》解释和适用。[15]因此仲裁庭保留了第1—2项诉求所涉及的管辖权问题的决定,以便综合考虑菲律宾诉求的实体问题。
  菲律宾的第二类诉求是按照《公约》的规定,菲律宾寻求关于双方争议岛礁性质的最终认定,即,这些岛礁应被界定为岛屿、礁石、低潮高地还是水下地物,哪一个定性正确(诉求第3—7项)。在仲裁庭看来,菲律宾第3、4、6和7项诉求反映出争端涉及南海岛礁的地位和海洋权利来源问题,[16]不是一个关于领土主权和海域划界的问题,因而,仲裁庭裁定自身有管辖权。仲裁庭认为第5项不过是双方南海海洋权利争端的另一方面,[17]是一个关于领土主权和海域划界的问题。但是,如果中国所宣称的美济礁或仁爱礁200海里内的其他海域特征表明是第121条中的能产生专属经济区和大陆架的“岛屿”,这个重叠结果及第298条仲裁庭管辖权的边界划定例外规定就会阻却仲裁庭对此意见书的管辖。因此仲裁庭保留了对于意见书第5点所涉及的管辖权问题的决定,以便综合考虑菲律宾诉求的实体问题。[18]
  菲律宾的第三类诉求认为,中国在南海破坏海洋环境的非法建设及捕鱼活动干涉了菲律宾基于《公约》的主权和自由权的行使,且寻求(仲裁庭作出)中国这些活动违反了《公约》的声明(诉求第8—14项)。在仲裁庭看来,这些事项都不是一个关于领土主权和海域划界的问题。第8、9、12、14项不具有完全先决性质的事项,仲裁庭保留了对于菲律宾第8、9、12、14项所涉及的管辖权问题的决定,以便综合考虑菲律宾诉求的实体问题。仲裁庭指出,第10项诉求传统渔业权利是可能出现在另一国的领海内的,[19]并认为其对该争端的管辖权并不取决于对黄岩岛主权的在先确认。《公约》第297条和第298条不适用于领海,因此,对仲裁庭管辖权也就没有限制;第11项诉求是关于保护黄岩岛和仁爱礁的海洋环境以及《公约》第192条至第194条的适用问题,这两种情况下,均不能排除仲裁庭的管辖权;第13项诉求是关于中国在黄岩岛附近的执法活动的开展以及《公约》第21、24和94条的适用问题,由于第298第1款b项不适用于领海争端,因此对于第10、11、13项诉求,仲裁庭裁定自身有管辖权。北京大学互联网法律中心
  二、第298条:《公约》强制性争端解决程序的“安全阀”
  (一)《公约》建立强制性争端解决程序的意义
  《公约》包括320条和九份附件,目的在于“为海洋建立一种法律秩序”。[20]可想而知,其所处理的问题十分复杂,实质上涉及所有缔约国的重大利益,更容易引发争议,并且解决这些问题的难度也更大。所以,在《公约》中建立一个有效的争端解决机制被视为是“海洋领域新世界秩序的支柱之一”。[21]
  《公约》的争端解决机制具有“整体上的强制性、解决方法上的选择性以及适用范围上的不完整性”[22]的特点。其中,“强制性”是最重要的特征。“使用强制争端解决机制既不是国际法的一般特征,也不是海洋法的特有属性,国家更倾向于用政治方法解决它们之间的分歧,或至多使用建立在同意基础上的司法方法或仲裁。[23]然而,一个强制性的争端解决机制不仅可以在客观上迫使各国在采取行动时保持自制与谨慎,从而有助于减少争端的发生,而且还会给违反规则的国家一个低成本的选择:“显然接受依赖于一个公正的第三方的决定要比其他选择更好,因为其他选择可能意味着冲突陷入僵局或被迫诉诸自卫。”[24]出于这种考虑,一个强制性的争端解决机制就成为保证所有缔约国适用公约的全面性与统一性的不可或缺的重要工具。《公约》因此成为极少数几个就缔约国之间有关公约的解释与适用争端规定强制性管辖权的国际公约之一。[25]
  另外,《公约》的条款中特地澄清了决定国家采取不同的争端解决方法的因素。认识到合适的争端解决机制一定是《公约》的组成部分,各国在此成功地将自由选择争端解决方式的原则和利用现有的各种技术和众多革新相结合。从而为《公约》的机制提供了灵活而有用的框架,这种框架的价值现在也得到了证明。[26]
  (二)强制性争端解决程序的局限
  一般来说,国际争端通常通过外交途径来解决,或在国家同意的基础上提交国际司法或仲裁机构。但是《公约》建立了一个强制性争端解决机制去处理重要的海洋争端,在当时毫无疑问成为国际关系的“反趋势”(counter-trend),[27]却也成为《公约》的一大特色。但无法回避的是,《公约》强制性争端解决程序的实际运行效果不尽如人意。
  首先,《公约》规定的模糊,导致了缔约国在解释和适用《公约》时存在差异,从而在相互关系中引发争端。而强制性争端解决机制自身的模糊规定,加之缺乏一致的判断标准,致使在适用导致有拘束力裁判的强制程序时,门槛不一致,结果不一致。[28]
  其次,按照《公约》第287条规定,如果争端各方都已经接受了同一程序,则应当适用该程序,除非当事方另有协议。但如果争端各方选择了不同的争端解决程序或其中一方或双方都不接受任何的程序,则争端将被提交给仲裁裁决。这样设计的最初目的是避免“挑选法院”,但是把仲裁作为“保底程序”来处理关乎国家重大甚至是核心利益的海洋争端,就远非明智之举了。毕竟附件七之下的仲裁庭都是临时组成,一事一裁,不具有稳定性。让这样的仲裁机构来解释和适用《公约》、处理国家间海洋事务争端,似乎缺乏合理性。再加上,提交《公约》附件七之下仲裁的案件也十分有限,就使得《公约》附件七之下仲裁程序缺乏权威。[29]类似的问题也存在于根据《公约》所创设的一个常设的专门性国际司法机构——国际海洋法法庭。[30]
  (三)第298条在《公约》难制性争端解决程序中的作用
  在第三次联合国海洋法会议上,多数国家代表不同意对《公约》条款进行保留,词时,也有一些国家代表始终坚持特定类型的争端不能提交第三方裁判。[31]“争端当事方是争端解决程序完全的主人。”[32]根据国际法,各国享有自主选择争端解决方式的权利。任何国际司法或仲裁机构针对国家间争端行使管辖权必须以当事国的同意为基础,即“国家同意原则”。基于这一原则,出席第三次联合国海洋法会议的各国代表经过长期艰苦的谈判,最终达成妥协,制定“在某些问题上允许保留的可行的强制性争端解决机制”,[33]作为一揽子协议,达成了《公约》第十五部分有关争端解决机制的规定。
  《公约》第十五部分规定的强制争端解决程序只适用于有关《公约》解释或适用的争端;缔约国有权自行选择第十五部分规定以外的其他争端解决方式;第297条和第298条针对特定种类的争端规定了适用强制争端解决程序的限制和例外。“如果争端涉及的实体性利益是主权的重要方面,那么,争端解决机制越复杂、强制性和拘束力越强,争端当事国为了避免不利的裁判后果,越不愿将争端提交其管辖。因此,必须将争端解决机制精确地设计成恰好能处理某些特定的问题。否则,主权国家将不会援用这些程序。”[34]《公约》第十五部分这种精确的设计、平衡的规定,也是许多国家决定是否成为《公约》缔约国时的重要考虑因素。在1974年第三次联合国海洋法会议第二期会议上,萨尔瓦多大使雷纳多·佳林多·波尔在介绍关于《公约》争端解决的第一份草案时强调,有必要将直接涉及国家领土完整的问题作为强制管辖的例外。否则,许多国家可能不会批准甚至不会签署《公约》。[35]因此,在解释和适用《公约》第十五部分的规定时,必须维护该部分的平衡和完整。[36]
  《公约》第298条的规定将关乎国家主权与重大利益的事项排除适用强制性争端解决程序,是国家主权与重大利益和强制性争端解决程序之间的“安全阀”,很好地平衡了缔约国自主意志与《公约》适用上的统一性。正如2000年南方蓝鳍金枪鱼仲裁案裁决中仲裁庭所指出的:“《公约》远未建立一个真正全面的、有拘束力的强制管辖制度。”[37]另外,“《公约》在第十五部分的最后一条[38]也总结了第十五部分第一节的精神,强调即使在争端解决程序受到限制的情况下,仍存在着争端各方通过协议寻找一种争端解决程序的可能。这一程序使得双方能够友善地、和平地解决它们之间的争端”。[39]
  鉴于此,2006年8月25日,中国根据《公约》第298条的规定向联合国秘书长提交声明。该声明称关于《公约》第298条第一款(a)、(b)和(c)项所述的任何争端,中华人民共和国政府不接受《公约》第十五部分第二节规定的任何程序。”中国坚信,直接有关的主权国家进行友好磋商和谈判,是和平解决中国与周边邻国间的海洋争端最有效的方式。[40]截至2016年4月,已有35个国家根据《公约》第298条发表声明,完全或部分排除第十五部分第二节的强制性争端解决程序。[41]
  三、仲裁庭对《公约》第298条解释方法评析
  (一)善意解释原则
  善意解释作为条约解释的基本原则,直接来自“条约必须信守”原则。根据《维也纳条约法公约》31条“解释之通则”规定,条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义,善意解释之。
  在理解善意解释原则时,第一个要素是“通常意义”。通常意义是最能反映当事国意图的内容,[42]正如麦克奈尔指出的,解释的任务是“对当事国明确表示的意向给予效果的责任,这就是它们根据周围的情形用词

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