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【期刊名称】 《人大法律评论》
司法领域授权改革试点工作情况的初步分析
【副标题】 以2015年年底以前司法改革试点情况为基础
【英文标题】 The Initial Analysis of The Pilot Reform of The Judicial Domain Authorization Work Situation-on The Basis of The Judicial Reform Situation by The End of 2015
【作者】 强梅梅
【作者单位】 中国法学会法律信息部{研究二处副处长,副研究员}
【分类】 司法制度
【中文关键词】 改革试点;授权主体;法治与改革;司法规律
【英文关键词】 Pilot Reform; Authorization Subjects; The Rule of Law and Reform; The Judicial Rule
【期刊年份】 2016年【期号】 3(第3辑)
【总期号】 总第22辑【页码】 359
【摘要】

2015年年底以前进行的司法领域授权改革试点工作,主要有四种情形:司法机关授权试点、全国人大常委会授权试点、中央全面深化改革领导小组批准试点以及中央全面深化改革领导小组批准后由全国人大常委会授权试点。这些试点工作在授权主体、授权方式、授权程序以及试点成果评估等方面存在较大的差别。推动司法改革试点工作的规范化,就要用法治思维和法治方式来厘清不同授权形式之间的差别,明确授权的主体,进行具体授权,明确试点突破现有法律的地方,并采取开门试点的方式,以打消社会疑虑,推动改革共识的形成。改革成果的评估,应以是否能够让人民群众在每一个案件中感受到公平正义为评判标准,并引进中立第三方、诉讼参与人等作为评估的主体之一。建议中央相关部门在尊重司法规律的基础上,不断推动授权改革试点的立法工作,处理好改革与法治的关系。

【英文摘要】

The reform of judicial area authorized work by the end of 2015, there are mainly four kinds of situations: the judicial organs authorized a pilot trial, the standing committee of the National People’s Congress authorized, central comprehensively deepen reform leading group approved pilot and central comprehensively deepen reform leading group after approval by the standing committee of the National People’s Congress authorized a pilot. The pilot work in the authorized subject, authentication, authorization, program and pilot results evaluation and so on, is put in bigger difference. To promote the standardization of the judicial reform pilot work, and the rule of law with the rule of law thinking way to clarify the difference between different authorization form, the main body of a clear mandate, with specific authorization, clear pilot break through the existing law, opened the door and take a pilot, to reassure society, promote the formation of the reform consensus. Reform achievement assessment, to whether can let the people in each case perception of fairness and justice as the judgment standard, and introduce a neutral third party, such as participants in the proceedings as one of the main body of evaluation. Suggested Chat the central departments on the basis of respect for the law of justice, constantly promote authorized pilot reforms of the legislative work, we must handle the relationship between the reform and the rule of law.

【全文】法宝引证码CLI.A.1233114    
  
  “摸着石头过河”,通过试点积累经验是我们在改革开放过程中的伟大创举。司法领域的改革也不例外。特别是2013年新一轮司法体制改革启动后,改革试点工作愈加受到重视,成为推动新一轮司法改革有序推进的有力抓手。2014年6月6日,中央全面深化改革领导小组第三次会议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》,就完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理等四项基础性、制度性措施开展改革试点工作作出了明确安排。[1]2015年12月9日,中央全面深化改革领导小组第十九次会议审议通过了《关于在全国各地推开司法体制改革试点的请示》,明确2016年司法体制改革试点工作全面推开。回望过去,是为了更好地展望未来。在司法体制改革试点工作全面推开之际,笔者试图对已经开展的司法改革试点情况进行梳理,以期在总结基本情况的基础上,找寻其中的规律,揭示其中存在的问题,并试图运用法治思维、法治方式来寻求应对的方法与策略。
  一、司法领域授权改革试点的基本情况
  司法领域改革试点工作,自第一轮司法改革开始就不断尝试和探索。[2]笔者就搜集到的试点情况进行了整理和归纳后发现,按照授权改革试点主体的不同,司法领域的授权改革试点包括以下四种情况:
  (一)司法机关授权改革试点
  司法机关授权改革试点的情况主要发生在前三轮司法改革的过程中。这一时期,司法改革试点主要是经过最高人民法院、最高人民检察院的授权,还有少部分的改革试点是由最高人民法院和最高人民检察院联合开展。其中,最高人民法院授权进行的改革试点所占比例较大。笔者根据在最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办等网站上搜索到的试点通知及相关规范性文件,就司法机关作为授权试点主体的情况整理如下:[3]
  1.最高人民法院授权改革试点的基本情况
  《人民法院统一证据规定》试点。2008年4月,为进一步修改完善《人民法院统一证据规定(司法解释建议稿)》,使之更加适应人民法院审判工作需要,最高人民法院决定在全国范围内选择四个中级人民法院和三个基层人民法院开展试点工作。[4]
  量刑规范化试点。2008年8月,最高人民法院下发了《最高人民法院关于开展量刑规范化试点工作的通知》,确定了12个法院为量刑规范化试点单位。[5]在此基础上,2009年6月,最高人民法院印发了《关于在全国法院开展量刑规范化试点工作的通知》,要求各高级人民法院在辖区范围内指定一个中级人民法院和三个基层法院为试点法院。[6]
  行政诉讼简易程序试点。2010年11月17日,最高人民法院发出《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》。该通知要求,最高人民法院确定的行政审判联系点法院(不包括中级人民法院)可以开展行政诉讼简易程序试点;各高级人民法院可以选择法治环境较好、行政审判力量较强和行政案件数量较多的基层人民法院开展行政诉讼简易程序试点,并报最高人民法院备案。
  小额速裁试点。2011年3月,最高人民法院印发《关于部分基层人民法院开展小额速裁试点工作的指导意见》的通知,积极探索在基层人民法院适用小额速裁审理民事案件。根据该通知的要求,各高级人民法院在本辖区内指定两个基层人民法院作为高级人民法院的试点单位。北京、天津、上海、广东、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、四川、贵州、甘肃、青海等13个省、直辖市高级人民法院在本辖区内各指定两个基层人民法院作为最高人民法院的试点单位。[7]
  扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点。2012年4月10日,最高人民法院印发《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》的通知,确定了北京市朝阳区人民法院等42家法院为试点法院。这42家法院中既有高级人民法院,也有中级人民法院和基层人民法院。其中,试点法院为高级人民法院的,试点范围为该院及其辖区内所有中级人民法院及基层人民法院;试点法院为中级人民法院的,试点范围为该院及其辖区内所有基层人民法院。
  行政案件相对集中管辖试点。[8]2013年1月4日,最高人民法院发出《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知爬数据可耻》。根据该通知的要求,各高级人民法院应当结合本地实际,确定1~2个中级人民法院进行试点。试点中级人民法院要根据本辖区具体情况,确定2~3个基层人民法院为集中管辖法院,并制定试点方案报请高级人民法院决定,由各高级人民法院将试点中级人民法院名单及其试点方案报最高人民法院。
  司法公开、审判权运行机制改革试点。最高人民法院下发通知,在上海、江苏、浙江、广东、陕西等省、市部分法院开展深化司法公开、审判权运行机制的试点改革。此项改革已于2013年12月正式启动,为期两年。
  2.最高人民检察院授权司法改革试点的基本情况[9]
  以执法规范化为重点的规范化管理机制试点。根据中央关于加强执法规范化建设的要求,最高人民检察院组织开展了以执法规范化为重点的规范化管理机制试点工作,先后确定了两批共63个检察院为试点单位。2011年12月16日,全国检察机关规范化管理机制试点工作经验交流会召开。根据相关新闻报道来看,试点情况良好。[10]
  3.最高人民法院和最高人民检察院联合开展的试点工作
  实施修改后《刑事诉讼法》试点。1996年6月,为做好《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》施行准备工作,适应修改后的《刑事诉讼法》对人民法院、人民检察院工作提出的要求,最高人民法院、最高人民检察院印发《关于开展实施修改后刑事诉讼法试点工作的通知》,要求各高级法院、省级人民检察院有重点地选择几个县(区)人民法院、人民检察院和地(市)中级人民法院、人民检察院进行实施修改后的《刑事诉讼法》的试点工作。
  民事执行活动法律监督试点。2011年,最高人民法院与最高人民检察院商定,在部分地方开展民事执行活动法律监督的试点工作。山西、内蒙古、上海、浙江、福建、江西、山东、湖北、广东、陕西、甘肃、宁夏等省(自治区、直辖市)高级人民法院、人民检察院可以协商选定适当数量的中级人民法院、基层人民法院以及相应的人民检察院作为试点单位,分别报最高人民法院、最高人民检察院备案。
  通过对司法机关授权改革试点的基本情况进行梳理,可以发现其具有如下特点:(1)司法机关授权改革试点工作大多针对单一事项进行,针对性较强,如行政诉讼简易程序、小额速裁等。(2)具体试点的选择,有的是由最高人民法院/最高人民检察院直接确定;有的由各省高级法院/检察院自行确定后,报最高人民法院/最高人民检察院备案;还有的采取了二者相结合的方式来确定。(3)试点工作的具体改革方案,一般由试点单位根据最高人民法院/最高人民检察院开展试点工作的通知自行制定,然后经各省法院/省检察院拫最高人民法院/最高人民检察院批准或者备案。(4)大部分的试点工作通知中对试点的时间并无规定,[11]还有个别试点工作因为事项所限制,本身存续的时间比较短。[12](5)授权试点的步骤和方式差异也很多,有的同时确定了最高人民法院的试点单位和省级人民法院的试点单位,如小额速裁试点;有的采取了先在部分法院试点再在全国推广试点的方法,如量刑规范化试点。
  (二)全国人大常委会授权开展的试点工作
  以往全国人大常委会的授权往往是赋予行政机关或地方立法机关以特定的“立法权”[13]或者授权国务院在某些地区暂不执行特定的法律。[14]2014年6月27日,全国人大常委会第九次会议通过了《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》。这是全国人大常委会第一次对司法机关的改革试点予以特别授权,赋予司法改革试点工作以新的时代特征。具体试点办法,由最高人民法院、最高人民检察院制定,报全国人民代表大会常务委员会备案。试点期限二年,自试点办法印发之日起算。2014年8月26日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合下发了试点办法。不过这次试点办法以内部文件的形式下发,并未公开。2015年11月2日,最高人民法院、最高人民检察院关于刑事案件速裁程序试点情况的中期报告提请全国人大常委会审议。根据报告,截至2015年8月20日,各地确定基层法院、检察院试点183个,共适用速裁程序审结刑事案件15606件16055人。[15]
  (三)中央深化改革领导小组批准开展的试点工作
  十八届三中全会通过了《关于全面深化改革的决定》的同时,宣布成立了以习近平同志为组长的中央深化改革领导小组。该小组定期召开会议,审议通过不同领域的改革文件。司法领域的改革是其中一项重要内容。截至2015年年底,中央全面深化改革领导小组批准开展的司法领域改革试点工作如下:
  司法体制改革试点工作。2014年6月,中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》,决定就司法责任制、司法人员分类管理、司法人员职业保障、省以下地方法院检察院人财物统一管理等四项改革内容,在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海六个省、市先行试点。司法改革试点工作进入新的阶段。此次会议同时通过了《上海市司法改革试点工作方案》。2015年5月5日,第十二次会议批准了第二枇司法体制改革试点省份,同意山西、内蒙古、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、山东、重庆、云南、宁夏开展推进司法责任制等四项改革试点。2015年12月9日,第十九次会议通过了《关于在全国各地推开司法体制改革试点的请示》。被批准试点的省份,又制定了各自的试点工作方案,在本省范围内确定先行改革试点,在试点基础上在全省范围内推开。如,上海市成立了市司法改革试点推进小组,并审议通过《上海市高级人民法院司法体制改革试点工作实施方案》和《上海检察改革试点工作实施方案》,确定了八家单位先行开展为期半年的改革试点,在试点基础上于2015年在全市推开。2016年5月12日至13日,全国法院司法体制改革试点工作推进会在湖北武汉召开。[16]
  最高人民法院设立巡回法庭试点以及设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点。2014年12月2日,中央全面深化司法改革领导小组第七次会议讨论通过了《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》和《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》。最高人民法院根据《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》分别在深圳和沈阳设立了第一巡回法庭和第二巡回法庭。第一巡回法庭的巡回区域为广东、广西和海南三省区。第二巡回法庭的巡回区域为辽宁、吉林、黑龙江三省。[17]2014年12月28日,上海市第三中级人民法院、上海知识产权法院和上海市人民检察院第三分院正式成立。这是全国首个跨行政区划的人民法院和人民检察院。2014年12月30日,北京市第四中级法院成立。该院成立后,我国第一批试点的跨行政区划法院将达到两家,为各地跨行政区划法院的成立提供改革经验。[18]
  法官、检察官单独职务序列及工资制度改革试点。2015年9月15日,中央全面深化改革领导小组第十六次会议讨论通过了《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》和《法官、检察官工资制度改革试点方案》。
  (四)中央深化改革领导小组批准、全国人大常委会授权开展的试点工作
  2015年司法改革授权试点工作出现了新的变化,即有两项改革的试点方案在经中央深化改革领导小组审议通过后,由全国人大常委会授权开展。
  人民陪审员制度改革试点。2015年4月1日,中央全面深化改革领导小组第十一次会议讨论通过了《人民陪审员制度改革试点方案》。4月24日,第十二届全国人大常委会第十四次会议作出授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定,授权最高人民法院在北京、河北、黑龙江、江苏、福建、山东、河南、广西、重庆、陕西十个省(区、市)各选择五个法院(含基层人民法院及中级人民法院)开展人民陪审员制度改革试点工作,对人民陪审员选任条件、选任程序、参审范围、参审机制、参审职权、退出和惩戒机制、履职保障制度等进行改革。2015年5月,根据全国人大常务委员会的授权,最高人民法院会同司法部印发人民陪审员制度改革试点方案和试点工作实施办法,并在全国十个省(自治区、直辖市)的50个法院开展试点。截至2015年11月8日,各试点法院新增选人民陪审员7800余人,总数已增至法官总数的四倍左右。人民陪审员参审案件数量达3.5万件,其中参加五人以上大合议庭审理案件数量近100件。[19]
  检察机关提起公益诉讼试点。2015年5月5日,中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼试点方案》。2015年7月1日,第十二届全国人大常务委员会第十五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,要求最高人民检察院制定该授权决定的实施办法,报全国人大常委会备案。试点期限两年。2016年5月16日,“探索建立检察机关提起公益诉讼制度研讨会”在京召开。根据研讨会相关新闻报道,检察机关提起公益诉讼改革试点的情况如下:全国试点地区检察机关已向人民法院提起公益诉讼案件16件,已审理结案7件,除1件因行政机关纠正后检察机关撤诉外,其余6件法院均判决支持了检察机关的诉讼请求。[20]
  二、司法领域授权改革试点情况的比较分析
  通过对授权改革试点基本情况进行梳理,可以发现司法领域的改革同其他领域的改革一样,从改革开放初期的“摸着石头过河”逐步发展为今天的“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”,中央越来 我不休息我还能学

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