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【期刊名称】 《法学》
我国行政性垄断法律责任的再造
【作者】 王健【作者单位】 浙江理工大学法政学院
【分类】 反不正当竞争与反垄断法
【中文关键词】 行政性垄断;法律责任;上级机关;反垄断执法机关;“脱虚向实”
【期刊年份】 2019年【期号】 6
【页码】 61
【摘要】

我国反垄断法确立了以“上级机关”为中心的行政性垄断法律责任体系。与垄断协议和滥用市场支配地位的法律责任相比,其威慑效果明显偏弱。考察我国的实践情况发现,本身弱化的行政性垄断法律责任正趋于虚化,与国际上对行政性垄断法律责任进行实质化规制的做法相偏离。鉴于此,在我国《反垄断法》作出修改之际重新审视该条款的设计本意、对行政性垄断的法律责任予以重构确有必要,建议以“反垄断执法机关”为中心构建立体化、精细化的行政性垄断法律责任体系,并从追责机关的专业化、法律责任的立体化、法律责任的精细化和法律责任的整体化四条路径实现行政性垄断法律责任的“脱虚向实”。

【全文】法宝引证码CLI.A.1263209    
  
  

我国《反垄断法》中的行政性垄断被称为“滥用行政权力排除、限制竞争”。其第51条为行政性垄断量身定做了一套特别的法律责任,即“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力,实施排除、限制竞争行为的,由上级机关责令改正;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”“反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。”由此确立了我国以“上级机关”为中心的行政性垄断法律责任体系。

依据常理,这一特别设计的行政性垄断法律责任理应有着较为理想的实施效果,但是,第51条关于行政性垄断法律责任的规定其实只是一个向现实妥协的产物,过于保守不说,还属于一种内部化、简单化的责任。其最大的亮点就是通过增加反垄断执法机关的建议权,搭建了反垄断执法机关介入行政性垄断处理的桥梁。该法律责任设计自产生以来,就一直备受质疑,人们普遍认为这会影响反垄断法规制行政性垄断的效果,无法有效威慑敢于实施行政性垄断行为的行政机关及有关公共组织,有可能成为一只“无牙的老虎”。[1]

笔者通过考察《反垄断法》施行以来行政性垄断案件的处理情况后发现,本身弱化的行政性垄断法律责任正趋于虚化。自党的十八大以来,党和政府高度重视规制行政性垄断,十九大报告更将“打破行政性垄断”置于“防止市场垄断”之前,这足以说明解决行政性垄断问题在改革再深化进程中属于要优先考虑的事项。为了强化行政性垄断的规制效果,确有必要重构我国行政性垄断的法律责任,从目前的以“上级机关”为中心构建的内部化、简单化的行政性垄断法律责任体系向以“反垄断执法机关”为中心构建的立体化、精细化的行政性垄断法律责任体系转变。2018年9月7日,《反垄断法》修订工作列入第十三届全国人大常委会立法规划,2019年1月10日,国家市场监管总局颁布《国家市场监管总局2019年立法工作计划》,要求高质高效推进反垄断法的修订工作。在此背景之下,再造我国行政性垄断法律责任的历史机遇已经到来。

一、弱化的法律责任趋于虚化:我国行政性垄断法律责任适用的现状考察

(一)我国行政性垄断法律责任适用状况之梳理

为了评估《反垄断法》第51条行政性垄断法律责任的适用状况,笔者从原国家发改委价监局网站、原国家工商总局竞争执法局网站、国家市场监管总局网站以及各省反垄断执法机构网站等渠道收集整理了自2008年8月1日至2019年2月18日期间公布的行政性垄断案件,共计82件,[2]并根据案件内容,从责任追究方式、责任形式、上级机关等方面进行了归纳统计(参见表1)。借助表1,我们可以管窥我国行政性垄断法律责任适用的概况。除了表1的统计情况外,我们还将结合案件处理的具体内容,以及新闻媒体的介绍和披露的数据来具体评价我国行政性垄断的法律责任。

表1 82个行政性垄断案件概况

┌──┬───────────────┬──────┬─────┬───────┐

│序号│案件名称及时间        │责任追究方式│责任形式 │上级机关   │

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│1  │广东某市GPS行政性垄断案(2011) │行政建议书 │责令改正 │广东省人民政府│

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│2  │河北交通厅等单位行政性垄断案(2│行政建议书 │责令改正 │河北省人民政府│

│  │014)             │      │     │       │

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│3  │山东交通厅行政性垄断案(2015) │行政建议书 │责令改正 │山东省人民政府│

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│4  │蚌埠市卫计委行政性垄断案(2015)│行政建议书 │责令改正 │安徽省人民政府│

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│5  │甘肃省运管局行政性垄断案(2015)│行政建议书 │责令改正 │甘肃省交通厅 │

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│6  │武威市运管局行政性垄断案(2015)│行政建议书 │责令改正 │武威市交通局 │

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│7  │冠县卫计局行政性垄断案(2017) │行政建议书 │责令改正 │冠县人民政府 │

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│8  │白山市综治委和卫计委行政性垄断│行政建议书 │责令改正 │白山市人民政府│

│  │案(2017)           │      │     │       │

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│9  │白银市住建局行政性垄断案(2017)│行政建议书 │责令改正 │白银市人民政府│

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│10 │方正林区管委会行政性垄断案(201│行政建议书 │责令改正 │黑龙江省森林工│

│  │7)              │      │     │业总局    │

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│11 │苏州市运管局行政性垄断案(2018)│行政建议书 │责令改正行│苏州市人民政府│

│  │               │      │政处分  │       │

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│12 │内蒙古公安厅行政性垄断案(2018)│行政建议书 │责令改正 │内蒙古自治区人│

│  │               │      │     │民政府    │

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│13 │中山市住建局行政性垄断案(2018)│行政建议书 │责令改正 │中山市人民政府│

└──┴───────────────┴──────┴─────┴───────┘

┌──┬──────────────┬──────┬─────┬───────┐

│序号│案件名称及时间       │责任追究方式│责任形式 │上级机关   │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│14 │六安市安监局行政性垄断案(201│行政建议书 │责令改正 │六安市人民政府│

│  │8)             │      │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│15 │湖南经信部门行政性垄断案(201│行政建议书 │责令改正 │湖南省经济和信│

│  │8)             │      │     │息化委员会  │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│16 │都江堰市财政局行政性垄断案(2│行政建议书 │责令改正 │都江堰市人民政│

│  │018)            │      │     │府      │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│17 │西充县人民政府行政性垄断案(2│行政建议书 │责令改正 │南充市人民政府│

│  │018)            │      │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│18 │西安市国土局行政性垄断案(201│行政建议书 │责令改正 │西安市人民政府│

│  │8)             │      │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│19 │西峰区政府行政性垄断案(2018)│行政建议书 │责令改正 │庆阳市人民政府│

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│20 │深圳市教育局行政性垄断案(201│主动纠正  │—    │—      │

│  │6)             │      │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│21 │济南市建委行政性垄断案(2018)│主动纠正  │—    │—      │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│22 │封丘县人民政府行政性垄断案(2│主动纠正  │—    │—      │

│  │018)            │      │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│23 │浙江省卫计委行政性垄断案(201│调查过程中主│—    │—      │

│  │5)             │动纠正   │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│24 │四川省卫计委行政性垄断案(201│调查过程中主│—    │—      │

│  │5)             │动纠正   │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│25 │北京市住建委行政性垄断案(201│调查过程中主│—    │—      │

│  │6)             │动纠正   │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│26 │榆林市环保局行政性垄断案(201│调查过程中主│—    │—      │

│  │6)             │动纠正   │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│27 │成都市国资委行政性垄断案(201│调查过程中主│—    │—      │

│  │7)             │动纠正   │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│28 │青海省人保厅行政性垄断案(201│调查过程中主│—    │—      │

│  │7)             │动纠正   │     │       │法小宝

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│29 │中国证券业协会行政性垄断案(2│调查过程中主│—    │—      │

│  │017)            │动纠正   │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│30 │北京住房公积金中心行政性垄断│调查过程中主│—    │—      │

│  │案             │动纠正   │     │       │

│  │(2017)           │      │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│31 │天津市建委行政性垄断案(2017)│调查过程中主│—    │—      │

│  │              │动纠正   │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│32 │连云港市车管所行政性垄断案(2│调查过程中主│—    │—      │

│  │017)            │动纠正   │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│33 │包头市房管局行政性垄断案(201│调查过程中主│—    │—      │

│  │7)             │动纠正   │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│34 │乌海市住建委行政性垄断案(201│调查过程中主│—    │—      │

│  │7)             │动纠正   │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│35 │汝州市人民政府行政性垄断案(2│调查过程中主│—    │—      │

│  │017)            │动纠正   │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│36 │洛宁县农业局行政性垄断案(201│调查过程中主│—    │—      │

│  │7)             │动纠正   │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│37 │上饶广丰人民政府行政性垄断案│调查过程中主│—    │—      │

│  │(2017)           │动纠正   │     │       │

└──┴──────────────┴──────┴─────┴───────┘

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│序号│案件名称及时间        │责任追究方式│责任形式 │上级机关   │

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│38 │鄱阳县城管局行政性垄断案(2017)│调查过程中主│—    │—      │

│  │               │动纠正   │     │       │

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│39 │福建永定行政性垄断案(2017)  │调查过程中主│—    │—      │

│  │               │动纠正   │     │       │

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│40 │蔚县农牧局行政性垄断案(2017) │调查过程中主│—    │—      │

│  │               │动纠正   │     │       │

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│41 │蔚县人民政府行政性垄断案(2017)│调查过程中主│—    │—      │

│  │               │动纠正   │     │       │

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│42 │古塔区卫生监督所行政性垄断案(2│调查过程中主│—    │—      │

│  │017)             │动纠正   │     │       │

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│43 │锦州市商务局行政性垄断案(2017)│调查过程中主│—    │—      │

│  │               │动纠正   │     │       │

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│44 │晋中市住建局行政性垄断案(2018)│调查过程中主│—    │—      │

│  │               │动纠正   │     │       │

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│45 │潍坊市住建局和财政局行政性垄断│调查过程中主│—    │—      │

│  │案(2018)           │动纠正   │     │       │

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│46 │江安县卫计局行政性垄断案(2017)│调查后主动纠│—    │—      │

│  │               │正     │     │       │

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│47 │青海省环保厅行政性垄断案(2017)│调查后主动纠│—    │—      │

│  │               │正     │     │       │

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│48 │朝阳区农工委行政性垄断案(2017)│调查后主动纠│—    │—      │

│  │               │正     │     │       │

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│49 │江苏省质监局行政性垄断案(2017)│调查后主动纠│—    │—      │

│  │               │正     │     │       │

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│50 │延安市卫计局行政性垄断案(2017)│调查后主动纠│—    │—      │

│  │               │正     │     │       │

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│51 │枣庄市质监局行政性垄断案(2017)│调查后主动纠│—    │—      │

│  │               │正     │     │       │

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│52 │太原市住建委行政性垄断案(2017)│调查后主动纠│—    │—      │

│  │               │正     │     │       │

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│53 │大同市金融办和质监局行政性垄断│调查后主动纠│—    │—      │

│  │案(2017)           │正     │     │       │

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│54 │丽水市建设工程造价管理处行政性│调查后主动纠│—    │—      │

│  │垄断案(2017)         │正     │     │       │

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│55 │台州市住建局行政性垄断案(2017)│调查后主动纠│—    │—      │

│  │               │正     │     │       │

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│56 │塔城地区卫计委行政性垄断案(201│调查后主动纠│—    │—      │

│  │7)              │正     │     │       │

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│57 │涡阳县人民政府行政性垄断案(201│调查后主动纠│—    │—      │

│  │7)              │正     │     │       │

├──┼───────────────┼──────┼─────┼───────┤

│58 │芜湖市药品医用耗材管理中心行政│调查后主动纠│—    │—      │

│  │性垄断案(2017)        │正     │     │       │

└──┴───────────────┴──────┴─────┴───────┘

感觉黑人都特别团结

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│序号│案件名称及时间       │责任追究方式│责任形式 │上级机关   │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│59 │黑龙江燃气管道安装行政性垄断│调查后主动纠│—    │—      │

│  │案             │正     │     │       │

│  │(2017)           │      │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│60 │永川公共资源综合交易管理办公│调查后主动纠│—    │—      │

│  │室行政性垄断案(2017)    │正     │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│61 │江夏区公安分局行政性垄断案(2│调查后主动纠│—    │—      │

│  │017)            │正     │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│62 │黄冈市国土资源局行政性垄断案│调查后主动纠│—    │—      │

│  │(2017)           │正     │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│63 │重庆黔江发改委行政性垄断案(2│调查后主动纠│—    │—      │

│  │018)            │正     │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│64 │西安市房管局行政性垄断案(201│调查后主动纠│—    │—      │

│  │8)             │正     │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│65 │上海市交通委行政性垄断案(201│调查过程中指│—    │—      │

│  │6)             │出问题后主动│     │       │

│  │              │纠正    │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│66 │云南迪庆政府行政性垄断案(201│调查过程中指│—    │—      │

│  │7)             │出问题后主动│     │       │

│  │              │纠正    │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│67 │深圳市卫计委行政性垄断案(201│调查过程中指│—    │—      │

│  │7)             │出问题后主动│     │       │

│  │              │纠正    │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│68 │云南省通信管理局行政性垄断案│督促整改后主│—    │—      │

│  │(2015)           │动纠正   │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│69 │“新居配”行政性垄断案(2016)│督促整改后主│—    │—      │

│  │              │动纠正   │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│70 │广西运管局行政性垄断案(2017)│提出整改建议│—    │—      │

│  │              │后主动纠正 │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│71 │兰州市安监局行政性垄断案(201│提出整改要求│—    │—      │

│  │7)             │后主动纠正 │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│72 │房山燃气开发中心行政性垄断案│提出整改要求│—    │—      │

│  │(2018)           │后主动纠正 │     │       │

├──┼──────────────┼──────┼─────┼───────┤

│73 │天门市人保局行政性垄断案(201│提出整改要求│—    │—      │

│  │8)             │后主动纠正 │     │       │

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│74 │新建区“营改增”工作领导小组│反馈相关情况│—    │—      │

│  │行政性垄断案(2018)     │后主动纠正 │     │       │

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│75 │宜春市盐务局、鹰潭市盐务局行│反馈相关情况│—    │—      │

│  │政性垄断案(2018)      │后主动纠正 │     │       │

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│76 │百色市房管局行政性垄断案(201│约谈后主动纠│—    │—      │

│  │7)             │正     │     │       │

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│77 │天津市人力社保局行政性垄断案│约谈后主动纠│—    │—      │

│  │(2017)           │正     │     │       │

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│78 │湖南省国税局行政性垄断案(201│约谈后主动纠│—    │—      │

│  │7)             │正     │     │       │

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│79 │娄底市商务粮食局行政性垄断案│约谈后主动纠│—    │—      │

│  │(2017)           │正     │     │       │

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(二)我国行政性垄断法律责任的评价:弱化的法律责任趋于虚化

与垄断协议、滥用市场支配地位的法律责任相比,我国《反垄断法》第51条规定的行政性垄断法律责任明显偏弱。这一法律责任设计经过十多年实践的检验(结合表1的数据)基本上可以断言,本身弱化的行政性垄断法律责任正趋于虚化,主要表现在行政性垄断法律责任追究的虚化、法律责任形式的虚化、反垄断执法建议权的虚化以及上级机关执法的虚化等方面。

1.行政性垄断法律责任追究的虚化

在已披露的82个行政性垄断案件中,通过启动反垄断执法机关建议权追究责任的案件只有19个,其余63个案件皆是通过行政性垄断实施机关或具有管理公共事务职能的组织主动纠正解决的。这些主动纠正的案件,反垄断执法机关一般不会向“上级机关”提出处理建议,自然也就不触动“责令改正”的责任形式,行政机关工作人员也就不会因此而受到处分。《反垄断法》实施后,若无反垄断执法机关提出依法处理的建议,人们很少能听到有哪个政府“上级机关”对其“下级机关”滥用权力限制竞争的违法行为进行过监督和检查,也鲜能听到有对违法行为的直接责任人员作出处分决定的案件。[3]这说明我国绝大部分行政性垄断案件未启动追责程序,只要在反垄断执法机关启动调查、提出依法处理的建议之前,行政机关或具有管理公共事务职能的组织主动纠正,案件便告结束。

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│序号│案件名称及时间        │责任追究方式│责任形式 │上级机关   │

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│80 │琼海市交通局行政性垄断案(2018)│约谈后主动纠│—    │—      │

│  │               │正     │     │       │

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│81 │莒南县公共资源交易服务中心行政│约谈后主动纠│—    │—      │

│  │性垄断案(2018)        │正     │     │       │

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│82 │上海商务委行政性垄断案(2017) │调查过程中主│—    │—      │

│  │               │动提出整改方│     │       │

│  │               │案/主动纠正 │     │       │

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这些主动纠正的案件涉及的原因有多种:有些只是简单说主动纠正或者调查过程中/后主动纠正,有的则是进一步说明了主动纠正的原因,包括调查过程中指出问题后主动纠正、督促整改/提出整改建议(要求)后主动纠正、反馈相关情况后主动纠正、约谈后主动纠正、调查过程中主动提出整改方案并加以纠正。分析这些原因可见,有些主动纠正是较为积极的,有些主动纠正是较为被动的,需要指出问题、督促整改、提出整改建议、反馈相关情况甚至约谈后才“主动纠正”。严格意义上说,这种“主动纠正”其实是“被动纠正”,属于迫不得已而为之,对于这类案件,反垄断执法机关理应向“上级机关”提出依法处理的建议。

在实际操作中,那些不予追究行政性垄断法律责任的案件,反垄断执法机关在调查过程中与行政性垄断实施主体的沟通和互动通常较为频繁,办案过程相对友好,因为都是“行政机关的人”,事情可商量着解决。只要在调查过程中问题得到纠正,反垄断执法机关通常不会再向“上级机关”提出责令改正和提出处分的建议。然而,将“主动纠正”作为豁免行政性垄断法律责任的理由,于法理上讲不通。笔者认为,“主动纠正”最多只能成为减责之理由。若任由这种做法畅行,势必会大大降低行政性垄断法律责任条款的适用概率,让原本就弱化的行政性垄断责任趋于虚化。可以想见,如此查办行政性垄断案件,行政机关或具有管理公共事务职能的组织的违法成本几乎为零。此类案件办得越多,反向激励作用就越明显,而且“只要改正就无责任”的观念亦会更加根深蒂固,实施行政性垄断行为会更加肆无忌惮。

2.行政性垄断法律责任形式的虚化

从表1的统计数据来看,在反垄断执法机关提起反垄断执法建议的19个案件中,只有1个案件明确提出“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”,即在序号11“苏州市运管局行政性垄断案”中,江苏省工商局在调查核实后向苏州市人民政府提出如下建议:(1)责令改正上述滥用行政权力排除、限制竞争行为;(2)对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;(3)建立健全公平竞争审查保障机制,及时纠正滥用行政权力排除、限制竞争行为。[4]其余18个案件皆只提出“责令改正”,均不涉及“行政处分”的建议。

考察《反垄断法》第51条的立法本意,由于“上级机关”并非专业的反垄断执法机关,实践中需要依赖反垄断执法机关的专业能力,所以设置反垄断执法机关建议权是希望能够借助其专业的处理意见。这里的“提出依法处理的建议”应包括违法性认定、责任认定和责任形式等内容。第51条规定的责任形式有“责令改正”和“行政处分”两种,但未明确是否只要“责令改正”就可以不“行政处分”。至于那些未提出依法处理建议的案件,行政性垄断法

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