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【期刊名称】 《苏州大学学报(哲学社会科学版)》
《诉讼费用法》立法研究
【作者】 汤维建李海尧【作者单位】 中国人民大学法学院中国人民大学法学院
【分类】 诉讼制度
【中文关键词】 诉讼费用法;当事人主义;诉讼费用性质;保障诉权;司法改革
【文章编码】 1001-4403(2017)03-0048-12【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 3
【页码】 48
【摘要】

随着我国民事诉讼制度中审判模式的转变和立案登记制度的确立,诉讼费用规则迫切需要修订和革新。但诉讼费用制度的理论研究,因长期没有受到足够的关注而与制度构建和现实需要相脱离,学界对诸多问题的认识有待进一步深入。有必要从诉讼费用制度改革的现实需要出发,对诉讼费用规则的制定主体、当事人主义下诉讼费用的构成、利益衡量下诉讼费用的性质认定和诉讼费用制度的核心价值定位等基础性问题进行深入探讨。诉讼费用规则应当由全国人大常委会行使国家立法权,制定专门的《诉讼费用法》,最大限度地发挥诉讼费用制度在保障诉权方面的积极作用。

【全文】法宝引证码CLI.A.1230322    
  
  诉讼成本问题是司法制度运行中一个不可忽视的方面。法院向当事人收取一定的诉讼费用是各国通行的做法,即便是在推行“司法免费”原则、坚持无偿主义的法国,当事人仍要向法院交纳一部分因进行诉讼而产生的费用。围绕着诉讼费用由何主体、以何种比例、对何种范围内的诉讼中的花费予以负担等问题的规定,构成了诉讼费用制度的主要内容。{1}701为了更好地实现诉讼费用制度与相邻制度的衔接,各国立法者多将其编入民事诉讼法,也有德国、日本、韩国等国家,制定了关于诉讼费用的单行法。我国现行诉讼费用制度主要规定于2007年由国务院颁布的《诉讼费用交纳办法》(以下简称《交纳办法》),自从其取代最高人民法院颁布的《人民法院诉讼收费办法》(以下简称《收费办法》)和《〈人民法院诉讼收费办法〉补充规定》成为诉讼费用制度的主要法律渊源以来,《交纳办法》在目前无法继续满足民事诉讼制度在新时期的发展要求,已经成为了我国司法改革过程中一个不能回避的现实问题。
  尽管诉讼费用制度既能够从特定的角度反映转型期法律制度重新安排或制度变迁的一个侧面,又与民事司法在社会中地位和功能的变化紧密相关{2}231,但关于诉讼费用制度的理论研究,却是我国民事诉讼理论研究中的一个薄弱环节。诉讼费用制度理论研究中的诸多问题,抑或是因未受到重视而被搁置,抑或是学者所持观点不一,长期以来没有形成统一的认识。理论探索的停滞不前,是造成我国诉讼费用制度构建与现实需要相脱节的重要原因。本文即从诉讼费用制度改革的需要出发,对诉讼费用相关的基础性问题进行探讨,以期在诉讼费用制度的理论研究中求得突破。
  一、制定《诉讼费用法》的必要性分析
  (一)修订诉讼费用规则的现实需要
  我国《民事诉讼法》118条确立了当事人进行民事诉讼需要预交诉讼费用的规则,虽然没有明确将预交诉讼费用作为起诉条件,但如果当事人逾期未交纳,并且没有提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准,所发生的后果是由人民法院按照当事人自动撤诉或者撤回申请处理。[1]据此,我们可以认为诉讼费用与当事人行使诉权或者实现“接受法院审判的权利”密切相关,依法交纳诉讼费用成为当事人之间的民事纠纷能否进入法院视野的第一道门槛,也就是说,立法对诉讼费用制度的规定,很大程度上影响着当事人是否以及能否选择以民事诉讼的方式解决纠纷和实现权利。正如日本学者棚濑孝雄所言:“无论审判能够怎样完美地实现正义,如果付出的代价过于昂贵,则人们往往只能放弃通过审判来实现权利的愿望。”{3}267因此,诉讼费用问题一方面直接制约着当事人诉权这一宪法性权利的实现程度,另一方面也左右着民事诉讼的被利用程度,决定着民事诉讼能否发挥在社会治理体系中应有的价值。基于此认识,笔者认为应当将诉讼费用制度的完善作为民事诉讼制度改革中的一项重大课题,使诉讼费用制度的构建和完善同民事诉讼制度的改革与发展保持一致。我国民事诉讼制度在经历了2012年《民事诉讼法》全面修改和最高人民法院在2015年颁布新的民事诉讼法司法解释后,已经发生了重大变革。从宏观角度来看,是诉讼模式由职权主义向当事人主义的进一步过渡;从具体的制度来看,集中表现为立案审查制向立案登记制的转变。面对党的十八届四中全会审议诉讼费用规则的内容来看,诉讼费用制度中诸多规则已经无法适应保障当事人诉权和民事权益的要求。问题集中表现在以下几个方面:
  首先是关于法定诉讼费用的构成和诉讼成本的负担。这部分内容所要解决的问题是,什么范围内的费用支出属于法定的诉讼费用范围和该部分支出由何主体来负担。按照《交纳办法》第二章“诉讼费用的交纳范围”的规定,诉讼费用包括当事人向人民法院交纳的案件受理费和申请费,即在民事争讼程序和民事非讼程序中由人民法院收取的,以补偿人民法院在诉讼中的经费开支的费用;还包括人民法院向当事人代为收取的,以补偿证人、鉴定人、翻译人员、理算人员参与诉讼所花费的费用。可以看出这样的规定存在两方面的缺陷,一是在法定诉讼费用的构成规定中,将当事人为进行诉讼而支出的律师费用、食宿费、差旅费和其他费用排除在外;二是将诉讼费用制度所调整的法律关系限定于当事人和人民法院、当事人和诉讼参与人之间。也就是说,现行诉讼费用规则并未规定当事人之间就律师费用、食宿费、差旅费等私人成本如何分担的问题。且不论当事人对公共成本所应承担的比例和标准合理与否,诉讼费用规则仅关注公共成本的负担问题而忽略对私人成本负担问题的调整,这一做法在笔者看来带有浓重的职权主义色彩,是原有的贯穿于民事诉讼制度中的绝对职权主义理念在诉讼费用规则中的表现。这与我国民事诉讼模式向当事人主义过渡的特征业已形成冲突。
  其次是关于诉讼费用交纳标准。这一内容规定于《交纳办法》第三章,主要是解决当事人交纳的诉讼费用应当以何标准和比例来确定的问题。现行的诉讼费用规则,根据民事案件争讼性质和非讼性质的不同、案件诉讼标的财产性和非财产性的不同、结案方式的不同、诉讼程序繁简程度的不同、案件所处审级的不同等确定了多种交纳标准。但是在《交纳办法》制定以后,民事诉讼中出现了一系列新型案件,典型的包括民事消费和环境公益诉讼案件、民政部门等机关和社会组织通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中关于“有案必立、有诉必理,保障当事人诉权”的新要求,于2007年制定的《交纳办法》亟需做出相应的调整。现行的诉讼费用规则亟待革新,笔者试从诉讼费用规则的内容和形式两个方面进行阐述。从为流浪乞讨人员等无名氏维权的案件、公权力机构申请撤销监护人资格的案件等,此类案件因涉及公共利益而与民事私益案件区别显著。随着现代型民事公益案件数量的增加和类型的逐渐多样化,根据案件的公益性质和私益性质的不同设置不同的交纳标准,或者对此类案件的收费问题作出原则性规定,是诉讼费用规则亟需弥补的空白。同样的,在2012年《民事诉讼法》和2015年新的民事诉讼法司法解释中新增和完善的第三人撤销之诉、申请司法确认和实现担保物权等案件的诉讼费用交纳标准也亟待明确。
  再者是关于司法救助制度。此处谈及的司法救助制度,是《民事诉讼法》118条第2款、《交纳办法》第六章和最高人民法院于2005年4月5日修订的《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》(以下简称《规定》)所指向的关于诉讼费用缓交、减交、免交的相关规定。[2]司法救助制度是诉讼费用制度中最能直接体现保障当事人诉权的部分,在强调诉讼人权保障的现代法治体系中,是衡量一国民事诉讼制度是否健全的重要尺度。{4}301现行规定的不合理之处在于,人民法院拥有的自由裁量权与当事人缺少必要救济途径之间的不对称。具体而言,现行《规定》中“确有困难”的标准过于抽象,即便《交纳办法》具体规定了缓交、减交、免交诉讼费用“应当准予”的情形,也仍不能否认人民法院对是否批准当事人的司法救助申请具有自由裁量空间。如果人民法院对当事人的司法救助申请不予批准,仅需向当事人书面说明理由。而当事人对不予批准决定和理由不服的,却没有有效的途径提出异议,也没有后续的救济措施。而且,在具有一定利益诉求的情况下,人民法院的自由裁量权极有可能被不合理地行使。[3]正所谓“无救济则无权利”,司法救助制度的设计在于修正诉讼费用制度下贫困当事人所遭受的实质不平等,而救济途径的缺失则会导致该制度的虚设,进而使交纳诉讼费用成为贫困当事人享受国家司法救济的根本阻碍,而这实难与“良法之治”的要求相契合。以上是诉讼费用规则在内容方面表现出的“过时”,从形式的角度来看,诉讼费用规则缺乏体系性,亟需做出合规范性的整合。由于较长一段时期内我国的立法工作不够规范,涉及诉讼费用的规定散见于不同的法律、行政法规、司法解释和其他规范性法律文件当中,其中包括《反家庭暴力法》《保险法》《老年人权益保障法》《民事诉讼法》《企业破产法》《海事诉讼特别程序法》和《海商法》等法律;国务院制定的《诉讼费用交纳办法》;最高人民法院出台的《关于人民法院登记立案若干问题的规定》《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》和最高人民检察院制定的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》等数量繁多的司法解释和相关规范性文件。其中,诸多内容与诉讼费用的交纳和司法救助有关,例如《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》31条第2款规定:“人民法院受理撤销监护人资格案件,不收取诉讼费用。”《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》中规定:“提起公益诉讼,检察机关免缴诉讼费。”《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》22条规定:“人民法院审理人民检察院提起的公益诉讼案件,人民检察院免交《诉讼费用交纳办法》六条规定的诉讼费用。”《关于人民法院登记立案若干问题的规定》11条规定:“登记立案后,当事人未在法定期限内交纳诉讼费的,按撤诉处理,但符合法律规定的缓、减、免交诉讼费条件的除外。”《反家庭暴力法》19条第2款规定:“人民法院应当依法对家庭暴力受害人缓收、减收或者免收诉讼费用。”《保险法》66条规定:“责任保险的被保险人因给第三者造成损害的保险事故而被提起仲裁或者诉讼的,被保险人支付的仲裁或者诉讼费用以及其他必要的、合理的费用,除合同另有约定外,由保险人承担。”《老年人权益保障法》55条第1款规定:“老年人因其合法权益受侵害提起诉讼交纳诉讼费确有困难的,可以缓交、减交或者免交;需要获得律师帮助,但无力支付律师费用的,可以获得法律援助。”《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》33条规定:“原告交纳诉讼费用确有困难,依法申请缓交的,人民法院应予准许。败诉或者部分败诉的原告申请减交或者免交诉讼费用的,人民法院应当依照《诉讼费用交纳办法》的规定,视原告的经济状况和案件的审理情况决定是否准许。”立法的科学性、规范性和统一性是实现司法公正的重要前提,诉讼费用规则分别规定于如此繁杂的规范性文件中,势必会为法官在审理民事案件过程中准确适用法律增加难度。在制度化、规范化、程序化的司法制度建设要求下,立法者需要以司法为民和便宜当事人接近司法为指导原则,通过废除以上规则中不符合社会发展需要的部分,整合、消除互相重叠和矛盾的部分,增加更能有效保障当事人诉权的部分,将多元化的诉讼费用交纳标准、合理的诉讼费用负担、广泛而切实有效的司法救助和严格的诉讼费用监管等内容,进行科学而合规范性的整合,建立体系化的诉讼费用规则。
  (二)以法律形式制定诉讼费用规则的必要性和正当性
  上文从内容和形式两个方面对修订诉讼费用规则的必要性进行了阐述,但笔者认为,对诉讼费用规则的修订,绝不仅仅是由国务院对现行诸多法律规范性文件进行整合后重新修订《交纳办法》,而是必须由依法享有诉讼费用规则制定权的主体,按照法定程序制定体系化的诉讼费用规则。
  我国《民事诉讼法》未对收取诉讼费用的规则作出具体规定,“收取诉讼费用的办法另行制定”从1982年的《民事诉讼法(试行)》一直保留到了2012年修订的《民事诉讼法》。这带来的问题就是,到底由谁来另行制定收取诉讼费用的办法?或者说谁才是享有诉讼费用规则制定权的主体?在《交纳办法》颁布实施以前,我国关于诉讼费用制度的规定,以最高人民法院制定的《民事诉讼收费办法(试行)》(1984年)、《收费办法》(1989年)及其补充规定(1999年)等司法解释为主要的法律渊源;[4]在《交纳办法》颁布实施后,国务院作为最高国家行政机关成为了诉讼费用规则的制定主体。对以上做法,有学者认为由最高人民法院制定诉讼费用规则,是诉讼费用规则制定权的首次旁落,而国务院制定出台《交纳办法》则是诉讼费用规则制定权的再次旁落。{5}23对国务院制定诉讼费用规则的合法性和规范性,笔者同样持否定态度,并且认为诉讼费用规则应当由全国人大常务委员会行使国家立法权,以法律的形式作出规定,理由如下:
  首先,我国《宪法》58条规定,全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权,第62条和第67条对其立法权限作出了规定,即《宪法》赋予了全国人大及其常委会作为国家立法机关以国家名义制定法律的权力。此外,于2015年修改的《立法法》依据以上宪法规定,在8条中明确了只能以国家法律形式规定的事项,其中第十项即“诉讼和仲裁制度”。也就是说,“诉讼事项”只能由国家立法机关以法律的形式作出规定。那么,由诉讼费用的交纳和收取及相关内容构成的诉讼费用制度是否属于“诉讼事项”?答案显然是肯定的。按照现行诉讼费用规则,民事一审程序、二审程序、再审程序和执行程序(广义民事诉讼)都涉及诉讼费用的交纳和收取,而诉讼费用事项也发生于民事诉讼程序的始终:在诉讼程序的开始阶段,按照规定交纳案件受理费、申请费或申请司法救助,是当事人启动程序的条件之一;在诉讼程序的进行阶段,证人、鉴定人、专家辅助人、翻译人员、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴,应当按照诉讼费用规则由当事人分担;本诉被告提起反诉、有独立请求权的第三人提出与本案有关的诉讼请求,人民法院决定合并审理的,也要按照诉讼费用规则交纳诉讼费用;在诉讼终结阶段,裁判文书中一般也需要载明当事人负担诉讼费用的相关内容;当事人一旦不缴纳诉讼费用,则发生诸如视为撤诉、视为撤回上诉等相应的诉讼后果。由此可以看出,诉讼费用规则所调整的法律关系是人民法院、当事人和其他诉讼参与人在民事诉讼中发生的关系,它约束着各方诉讼参与人在民事诉讼中的诉讼行为,从而发挥着保障民事诉讼制度有序运行的重要作用。与此同时,诉讼费用规则也是规定当事人在民事诉讼中的诉讼权利和诉讼义务的重要依据,特别是对当事人诉权的行使影响重大。因此可以得出结论,诉讼费用制度是民事诉讼制度的重要组成部分。既然如此,诉讼费用规则就应当依法由全国人大及其常委会行使国家立法权以法律的形式作出规定。但遗憾的是,全国人大及其常委会并没有依法积极行使自己的权力。
  其次,国务院制定诉讼费用规则,实有越俎代庖之嫌。《宪法》89条赋予了国务院根据宪法和法律,制定行政法规,发布决定和命令的权力。
  《立法法》65条就国务院制定行政法规的事项作出了规定[5],据此,我们并不能得出国务院拥有诉讼费用规则的制定权。与此同时,《立法法》9条赋予了全国人大及其常委会可将其立法权限内的事项授权国务院先行制定行政法规的权力,但明确规定“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”,也即明确将“司法制度”事项排除在可授权立法的范围之外。综合以上《宪法》和《立法法夫妻本是同林鸟》的规定,即便假定可授权立法的事项没有排除司法制度,对比全国人大及其常委会曾将其专属立法权范围内的事项授权国务院制定行政法规的先例,如1984年和1985年就税收制度和经济体制改革事项授权国务院制定行政法规[6],国务院制定《交纳办法》也因为没有明确的授权决定而缺乏法律依据。那么将《立法法》关于授权立法的限制规定考虑在内时,国务院超越职权范围就国家最高权力机关不得授权立法的专属立法权事项制定行政法规,则更加显得缺乏正当性和规范性,甚至可以说与立法工作的合法性要求相违背。在笔者看来,司法制度包含两方面的内容,一是关于行使司法职权的专门机关的产生、组织和职权方面的制度;二是有关诉讼的制度,即民事诉讼制度、行政诉讼制度和刑事诉讼制度方面的内容。将司法制度概念下的诉讼收费制度排除在可授权立法的范围之外[7],一方面是基于人民法院作为国家审判机关与国家行政机关的关系考虑,二者都是由人大产生,对人大负责,受人大监督,在行使职权方面,人民法院与人民政府之间不存在领导和被领导、管理和被管理的关系;另一方面,是由于人民法院依法行使民事审判权的民事诉讼活动直接体现了公平和正义,与全体公民在宪法层面所享有的基本权利和自由密切相关。因此,民事诉讼制度中的诉讼费用规则不得由国务院以行政法规的形式作出规定,也不得由全国人大及其常委会授权国务院以制定行政法规的形式予以表述,而应当由全国人大及其常委会以更高效力的国家法律形式加以体现。此外,这样的做法同样具有

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【注释】                                                                                                     
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