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【期刊名称】 《西部法学评论》
中国反恐立法的回顾与展望
【作者】 杜邈【作者单位】 北京市人民检察院
【分类】 立法学
【中文关键词】 反恐立法;恐怖活动;人权保障;国际反恐合作
【文章编码】 1674-3687(2012)06-0040-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 6
【页码】 40
【摘要】

中国反恐立法历经了从酝酿、产生到发展的历史演进,涉及“恐怖活动”等基础概念、反恐怖工作体制、预防措施和刑事制裁等内容,具有专门立法和附属立法相结合、立足国情与国际视野相结合、社会防卫与人权保障相结合的特点。要确保反恐怖工作的顺利开展,应当确立适度超前的立法观念,颁布统一的反恐怖法;总结实践中的经验教训,不断完善反恐立法的薄弱环节;制定配套的实施细则,增强反恐立法的可操作性;以完善反恐立法为契机,拓宽国际反恐合作的渠道。

【全文】法宝引证码CLI.A.1165743    
一、引言
  上世纪90年代以来,随着传统安全威胁和非传统安全威胁的因素相互交织,恐怖活动的危害持续上升,反恐怖工作的长期性、复杂性和尖锐性更趋突出,对中国的影响也日渐加大。2001年“9·11”事件后,中国面临的反恐局势发生了新的变化:一方面,有关部门坚持立足预防、主动出击、高效处置、加强国际合作的原则,采取了一系列行之有效的措施,相继捣毁了数处恐怖训练基地,曾被列为头号恐怖分子的艾山·买合苏木也于2003年被巴基斯坦军队击毙。另一方面,在国际反恐的大背景下,一些境外势力开始宣称自己是“非暴力”、“与恐怖主义毫无牵连”的团体,以民族、宗教问题掩盖暴力恐怖的本质。于是,少数人开始有乐观的看法,认为中国面临的恐怖威胁逐渐降低。然而,以“东突”为代表的恐怖势力并未停止实施暴力恐怖活动的步伐,制造或参与了“3·7”南航劫机案、乌鲁木齐“7·5”打砸抢烧事件、和田“7·18”案、喀什“7·30”与“7·31”案、叶城“2·28”案件、“6·29”天航劫机案等,造成重大人员伤亡和经济损失。在严峻的反恐局势面前,中国近年来通过了一系列反恐立法,不断加大预防和惩治恐怖活动的力度,为反恐怖工作提供更完备、更具针对性的法制保障。
  二、中国反恐立法的回顾
  反恐怖工作是一项系统工程,需要国家综合采取政治、经济、法律、文化等多种应对手段,其中,法律手段具有权威性、连续性和稳定性等特征,在反恐怖工作中发挥着不可替代的重要作用,亦是对境外敌对势力歪曲、污蔑中国反恐工作的有力回击。反恐立法具有广义和狭义之分。从广义上看,反恐立法是所有发挥反恐职能的法律规范,无论其名称或内容是否使用了专门概念,只要实际上发挥了反恐职能,就可以纳入反恐立法的范畴,如《枪支管理法》、《戒严法》、《海上交通安全法》、《民用航空法》等。从狭义上看,反恐立法是指专门发挥反恐职能的法律规范,包括两类:一是《关于加强反恐怖工作的决定》等专门立法;二是刑法、刑事诉讼法等法律中的反恐条款。这里所说的反恐立法,主要是指狭义层面的。
  (一)立法进程
  反恐立法是一个随着反恐局势变化和经济社会发展而不断演进的过程。新中国成立之后,反恐立法历经了从酝酿、产生到发展的历史演进。以专门反恐内容出现的时间顺序为标志,可以将我国反恐立法划分为三个阶段:
  1.酝酿阶段(新中国成立初期至20世纪90年代)。在此阶段,我国反恐立法集中体现于两部未经正式颁布的刑法草案之中。(1)1950年《中华人民共和国刑法大纲草案》。1950年伊始,中央人民政府法制委员会负责新中国刑法典的起草工作,并于同年7月25日草拟出了《中华人民共和国刑法大纲草案》,为以后刑法典拟制工作的顺利开展奠定了基础。该草案于第四章反革命罪第41条规定了“恐怖行为罪”,行为人以反革命为目的,袭击机关、部队、团体,或对于国家工作人员、民主爱国人士、或各种民主事业中的英雄模范、积极分子及其家属实施杀害,或为其它强暴恐怖行为者,处死刑,终身监禁,或七年以上十五年以下监禁,并没收其财产之全部或一部。情节轻微者,处五年以下监禁。(2)1988年《中华人民共和国刑法(修改稿)》。该法案第98条在危害国家安全罪中规定了“恐怖活动罪”,行为人以危害国家安全或者引起国际纠纷、制造政治事端为目的,进行绑架、杀害或者其它恐怖活动的,处十年以上有期徒刑或者无期徒刑,可以并处没收财产;情节特别严重的,处死刑,并处没收财产;情节较轻的,处三年以上十年以下有期徒刑。{1}根据该草案规定,恐怖活动罪的罪状已经摈弃了抽象的“反革命”目的,而代之以更加科学、更具可操作性的表述方式,使整个犯罪构成在主客观方面都比较明晰。同时,恐怖活动罪需要出于政治性目的,这也契合于国际社会对恐怖活动的早期认识。尽管上述两部刑法草案并未正式颁行,但它们首次使用了专门概念,在我国反恐立法中具有开创性意义。
  2.产生阶段(20世纪90年代至2001年)。20世纪末期,在苏联解体和冷战结束的背景下,国际上开始出现“泛伊斯兰主义”和“泛突厥主义”的思想潮流,以“东突”为代表的恐怖势力与国际恐怖势力遥相呼应,在我国境内和有关国家制造了一系列暴力恐怖活动,这成为促进反恐立法的现实因素。为此,我国开始制定包含专门反恐内容的立法,主要包括:(1)1994年《外国人入境出境管理法实施细则》。该法第7条规定,被认为入境后可能进行恐怖、暴力、颠覆活动的外国人不准入境。(2)1994年《国家安全法实施细则》。该法第8条规定,组织、策划或者实施危害国家安全的恐怖活动的,属于《国家安全法》4条所称“危害国家安全的其他破坏活动”。(3)1997年《刑法》。该法第120条第1款在危害公共安全罪中规定,犯组织、领导、参加恐怖组织罪的,处3年以上10年以下有期徒刑,其他参加的,处3年以下有期徒刑、拘役或者管制。第2款规定,犯组织、领导、参加恐怖组织罪并且实施了杀人、爆炸、绑架等犯罪的,应当实行数罪并罚。为了应对反恐局势的变化,立法机关认识到“东突”恐怖组织对公共安全构成极大威胁,为此必须运用刑法武器,将实施恐怖活动的恐怖组织消灭于荫芽状态。(4)1998年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》。根据该规定之第11条,律师提出会见犯罪嫌疑人的,应当在48小时内安排会见,对于组织、领导、参加恐怖活动组织罪案件,律师提出会见犯罪嫌疑人的,应当在5日内安排会见。
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  3.发展阶段(2001年至今)。2001年9月11日,“基地”组织的恐怖分子劫持美国四架民航客机,撞击纽约世贸中心和华盛顿五角大楼,世贸中心的摩天大楼轰然倒塌,造成了3000多人丧生的严重后果。2001年9月29日,联合国安理会通过了第1373号决议,要求各国完善关于预防和打击恐怖主义的刑法立法,并明确规定各国将为恐怖主义行为提供或筹集资金的行为规定为犯罪。{2}发生在美国的“9·11”恐怖袭击事件引起了国际社会的极大关注,各国纷纷制定专门的反恐法,将反恐怖工作纳入法制轨道。自此之后,中国加快了反恐立法的步伐,使该阶段成为反恐立法的高峰期。主要包括:(1)2001年《刑法修正案(三)》。该修正案增加刑法典第120条之一资助恐怖活动罪,将资助恐怖活动组织或者实施恐怖活动的个人的行为新增规定为犯罪;修改刑法典第191条洗钱罪的规定,将恐怖活动犯罪与原有的毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪一并列为洗钱罪的上游犯罪;完善了刑法典第120条组织、领导、参加恐怖组织罪的法定刑,将原本适用于同一罪刑单位的组织、领导恐怖活动组织与积极参加恐怖活动组织行为加以区分,将前者的法定刑由“三年以上十年以下有期徒刑”加重至“十年以上有期徒刑或无期徒刑”。同时对一般参加恐怖活动组织者配置了剥夺政治权利的附加刑;修改刑法典第191条洗钱罪的法定刑,对单位犯该罪的直接责任人员“情节严重的,处五年以上十年以下有期徒刑”。迄今为止,我国刑法的专门反恐内容主要包含于《刑法修正案(三)》之中。[1](2)2006年《反洗钱法》。该法将通过各种方式掩饰、隐瞒恐怖活动犯罪所得及其收益的行为纳入洗钱活动,在行政法层次上与刑法有关打击洗钱犯罪的条款共同构成了中国全面预防、监控和打击洗钱犯罪的基本法律框架。(3)2007年公安部《普通护照和出入境通行证签发管理办法》。该办法规定当毗邻国家的边境地区发生恐怖活动、瘟疫或者重大自然灾害以及出现公安部规定的其他情形的,公安部可以暂停或者终止边境地区公安机关出入境管理机构为非边境地区公民签发出入境通行证。(4)2007年中国人民银行《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》。该办法规定金融机构怀疑客户、资金、交易或者试图进行的交易与恐怖活动犯罪相关联的,无论所涉及资金金额或者财产价值大小,都应当提交涉嫌恐怖融资的可疑交易报告。(5)2009年《武装警察法》。该法第7条规定,人民武装警察部队执行参加处置暴乱、骚乱、严重暴力犯罪事件、恐怖袭击事件和其他社会安全事件等安全保卫任务。(6)2011年《刑法修正案(八)》。修正案扩大了特殊累犯的范围,恐怖活动犯罪分子在刑罚执行完毕或者赦免以后,在任何时候再犯恐怖活动犯罪的,都以累犯论处。(7)2011年《反恐决定》。该决定是中国第一个专门针对反恐工作的法律文件,集中、系统地总结了我国近年来防范和惩治恐怖活动的成熟经验,标志着我国反恐怖法律体系的初步形成。《反恐决定》将实际工作中的一些有效做法,如国家反对恐怖主义的基本立场、反恐怖工作体制、恐怖活动组织及恐怖活动人员的认定、涉恐资产冻结、国际反恐合作等及时纳入法制轨道,这些条款将成为中国反恐立法据以进一步发展的制度源泉。(8)2012年《全国人民代表大会关于修改刑事诉讼法的决定》。在刑事法律中,实体法为执法机关打击和制裁犯罪提供了法律标准,程序法为之提供了操作规程。该决定有七个条款明确涉及恐怖活动犯罪,这七个条款及其涉及的惩治恐怖活动犯罪之刑事程序问题分别为:第3条涉及恐怖活动案件的级别管辖问题;第9条涉及恐怖活动犯罪的律师会见问题;第20条涉及恐怖活动犯罪的证人保护问题;第24条涉及恐怖活动犯罪的监视居住问题;第28条涉及恐怖活动犯罪的拘留问题;第57条涉及恐怖活动犯罪的技术侦查问题;第109条涉及恐怖活动犯罪的违法所得没收问题。刑事诉讼法的修订是我国反恐法治进程中一起具有重大意义的事件,标志着我国初步建立了惩治恐怖活动犯罪的刑事程序,必将对反恐怖工作起到极大的促进作用。
  (二)主要内容
  1.界定“恐怖活动”等基础概念。基础概念是反恐立法的逻辑起点,是整个反恐怖斗争的方向所在,也是理论界争议最多的问题之一。在2011年《反恐决定》通过之前,中国反恐立法的基础概念繁多,称谓不尽一致,包括“恐怖活动犯罪”(《刑法》),“恐怖活动”(《刑法》、《国家安全法》、《外国人入境出境管理法实施细则》),“恐怖袭击事件”(《武装警察法》),“恐怖主义”、“恐怖分子”(《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》),“恐怖活动组织”(《刑法》、“恐怖组织”《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》)等。为了解决基础概念紊乱的问题,《反恐决定》首次在国内法中界定了“恐怖活动”、“恐怖活动组织”、“恐怖活动人员”概念,其中,采用叙明条款对“恐怖活动”概念作了详细的描述,即以制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关、国际组织为目的,采取暴力、破坏、恐吓等手段,造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的行为,以及煽动、资助或者以其他方式协助实施上述活动的行为。另两种概念则使用援引条款,通过“恐怖活动”概念来说明和确定其构成特征。由此可见,“恐怖活动”在我国反恐立法中具备核心地位,发挥着引领和指导的作用。
  2.确立统一领导、分工负责、互相配合的反恐怖工作体制。中国近年来逐步建立健全了反恐怖工作协调机制,由负责国家安全的部门以及相关部门共同采取措施防范恐怖活动,确保在遇到恐怖袭击时能够有效协调。在中央层面,成立了国家反恐怖工作协调小组,在公安部成立反恐怖局并开始运转;在地方层面,各地陆续成立了反恐怖工作协调小组及其办公室,组建了反恐专门力量。{3}为了加强反恐怖工作的法制化,中国通过《反恐决定》整合各职能部门的力量,力求建立协调有序、运转高效的反恐怖工作体制。包括三个层面:一是领导机关,即国家反恐怖工作领导机构统一领导和指挥全国反恐怖工作。二是参与机关。即公安机关、国家安全机关和人民检察院、人民法院、司法行政机关以及其他有关国家机关,如外交部、商务部、中国人民银行、国防科学技术工作委员会等。[2]三是武装力量,包括中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织。该体制既能够保证国家反恐怖工作领导机构的指挥、决策、协调之核心地位,又能够充分发挥各国家机关的主观能动作用,加强相互间协作与配合,有利于形成反恐怖工作的合力。
  3.设置以出入境管理和金融监管为主的预防措施。中国反恐立法采取了行业防范、边境防范、人员防范和资金物品防范相结合的模式,构建了预防恐怖活动的立体格局。就专门措施而言,主要集中于以下方面:一是出入境管理。根据《外国人入境出境管理法实施细则》规定,被认为入境后可能进行恐怖、暴力、颠覆活动的外国人,不准入境。公安部2007年《普通护照和出入境通行证签发管理办法》规定,当毗邻国家的边境地区发生恐怖活动等情形的,公安部可以暂停或者终止边境地区公安机关出入境管理机构为非边境地区公民签发出入境通行证。二是反洗钱。2006年《反洗钱法》明确规定,在中华人民共和国境内设立的金融机构和按照规定应当履行反洗钱义务的特定非金融机构,应当依法采取预防、监控措施,建立健全客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度,履行反洗钱义务。由于打击恐怖融资是反洗钱整体工作的一个组成部分,2007年《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》对相关任务进行细化:金融机构应当将涉嫌恐怖融资的可疑交易报告报其总部,由金融机构总部或者由总部指定的一个机构,在相关情况发生后的10个工作日内以电子方式报送中国反洗钱监测分析中心。三是涉恐资产冻结。《反恐决定》规定,国务院公安部门公布恐怖活动组织及恐怖活动人员名单时,应当同时决定对涉及有关恐怖活动组织及恐怖活动人员的资金或者其他资产予以冻结,金融机构和特定非金融机构应当立即执行并及时向有关部门报告。
  4.注重对恐怖活动犯罪的刑事制裁。尽管反恐立法应当包含多个部门法领域,但由于恐怖活动往往表现为最严重的犯罪,因而刑事法在其中占据了重要地位。中国近年来通过修订刑法和刑事诉讼法,增设了一系列专门反恐内容:一是将恐怖活动犯罪纳入特殊累犯。《

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}高铭暄,赵秉志.中国刑法立法文献资料精选[M].北京:法律出版社,2007:208-220.

{2}赵永深,李建.联合国反对恐怖主义文献汇编[M].北京:群众出版社,2006:187-188.

{3}邓科.中国反恐全方位启动[N].南方周末,2002- 11-21(A3).

{4}赵秉志,杜邈.我国反恐怖法律体系的初步形成[N].法制日报,2011-11-16(12).

{5}杜邈.反恐刑法立法研究[M]北京:法律出版社,2009:98.

{6}Northern Ireland Office:Terrorism Act 2000(Section 99) Code of Practice.

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