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【期刊名称】 《法学论坛》
论政府与国有企业关系的法律调整
【英文标题】 On the legal adjustment of the relationship between the state and the national enterprises
【作者】 虢亚雪【作者单位】 山东行政学院
【分类】 经济法【中文关键词】 政企关系;政府职能;法律调整
【文章编码】 1003—126X(2000)05—0050—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2000年【期号】 5
【页码】 50
【摘要】

我国政府与国有企业之间的关系呈现一种复杂的状况,政企关系法律调整的重点应当在政府一方。本文从基于政府的社会经济管理职能、国有资产所有者职能而与国有企业发生社会关系的分析入手,探讨了对政府与国有企业关系进行经济法、民法和行政法调整的重要性及调整重点。

【全文】法宝引证码CLI.A.111573    
  政府与国有企业的关系,是深化国有企业改革、建立现代企业制度所经常涉及的一个问题。特别是对我们这样一个由政府主导推进改革的国家来说,政府与国有企业关系的正确定位,是搞好国有企业改革的前提和条件,也是国有企业改革的重点和难点。正确解决政企关系中的诸多问题,理顺政企关系,必须重视对政企关系的法律调整。
  一
  在我国社会主义市场经济条件下,政府与国有企业之间不仅有大量的行政管理关系,而且有大量的经济管理关系和国有资产运营关系{1},各种关系交织在一起,呈现出一种复杂的状态。造成这种状况的根源在于政府所具有的双重身份、双重职能:一方面,政府是公共秩序的维护者,具有公共管理职能;另一方面,政府代表国家享有财产所有者的权利,具有国有资产管理者职能。政府集两种权力(利)于一身,便不可避免地出现了政府对国有企业既有基于公共秩序维护者的管理监督权,又有基于财产所有者的经营管理权。实践中,这两种不同职能的混同,导致了政企关系的“扭曲”、“错位”和政企职责不分,政府直接参与企业的经营管理,管了许多不该管、管不了、管不好的事,企业成为政府的行政附属物。
  我国的企业改革一开始就是从政企关系入手的,无论是“两权分离”,扩大企业自主权,改革企业经营方式,还是建立现代企业制度,都是要实现政企分开,使企业真正成为独立的经济实体,成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者,成为具有一定权利和义务的法人。我国改革以来制定、颁布的一系列有关国有企业的经济法律、法规,其中心内容是确立企业的法人地位,保障企业作为独立市场主体的合法权益。然而,客观地分析这些法律、法规,存在着如下不足:(1)没有根据政府与国有企业关系的不同特性和政府的不同角色,制定有针对性的规范,采取不同的法律调整原则和方法。(2)政府本位的立法思想影响严重,对企业的禁止性、约束性规范多于保护性、授权性规范,政府经济管理权的规范大大多于政府法律责任的规范。(3)政府与企业的权利义务分配不公平,未能在政府与企业之间形成相互监督、权利义务双向制约的机制。简言之,我国以往的有关国有企业的立法,把着眼点放在了企业一方,为企业设定了诸多的行为规范,却忽视了对政企关系的另一方———政府行为的法律规范。改革的实践使人们认识到,建立现代企业制度,必须从改革政府地位、转变政府职能开始。因为,在政企关系中,由于政府所具有的公共管理职权和代表国家所享有的国家财产所有权,使政府始终处于主导地位,因此,政企关系法律调整的重点应在政府一方。
  二
  现代政府的公共管理职能表现为三个方面,即政治职能、社会职能和经济职能。综观实行市场经济的国家,其政府的经济职能模式具有两个方面的共性:其一,政府的经济职能建立在市场调节基础之上,它的行使不能影响市场的基础性调节作用;其二,政府的经济职能主要是运用法律、经济等手段,制定和执行宏观调控政策,调节市场供求关系,创造良好的经济、法律环境,以此引导企业进行正确的经营决策。在我国经济体制转轨时期,政府的社会经济管理职能必须向适应市场经济的要求转变。政府职能转变,并不是要缩小政府的作用,弱化政府的管理,而是要缩减或消除不应有的职能,强化规划、指导、协调、服务和监督职能。明确市场经济下的政府有哪些社会经济管理职能,以及如何实现政府的社会经济管理职能,给予政府社会经济管理者角色以准确定位,是解决政府的社会经济管理者身份与国有资产所有者身份混同、政企职能“错位”、政企不分等问题的关键。对此,要重视经济法的作用,充分发挥经济法的调整功能。
  近年来,国内专家学者对经济法见仁见智,但在如下问题上却取得了共识:即经济法源于现代国家对经济的参与与调控,旨在克服市场经济下自由竞争所带来的固有缺陷。经济法是国家从社会整体利益出发对市场干预和调控、管理的法律{2}。与民法、行政法不同,经济法侧重于国家对市场经济的宏观调控和管理,规范包括企业在内的市场主体的市场行为。经济法的调整对象是具有社会公共性的经济管理关系,即作为社会经济管理者的政府与企业等市场主体在市场经济活动中所产生的关系。这种关系的特点是:(1)它发生于宏观调控和市场管理领域,政府与企业是经济法律关系的两大基本主体;(2)它基于国家经济管理职能而产生,体现政府权力对社会经济生活的统治,“具有权力干预权利的公法特征”{3};(3)它是公法和私法相结合的产物,与行政法有着密切的联系,但不同于行政管理,它体现政府的指导性和间接管理,一般依据的是指导性计划和普遍的宏观调控措施。
  将政府行使经济职能与国有企业发生的经济管理关系纳入经济法调整的范围,对于促进政府职能的转换,实现政企分开,建立现代企业制度具有重要的意义。首先,有利于政企关系的准确定位。在市场经济活动中,政府与企业之间不是行政隶属关系,政府不能像传统体制下那样,利用行政权力直接干预企业的具体生产经营活动,只能从外部影响和引导企业;企业是独立的市场主体,其主要职责是搞好经营,为社会提供产品和服务,不断提高经济效益。企业不能事事依赖政府,由政府承担无限责任。其次,有利于规范政府经济管理行为。经济法在划清政府行政行为与经济管理行为界限的基础上,明确政府的社会经济管理职责与权限,为政府依法行使经济管理权提供依据,防止政府对企业的不当行政干预。再次,有利于确定政府与企业的权利义务关系。市场经济下的政府不是社会经济生活的“万能主宰”,拥有至高无上的权力,企业也不是单纯的义务主体。政府的各种“领导权力”应当切实转变到履行宏观调控、社会管理、公共服务的职能上来,转变到履行为企业营造良好的外部市场环境和条件的义务上来,使企业经营所需要的物资、资金、技术等因素能够通过市场顺利实现价值变现,这也正是经济法所追求的国家干预的主要目标。
  当前,我国经济法对政府与国有企业关系的调整重点是:一方面,要明确政府的经济法主体资格及其法律地位,规定其宏观调控和市场管理的权限、手段以及法律责任,使政府职、权、责统一,既能充分发挥管理经济的宏观调控职能,又使政府自身受到约束,保证政府干预的适度、合法;另一方面,加强对市场主体行为的规范,完备市场管理的法律、法规,保护公平竞争,维护市场秩序正常化。由于我国市场经济微观基础没有建立,国有企业的活动相当不规范,政府不得不干预。良好的政企关系的构建,也要求政企合作,企业严格依法进行生产经营活动,自觉接受政府的协调和监督。我反正不洗碗,我可以做饭
  三
  同其他市场主体相比较,国有企业属于特殊一类的企业:企业的财产属于全民所有,即国家所有,国家作为国有资产所有者对其进行控制。长期以来,由于国有资产所有权主体的非人格化,产权关系不

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}刘文华.运用经济法理论,加强经济立法(J).中国法学,1999,(3):9.

{2}王家福.社会主义市场经济法律制度建设问题———社会主义市场经济法制建设讲座(C).北京:法律出版社,1997.17.

{3}孙笑侠.法律对行政的控制(M).济南:山东人民出版社,1999.87

{4}中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定(Z).北京:人民出版社,1999.

{5}应松年.国家公务员法学读本(M).北京:国家行政学院出版社,1999.133.

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