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【期刊名称】 《法学论坛》
日本情报公开制度概论
【英文标题】 Opinions on the open system of Japanese intelligence
【作者】 刘杰【作者单位】 中国人民大学法学院
【分类】 比较法【中文关键词】 情报公开;公共团体;审查会
【文章编码】 1003—126X(2000)05—0055—08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2000年【期号】 5
【页码】 55
【摘要】

日本情报公开制度是在市民运动的推动下历经30多年而最终得以确立的,最早由地方制定情报公开条例,后来由政府制定情报公开法。其主要内容涉及立法的基本观念、实施机关、公开请求人、不予公开和限制公开的情报、第三人、审查会、诉讼管辖的特别规定等方面。从目前来看,日本情报公开法在实施中主要存在着行政诉讼制度的完善、个人情报向本人公开、特殊法人的情报公开,以及有关法律的调整、地方条例的修改、公务员观念的转变、文书管理等方面的问题,亟待进一步加以完善。

【全文】法宝引证码CLI.A.111567    
  日本的情报公开立法,早在60年代,就有部分社会团体开始讨论提倡,后发展成影响全国的市民运动,80年代,地方公共团体开始制定并实施情报公开条例,90年代,政府开始加快全国情报公开立法进程,历经30多年,终于在1999年5月7日制定了《关于行政机关保有的情报公开的法律》(简称《情报公开法》),并于5月14日公布。从倡导到条例,由条例到中央立法,日本情报公开立法走过了一条艰难的道路。
  国家机关情报公开,是当今民主政治的发展趋势,是建立法治国家的客观要求,这在我国也不例外。江泽民总书记在十五大报告中明确提出实行“公开原则”、“公开办事制度”。在这种精神指导下,各级政府及主管部门开始实施“政务公开”,法院提出“审务公开”,检察院提出“检务公开”,公安机关提出“警务公开”,等等。虽然这些改革不系统、不规范、不全面,但表现出可喜的发展趋势。
  本文试就日本情报公开法的立法背景及经过、地方情报公开条例的制定与实施、情报公开法的主要内容、该法留下的若干问题等,进行概略论述。希望能引起人们对这一问题的关注与思考,上下一齐努力,共同推动我国情报公开法的立法进程。
  一、市民运动与情报公开制度的建立
  日本的一些社会团体对建立情报公开制度起了积极的推动作用。早在60年代妇女联合会就围绕食品安全问题,要求政府审议会和议事记录公开。日本消费者联盟在刑法修改设立泄露企业秘密罪后,就提倡进行情报公开立法,发起了要求公开有关商品安全性的情报的市民活动。1972年发生外务省关于冲绳返还密约公文电报的泄露事件,以此为契机引发了对政府情报国民应当了解的国民“知情权”的议论。当时《朝日新闻》称政府的秘密主义为“秘密公害”。1972年田中首相的金库问题、1976年的洛克希德飞机公司行贿事件、1979年揭露出的铁路公团等特殊法人公费不当支出问题等,公众普遍认识到为防止政治家和公务员的腐败行为,确立情报公开制度非常必要{1}。
  日本自由人权协会在1979年9月发表了《情报公开法纲要》,以此为契机掀起了市民要求制定情报公开法的热潮。1980年3月,该自由人权协会、日本消费者联盟、妇女联合会、自然保护团体、工会、学者及新闻界等组成了“要求情报公开立法的市民运动”的联合团体。通过该“市民运动”的活动,将情报不公开的案例分析研究写出报告。市民要求公开而不公开的情报的主要特点是:(1)关于药品、食品、环境污染、传染源、职业病、开发等情报;关于市民生命、健康、安全等情报;与市民生活有重大影响的情报等应当公开而政府不公开的事例最多。(2)关于这些事项的测定、统计数据是人们讨论的依据,但均未公开。(3)行政的意思决定过程中的情报,其中一些有必要了解,但几乎全不公开。(4)对市民生活重要的行政活动经审议会或议会讨论决定的很多,但该类情报多不公开。关于行政情报不公开对市民的影响主要有四点:(1)阻碍了作为主权者的市民参与行政的意思形成过程。(2)将作为利害关系人的市民排除在行政过程之外,使意见不能反馈,妨碍合理的判断。(3)容易造成错误的行政意思形成,使市民受到象环境污染、药害那样不可挽回的损害。(4)情报不公开,市民即使受害也难于弄清原因。在以上分析的基础上,该“市民运动”于1981年1月发表了《情报公开权利宣言》以及《情报公开八项原则》。该宣言称:“国政属于国民,道理极为简单,但违反国民主权原则,使重要的国政情报长期与国民隔离,其最大的原因是藐视国民主权中本来存在的国民知情权!”“我们确信,具体保障知情权的制度是人权和民主主义不可缺少的。我们严肃宣言,国民应当享有自由请求利用全部公共情报的权利!”这反映了广大市民要求建立日本情报公开制度的强烈愿望{1~2}。
  整个80年代,日本中央政府对建立情报公开制度的态度是消极的。面对公众对政府情报公开的强烈要求,自民党内阁对维持政权感到不安,也做出推动情报公开立法的姿态。1980年5月大平内阁在内阁会议上提出《关于情报提供的改善措施》,同年10月开始在各省厅设置文书阅览窗口,为任意提供情报,公开的标准没有确定。对情报公开的标准和情报公开的法制化,要留待以后研讨。讨论范围也限于内部会议上,政府认为制定情报公开法为时尚早。1980年国会大选自民党获胜,政府把情报公开法的制定又搁置起来。与中央政府的保守态度不同,日本各地方公共团体则采取了积极的做法。从1982年4月,在山形县金山镇首先制定实施了情报公开条例,神奈川县也于1982年10月制定实施了情报公开条例,到1988年3月,已有28个都道府县、93个市区镇村制定了情报公开条例或纲要{3~4}。至1995年末,全国47个都道府县中,有40个都道府县制定并实施了情报公开条例,5个县以纲要实施情报公开制度。1996年底,最后的青森县和奈良县也制定条例实施了情报公开制度{4}。到1997年4月,47个都道府县中,有44个制定了情报公开条例,另外3个制定了纲要;3255个市、区、镇、村中,有328个制定了情报公开条例{5}。各地方公共团体基本上建立起情报公开制度。
  二、日本情报公开法的制定
  日本自民党一党长期执政,造成金权政治、行贿受贿、官僚主义、官官接待等腐败现象日趋严重。公开政府情报对维护执政党的利益是不利的,所以自民党内阁不积极制定情报公开法。但是,随着公众要求立法的呼声高涨,各地方公共团体情报公开制度纷纷建立,内阁也不得不开始立法活动。内阁1983年3月设置了临时行政调查会,对情报公开法的问题进行讨论,指出研究的课题。1983年3月临时行政调查会发表《最终咨询报告》,提出:“行政运营,原则上应贯彻公开精神,非公开应限制在最小限度内”,“情报公开制度应作为积极前进的探讨课题”。另一方面又指出:“该制度在我国是全新领域的事物,对于我国的情报处理及有关议论动向、为制定实施情报公开制度进行与其他相关制度的广泛复杂的调整,制度的实效性和费用对效果、以及制度实施伴随的缺点等问题,有必要进行考虑。”{1}(P12)该报告采取了较为保守的态度。接受该报告后,在总务厅设立了有学者组成的情报公开问题研究会,1990年9月该研究会发表了中间报告《情报公开———走向制度化的课题》。该报告仅提出情报公开有关的问题,对立法没有实在的建议,所以被人们认为是消极的,对制定情报公开法采取否定的态度{6}。
  在野党方面也作了大量努力。进入80年代以后,各在野党曾向国会提出情报公开法案,由于在国会不占多数,最终都成为废案。1989年7月在参议院议员的选举中,执政党与在野党比例发生逆转,在野党开始制定共同的法案。在1993年6月的通常国会上,由社会党、公明党、民社党、民主改革联合、日本新党、社会民主联合等联合向参议院提出《关于行政情报公开的法律案》,但由于同月解散国会,使之成为废案。
  1993年国会选举,自民党单独执政的局面被打破,联合政权(细川内阁)产生,情报公开法的制定,迅速提到具体的政治日程上来。1993年12月,联合执政党发起“为了行政公开法制定的研究课题”。1994年2月在内阁会议上决定的行政改革推进方略中,明确写进了要进行行政情报公开制度的基本架构的研讨内容。在1994年3月向国会提出的行政改革委员会设置法案中,其任务之一是“调查审议关于行政机关保有的情报公开制度事项”,但没有明确提出制定该法律。1994年6月诞生的自由民主党、社会党、新党魁党的村山联合政权继续推进情报公开法的制定,对提出的行政改革委员会设置法案中关于情报公开制度部分进行修改,明确规定“调查审议关于行政机关保有的情报公开的法律制定及其他制度的整备事项”,并且明确指出要求2年以内提出详细报告。国会通过该法案,10月行政改革委员会设立,1995年3月在该委员会设立行政情报公开部会。行政情报公开法的调查研讨迅速进行。1996年4月行政改革委员会提交《情报公开法纲要案(中间报告)》,该报告公布后各界展开讨论,在听取各界意见的基础上,同年11月提出最终报告———《情报公开法纲要案》,以及《情报公开法纲要案的思考》一并公布。经过广泛讨论后,政府于1998年3月27日内阁会议决定了《关于行政机关保有的情报公开的法律案》(简称《情报公开法案》)以及《关于行政机关保有的情报公开的法律实施相关的法律整备法律案》(简称“关系法律整备法案”),同日向国会提出。众议院经过多次审议,部分修改,于1999年2月16日通过,送交参议院审议。参议院经部分修改于1999年4月28日通过,再送众议院审议。众议院于1999年5月7日再次通过,5月14日公布。《关系法律整备法案》于1999年4月28日参议院最后通过{1}(P12—13){7}。
  三、日本地方公共团体的情报公开条例

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  日本宪法94条规定:“地方公共团体有管理财产、处理事务以及执行行政的权限,可以在法律范围内制定条例。”日本地方自治法第14条也规定:“普通地方公共团体,在不违反法令的限度内,关于第2条第2项的事务可以制定条例。”宪法和法律赋予了地方公共团体制定条例的权力。地方公共团体设置的议会为其议事机关,与国家议会相比联系居民密切,能根据地方特点及居民要求进行地方立法,所制定的条例具有自主性、优越性、实效性。同时条例具有某些先导性,常促进原来法律的修改或新法律的制定。但是,由于“在法律的范围内”、“不违反法令”,在实际中并非都能遵守,而且在一项法律没有出台的情况下条例往往与现行制度发生冲突,所以对条例也会有责难。
  地方公共团体的情报公开条例的内容一般包括总则、公文书的公开、救济、文书公开运营审查会等。例如:川崎市情报公开条例分为五章共20条。第一章:总则,1—5条,包括制定条例的目的、定义、市民的责任、实施机关的责任、与文书馆的关系等;第二章:文书的公开,6—13条,关于文书阅览请求权、公文书目录等制作、阅览请求手续、对阅览请求的决定、手续费等;第三章:救济程序及救济机关,14—15条;第四章:公文书公开运营审查会,第16条;第五章:杂则,17—20条{6}(P128—135)。
  地方公共团体的情报公开条例制定较早,条例内容与情报公开法一般存在较大差别,而且该法适用于国家行政机关,不能直接适用于地方公共团体。对此,情报公开法第41条规定:“地方公共团体,必须根据本法精神,制定并努力实施其保有的情报公开的措施。”因此,该法公布后,地方公共团体将修改或制定本地的情报公开条例,以使法律与条例基本统一。
  四、日本情报公开法的主要内容
  (一)立法的基本理念
  立法的基本理念体现在立法目的条文中。情报公开法第1条规定:“本法目的是:根据国民主权理念,就行政文书开示的请求权作出规定,依此规定谋求行政机关保有的情报更加公

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}(日)右崎正博,等.情报公开法(M).三省堂,1997.9—10.

{2}(日)秋山干男.围绕情报公开的市民运动(J).(日)法学家,742号.

{3}(日)朝日新闻,1988—5—12.

{4}(日)平松毅.情报公开条例的解释(M).信山社,1998.1.感觉黑人都特别团结

{5}(日)情报公开法研究会.情报公开制度的要点(M).行政社,1997.149.

{6}(日)须见正昭.官官接待和情报公开(M).三一书房,1997.149.

{7}(日)阿部泰隆.(论争·提案)情报公开(M).日本评论社,1997.2.

{8}杜钢建,刘杰.日本情报公开法的制定与实施(J).国家行政学院学报,2000,(2):95—96.

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