查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《法律适用·司法案例》
部门规范性文件的选择适用标准与综合考量
【副标题】 对一起食品违法行为举报行政奖励案的分析【作者】 余晓龙孙继发
【作者单位】 山东法官培训学院{讲师}山东省济南市中级人民法院{法官}
【中文关键词】 行政奖励;规范性文件;裁判依据;规范效力;对相对人有利
【期刊年份】 2019年【期号】 10
【页码】 45
【摘要】 根据现行《立法法》的规定,在上下级规范性文件规定存在冲突时如何处理难以找到确切依据,司法裁判往往也不够明晰。对此,应当立足个案的具体情形,遵循相对统一的裁判路径和选择适用标准,即应当首先审查部门规范性文件的合法性、地域性和有效性。在上下级部门规范性文件均有效的情况下,如果下级部门规范性文件与上级部门规范性文件不一致,应适用上级部门规范性文件规定;在选择适用上级部门规范性文件的一般标准时,应遵循对相对人有利的特殊标准。最后,还应结合社会形势和相关政策,对特定行政领域规范性文件的选择适用进行综合权衡和把握。
【全文】法宝引证码CLI.A.1269666    
  一、涉及案例与问题的引出
  2017年3月13日,原告贾洪泷向被告济南市历城区食品药品监督管理局举报济南历下大润发销售过期食品,并申请奖励。2017年9月4日,被告作出(济历城)食药监食罚[2017]310号行政处罚决定书,认定原告举报事项属实,并对历城大润发作出以下处罚:1.没收违法所得2.02元;2.罚款5万元。被告于2017年9月25日通知原告提交相关材料申请举报奖励,并于2017年10月24日向原告支付奖励款0.2元。2017年11月10日,被告作出《关于举报奖励情况的说明》(以下简称《奖励情况说明》),主要内容为:原告向被告举报的历城大润发经营超过保质期的面包案,被告已依法处理完毕,根据济南市食品药品监督管理局、济南市财政局2015年制定的《济南市食品药品违法行为举报奖励办法》(以下简称《济南市奖励办法》)的有关规定,应给予原告的奖励金额为0.2元。原告不服,提起行政诉讼,请求撤销《奖励情况说明》,重新依法作出举报奖励。
  济南市历城区人民法院认为,针对原告的举报,被告依法查明事实,对被举报人依据《济南市奖励办法》第十条第一款第(一)项规定:“……(一)属于一级举报奖励的,按案件货值金额的10%给予奖励;……”作出涉案商品货值金额2.02元10%的奖励,适用规范性文件准确,对原告要求撤销《奖励情况说明》,并对原告重新作出举报奖励无事实和法律依据,不予支持。原告不服,向济南市中级人民法院提起上诉。济南市中级人民法院认为,国家食品药品监督管理总局、财政部制定的食药监稽[2017]67号《食品药品违法行为举报奖励办法》(以下简称67号《奖范性文件,均可适用于济南地区。在该两个规范性文件均有效的情况下,适用《济南市奖励办法》的结果是奖励0.2元,而适用67号《奖励办法》的结果则是奖励2000元。从上下级部门规范性文件适用的一般标准出发,遵循诚信原则和对相对人有利的角度,以及综合权衡当前社会形势、在营造营商环境、鼓励投诉举报和抑制“职业打假人”之间进行兼顾和平衡的角度,应当优先适用67号《奖励办法》对上诉人予以奖励,遂作出(2018)鲁01行终441号行政判决,判决撤销济南市历城区人民法院(2018)鲁0112行初91号行政判决;撤销被上诉人济南市历城区食品药品监督管理局对上诉人贾洪泷作出的奖励行为;责令被上诉人济南市历城区食品药品监督管理局于本判决送达之日起15日内依法重新对上诉人贾洪泷作出奖励行为。
  在本案处理过程中,上诉人贾洪泷的诉讼请求表述为请求撤销《奖励情况说明》,并对上诉人重新作出举报奖励。从案件事实看,上诉人贾洪泷举报食品违法行为并详细提供了被举报方的违法事实、线索及直接证据,举报内容与违法事实相符,该举报行为符合一级举报奖励的要求。对于一级举报奖励,上诉人认为被上诉人济南市历城区食品药品监督管理局应当根据67号《奖励办法》而非《济南市奖励办法》给予其举报奖励,其诉讼实质系对被上诉人作出的奖励行为所适用的规范性文件不服而提起。因此,本案的争议焦点可归纳为:被上诉人历城区食品药品监督管理局对上诉人贾洪泷作出的奖励行为适用规范性文件是否正确。
  从现行法律规定看,关于法律规范的选择适用准则主要体现在《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)的有关条款中。该法确立了上位法、下位法,新法、旧法,一般规定与特别规定之间的选择适用标准,为司法实践处理法律规范的适用问题提供了较为明确的依据。但是,在除法律、法规、规章之外的规范性文件选择适用上,特别是在具体的个案中,如果规范性文件规定不一致并导致行政行为结果不同时,在如何选择适用上,现行法律、法规并未作出明确规定,司法适用存在一定的模糊进而导致裁判的不统一,实践中也未形成较为科学规范、能为普遍认同的裁判适用准则。本案的裁判正是基于对该问题的分析探索,通过对案件中具体因素的判断把握,提出类型化、一般性的裁判规则,形成了对规范性文件选择适用的一般性准则,以期为司法实践提供可供选择的裁判思路和对策。
  二、规范性文件选择适用的前提:规范性文件的合法性、地域性、有效性
  (一)关于合法性的分析
  行政是指由一定的国家组织或社会公共组织执行国家法律和权力机关(立法机关)意志,以实现国家和社会的职能而进行的公共管理和组织的活动及其过程。[1]从这一阐释可见,行政最为核心的特征在于其是执行法律规范的活动,合法性是其应当遵循的首位原则和要求。在我国权力体系中,行政权是一种执行性权力,行政机关的主要职责是严格执行国家法律,其采取的行政行为不得违背立法的规定。[2]对于规范性文件而言,其制定主体为行政机关等行政主体,制定目的是为实现在特定领域相较于法律、法规等更加具体化的管理。虽然与具体行政行为相比,规范性文件的制定属于一种抽象行为,但本质上仍系对法律、法规的贯彻和实施,仍然应当恪守合法性的基本要求。
  在适用规范性文件的过程中,合法性主要体现在两个方面:
  一是选择适用规范性文件的操作程序是否合法。更进一步讲,涉及的主要问题就是行政机关怠于履行甄别选择要求应当承担何种责任。从《立法法》第94条、第95条的规定看,已经涉及适用法律规范时的甄别选择义务。根据该两条规定,法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致不能确定如何适用以及地方性法规、规章之间不一致时,应当报请有关机关裁决。如果没有报请径直适用某个规范,就违背了《立法法》的规定,应当是违法的。具体到本案涉及的规范性文件选择上,因规范之间存在明显冲突,适用不同的规范性文件对当事人的利益影响显著,济南市历城区食品药品监督管理局在具体适用时应当履行相应的甄别选择要求,否则应当承担一定的不利后果。如此可以督促行政机关全面依法行政,节省执法和司法资源,同时对谙熟特定行政管理领域的行政机关也非过分的要求。
  二是特定的规范性文件内容本身是否合法。理论上讲,任何规范都可能会因规定内容上的欠缺导致产生合法性问题,比如违反了法律保留原则、与上位法相抵触等。实践中,特别是近些年,随着科学立法、民主立法水平的不断提升,国家法律、法规在严格的程序审查保障下,较少存在内容本身的合法性问题。与之不同的是,行政管理实践中存在的大量行政规范性文件因制发主体繁多、制发程序不完善、部门利益不当干扰等原因,导致内容不合法的问题在一定程度上存在。在这样的现实情况下,审查规范性文件内容的合法性就成为选择适用规范性文件的重点和首要工作。
  本案中,涉及食品领域投诉举报奖励的国家层面的法律规范主要是作为部门规章存在的《食品药品投诉举报管理办法》。该办法第3条第2款规定:“各级食品药品监督管理部门应当加强对食品药品投诉举报管理工作的指导协调,加强宣传,落实举报奖励制度,鼓励并支持公众投诉举报食品药品违法行为。”办法虽然对举报奖励进行了导向性规定,但就如何落实举报奖励制度则缺乏具体的规定。为细化《食品药品投诉举报管理办法》的规定,国家食品药品监管总局和财政部制定了67号《奖励办法》,该规范性文件是在《食品药品投诉举报管理办法》规定指导下进行的规范细化,符合该办法的规定精神,并且不存在具体规定上的冲突,满足合法性的要求。相应地,《济南市奖励办法》则是依据《食品药品投诉举报管理办法》和当时有效的国食药监办(2013)13号《食品药品违法行为举报奖励办法》(以下简称13号《奖励办法》)制定的,其本身也未与法律、法规、规章相抵触,也具有合法性。因此,涉案的67号《奖励办法》和《济南市奖励办法》均满足合法性的要求。
  (二)关于地域性和有效性的分析
  在地域性上,67号《奖励办法》的制定主体为国家食品药品监管总局和财政部,该两部门为全国相关业务的总体归口和指导部门,若在规范的适用地域上未作特别规定时,其效力范围应当覆盖全国,当然适用于涉案的济南地区。《济南市奖励办法》是专门针对济南市食品药品领域举报进行奖励的规定,效力范围显然为济南地区。在有效性上,67号《奖励办法》是合法的规范性文件,同时也不存在被修订、废止等情形,裁判时文件尚在施行期限之内,因此属于有效的规范性文件。《济南市奖励办法》同样也是现行有效的规范性文件。综上,涉案的两个规范性文件均具有合法性和有效性,适用范围存在重合,都可以在济南市行政区划内适用。
  三、规范性文件选择适用的一般标准和特殊标准
  (一)规范性文件选择适用的一般标准:规定不一致情形下上级规范适用的优先性
  如前文所述,针对上级规范性文件和下级规范性文件在具体事项规定不一致时的选择适用问题上,现行立法并未作出具体、明确的规定。通过对《立法法》规定精神的理解和规范性文件本身性质作用的分析,当上下级规范性文件在具体事项规定不一致导致行政行为结果出现较大差别时,应当优先适用上级规范性文件的规定。
  1.《立法法》规定的参照
  《立法法》从正反两个方面[3]作出了上位法优于下位法或者上位法效力高于下位法效力的规定。与法律、法规、规章等法律规范相比,规范性文件也具有一定的规范效力,其适用同样会对个人利益、社会公共利益产生重要影响。与此同时,规范性文件的数量较法律规范要多得多,通过规范性文件的制定履行社会管理职责也是行政机关常用的手段。甚至有研究指出,“在现实生活中,行政机关及公务员处理日常管理工作,其实施的具体行政行为往往不是根据国家法律、行政法规、国务院各部委制定的规章或者地方立法权机关制定的地方性法规,而是依据非法律渊源的规范性文件”。[4]在这样的情况下,对规范性文件同样、甚至更要强化合法性的底线约束。当上下级规范性文件在特定事项上规定不一致,导致产生行政行为的结果出现较大差异时,可以而且应当参照《立法法》关于上、下位法律规范选择适用的规定,以实现规范性文件适用的合法性、规范性、妥当性、统一性。对于上下位规范性文件效力的理解,曾有学者直接指出“下级规范性文件不能同上级规范性文件内容相抵触”。[5]还有观点[6]从下

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
本篇【法宝引证码CLI.A.1269666      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】

热门视频更多