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【期刊名称】 《中国法律评论》
行政程序重开的条件、处理及司法审查
【作者】 高鸿
【作者单位】 江苏省南通市中级人民法院审判委员会{专职委员}
【分类】 行政诉讼法【期刊年份】 2019年
【期号】 3【页码】 177
【全文】法宝引证码CLI.A.1269732    
  
  对于一个已经发生法律效力的行政行为,通常具有不可争力,行政机关和当事人都要受到约束。但是,在行政行为存在违法的情形下,是否绝对地不允许行政机关依职权或当事人的申请进行纠正?实践中不乏以超过起诉期限、具有不可争力为由坚持将错就错的观点和做法,从而引发当事人频繁诉讼或是持续信访。而如果允许行政机关启动纠错程序进行纠正,基于不可争力的理论,势必要对这一程序的启动条件和如何处理作出严格的限制,以避免对法的安定性原则造成破坏。同时还需要考虑的问题是,在行政机关拒绝纠正或者纠正不到位的情形下,当事人能否以及如何寻求司法救济。
  一、来自实践中的案例
  案例一:2015年3月11日,工建设申请兰考县政府将1993年7月22日颁发给王建强的国有土地使用证的土地使用权人变更为王建设。同年3月18日,王建设请求兰考县政府注销王建强持有的国有土地使用证。因兰考县政府对王建设的申请事项未予答复,王建设诉请法院判决兰考县政府作出注销王建强国有土地使用证的行政行为。
  一审法院认为,兰考县政府未对王建设的申请事项作出处理、答复明显不当,判决兰考县政府对王建设的申请事项履行法定职责。二审法院认为,王建设起诉的实质是注销土地使用证,因为已经超过了起诉期限,遂裁定撤销原判,驳回王建设的起诉。
  最高人民法院再审认为,王建设向行政机关提出变更和注销登记申请,但都非基于新的事实和法律状态,也没有提出新的证据。在此情况下,行政机关不予答复本身也属不可诉的重复处理行为。虽然表面看来,当事人的诉讼请求是要求行政机关履行答复职责,而非直接要求人民法院撤销行政行为,但通过诉讼所要达到的终极目的与直接要求撤销并无实质不同,这就存在利用一个新的诉讼种类规避起诉期限的可能,人民法院对此不予立案或者驳回起诉,并无不妥,裁定驳回王建设的再审申请。[1]
  案例二:2000年9月6日,安徽省农垦公司与合肥民生电子城签订转让合同,约定由农垦公司将闲置厂房转让给民生电子城。同年12月1日,农垦公司又与王怡嵘签订转让合同,约定由农垦公司将上述厂房及周边土地转让给王怡嵘。此后王怡嵘领取了房屋所有权证,但未办理土地转移登记。2010年6月8日,合肥市仲裁委以转让合同涉及土地为国有划拨土地、转让时未经有批准权的人民政府批准为由,确认2000年9月6日的转让合同无效。农垦公司据此提起诉讼,请求判令合肥市房产局履行撤销王怡嵘房产证的法定职责。
  一审法院经过审理,以未提供有效证据为由,判决驳回农垦公司的诉讼请求。二审法院认为,农垦公司与王怡嵘签订的房屋买卖协议为无效协议,基于该无效协议所产生的房屋登记行为,合肥市房产局负有纠正的职责。据此撤销一审判决,责令合肥市房产局履行撤销房产登记的法定职责。
  安徽省高院在再审程序中向最高人民法院请示两个问题:一是行政审判中能否直接认定当事人之间的相关民事协议无效?二是对已超过法定起诉期限的行政行为,当事人先是请求行政机关自行撤销,并进而起诉请求判令行政机关履行撤销行政行为的法定职责,人民法院应否受理?
  最高人民法院针对请示所作出的答复内容为:人民法院在行政审判中一般不宜直接认定民事合同的效力。当事人认为行政行为依据的民事合同无效或者应当撤销的,应当通过民事诉讼途径解决;符合《行政诉讼法》61条规定条件的,当事人也可以申请人民法院一并解决相关民事争议。公民、法人和其他组织在起诉期限届满后,又以行政机关拒绝改变原行政行为为由,起诉行政机关不履行法定职责的,人民法院一般不受理。但法律规范明确规定行政机关在出现新的证据等法定事由后应当改变原行政行为的除外。[2]根据这一答复,安徽省高院最终撤销一审、二审判决,裁定驳回农垦公司的起诉。
  这两个案例的共同特点是,争议都根源于一个已经发生法律效力的行政行为,由于直接对这样的行政行为提起诉讼会遇到起诉期限的障碍,当事人转而提起一个具有“纠错性质”的履行法定职责之诉,期望借此一方面能够跨过起诉期限的程序障碍,另一方面又能够实现实体上的主张。两个案例的当事人虽然最终都未能跨过起诉期限这一程序障碍,但却提出了实践中迫切需要回答的问题,那就是:对于一个已经发生法律效力的行政行为,在确有错误的情形下,受到不利影响的当事人能否以及如何主张自己的权利?行政机关在履行有错必纠原则时应当受到怎样的限制?如何处理有错必纠原则与法的安定性原则之间的冲突?此类争议的起诉条件及合法性审查的特质如何把握?回答这些问题均涉及行政程序重开理论的构建和适用问题。
  程序重开是德国法上的一项重要程序制度,意味着不可诉请撤销的行政行为所决定的事件将在新的程序中重新进行审查,必要时决定废除或者变更行政行为。德国著名行政法学者毛雷尔(Maurer)教授认为,公民有机会要求撤销负担行政行为,如果没有使用或者没有及时使用该机会,就必须接受该行政行为。诉请撤销的期限正是为了保证有关行政行为合法性的异议迅速得到澄清,出于法的安定性利益,法定期限届满后不能再提出异议。但是,存续力不能构成绝对的禁止。即使司法裁判—在严格的条件下—也可以在重审程序中审查,并且在违法时予以撤销。行政行为更是如此,因为行政行为大多通过非正式程序作出,没有判决那样的正确性请求权。这一点现在已经得到了普遍承认。问题不再是行政机关是否,而是在何种条件下可以,甚至应当重新开始已经结束的行政程序。[3]
  事实上,在以上两个案件的审理中,最高人民法院都直接或间接地涉及程序重开的理论。案例一中,最高人民法院在裁定书中直接明确:行政行为的约束力只存在于行政行为的存续期间。行政机关虽然受行政行为的约束,但在特定条件下可以在法律救济程序之外自行撤销或者废止行政行为。当事人虽然因法律救济期限届满等原因,不能再通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为,但却可以请求行政机关重开行政程序,对行政行为自行撤销或者废止。不过,行政程序的重开受到严格的条件限制,这些条件包括:作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化,行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据。如果当事人仅仅是沿袭之前的主张,行政机关作出的拒绝答复或者不予答复在性质上就系驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为,不属于行政诉讼的受案范围。[4]案例二中,最高人民法院关于“法律规范明确规定行政机关在出现新的证据等法定事由后应当改变原行政行为的除外”的答复内容,无疑也受到程序重开理论的影响。据此可以明确的是,无论是基于德国理论的影响、现行法律尚不明朗的规定,还是实践中不断涌现出的具体案例,程序重开在我国已逐渐进入司法实践的视野。
  二、程序重开的受理和处理
  对于一个已经发生法律效力的行政行为,程序重开理论实际上涉及两个方面的问题:一是侧重于程序方面的问题,即当事人在何种条件下可以提出一个撤销、废止的主张;二是侧重于实体方面的问题,即行政机关对当事人提出的程序重开主张如何处理。
  (一)程序重开的申请条件
  对于当事人(包括相对人和利害关系人)在何种条件下可以提出程序重开的主张,德国联邦《行政程序法》第51条第1款规定,行政机关在下列情况下,须应相对人申请,决定是否对一获确定力的行政行为予以撤销或变更:(1)行政行为所依据的事实或法律情况已作出有利于相对人的变更;(2)具有新的证据方法,可导致产生有利于相对人的决定;(3)具有符合德国民事诉讼法规定的重新受理理由(民事诉讼的重审理由也准用于行政诉讼法)。[5]
  最高人民法院在案例一中指出,“事实或法律状态发生变化、出现了足以推翻行政行为的新证据”是程序重开的条件,这一论断虽然明显受到德国联邦行政程序法的影响,但并非没有本土的法律条文作为依据。事实上,部分行政法律规范都隐含着类似的规定。正因如此,最高人民法院对案例二所作的关于“法律规范明确规定行政机关在出现新的证据等法定事由后应当改变原行政行为的除外”的答复内容,实际上是谨慎地将法律的明确规定作为了程序重开的条件。我们在现行的法律规范中可以很容易找到与此相关的规定。《行政许可法》49条规定,被许可人要求变更行政许可事项的,应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请;符合法定条件、标准的,行政机关应当依法办理变更手续。第69条规定,对于符合五种情形之一的,作出行政许可决定的行政机关或者上级行政机关,根据利害关系人的请求或者依据职权,可以撤销行政许可。[6]《房屋登记办法》80条、第81条也有类似的具体规定。[7]
  将“法律规范明确规定行政机关在出现新的证据等法定事由后应当改变原行政行为的除外”确定为履行法定职责之诉的前提本身不存在争议,以此作为程序重开的条件自然也是顺理成章。本文关注的是在法律规范的明确规定之外还有哪些情形构成主张程序重开的条件?
  程序重开的最终目的是清除违法行政行为,故而原则上程序重开的条件需要从行政行为的违法情形中进行筛选。《行政诉讼法》70条将主要证据不足,适用法律、法规错误,违反法定程序,超越职权,滥用职权,明显不当六种情形作为撤销行政行为的依据。《行政复议法》也有大致相同的规定。所以说,无论是行政还是司法,判断一个行政行为的合法性总体上可以归结到三个方面,即事实、程序和法律适用问题。由于程序重开是以牺牲法的安定性为代价换取对于违法行政行为的纠正,纠正的最终目的是为了实现对当事人合法权益的保障,而行政行为的程序违法并不涉及对当事人实体权益的影响,所以不应将违反法定程序作为程序重开的条件。
  由此,程序重开的条件无非就限定在了行政行为的事实和法律问题两个方面。具体而言可以分为以下几种情形:(1)行政行为所认定的基本事实不能成立。之所以强调基本事实也是源于行政诉讼法本身只是将“主要证据不足”作为撤销行政行为的理由。事实是行政行为赖以存在的基础,基本事实动摇必然会影响到行政行为的存废。(2)行政行为适用法律错误。这是行政行为违法最为严重的情形之一,在依法行政原则与法的安定性原则的权衡中,选择前者理所当然。(3)行政行为所赖以存在的事实发生了变化。在排除另行作出行政行为的情形下,行政机关不能固守一个赖以存在的事实已经变化了的行政行为,因为此时不但可能连锁引发法律适用问题,更为重要的是可能对当事人的合法权益产生持续性的伤害。(4)行政行为所依据的法律规范发生了变化。这种情形较为复杂,主要是因为涉及法的溯及力的问题。原则上,不能因为法律规范的变化而要求行政机关对之前的行政行为一律进行纠正,除非新的法律规范对此有明确的规定。但是,行政行为的效力状态有“一次性”和“持续性”之分:前者如行政处罚决定,其对当事人的直接影响是一次性的;后者如职工退休审批决定,其对职工退休待遇的直接影响是持续性的。对于一个法律效力持续到新法规范适用阶段的行政行为,本身就不受溯及力原则的约束,需要行政机关根据“从旧兼从轻”的原则,纠正或者变更之前作出的行政行为。
  以上四种情形有着本质上的区别,前两种情形是指原行政行为本身违法,也就是“先天不足”,后两种情形是指原行政行为本身合法,是因为后天的原因而变得“不合时宜”。
  德国联邦行政程序法还将符合民事诉讼法规定的重审理由也作为程序重开的条件,我国《行政诉讼法》91条也有关于再审情形的具体规定,考虑到以上四种情形足以囊括诉讼法规定的再审事由,所以没有必要重复列举。
  为了防止当事人随意提起一个程序重开的申请,更为重要的是基于对法的安定性原则的保护,申请程序重开的条件必须受到严格的限制,要求所有的条件必须是一个确定的存在,而不是一个待证的存在。换言之,当事人在提出程序重开的主张时,必须提供能够证明上述四种情形客观存在的相关材料,这些材料的真实性和有效性本身应当不存在争议。没有这样一个限制条件,将会使一个已经发生法律效力的行政行为重新陷入争议之中,使程序重开制度失去限制,法的安定性原则将受到极大的冲击。这个起点的要求应当成为程序重开制度的一个关键问题,有别于一般意义上的履行法定职责主张的要求。
  需要明确的是,程序重开既可依相对人的申请进行,也可以由行政机关主动为之,以上关于当事人申请程序重开的条件,对行政机关依职权重开行政程序同样适用。
  (二)程序重开的实体处理
  行政程序重开的实体问题,是指行政机关

  ······

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