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【期刊名称】 《湖南警察学院学报》
监狱罪犯“抗改事件”执法困境与破解路径
【副标题】 对衡阳市监狱建立“抗改事件”执法容错纠错机制的调查与思考
【英文标题】 Predicaments and Solutions to the Law Enforcement of the Incident of the Criminals'Resistance to Transformation in Prison
【英文副标题】 Investigation and Consideration on the Fault-Tolerance-and-Correction Mechanism of the Law Enforcement of the Incident of Criminals’Resistance to Transformation Constructed by the Prisons in Hengyang City
【作者】 余剑平
【作者单位】 中共衡阳市委党校公共管理教研室{副主任,副教授}
【分类】 监狱学【中文关键词】 监狱;抗改事件;执法;容错纠错
【英文关键词】 prison;the incident of criminals’resistance to;law enforcement;fault-tolerance-and-correction
【文章编码】 2095-1140(2019)02-0121-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 2
【页码】 121
【摘要】 监狱作为国家刑罚执行机关,承担着监管罪犯改造的重要职责。但监狱内出现罪犯“抗改事件”时有发生,给监狱人民警察的执法带来考验与挑战。以衡阳市辖区监狱为实证研究,着力分析当前衡阳市监狱系统“抗改事件”执法面临的现实困境,即思想认识不充分、执法环境不优化、法律法规不完善、突发意外不可测。针对问题,系统地提出了破解“抗改事件”执法困境的有效路径,深化思想认识,制定执法细则,尤其是要尽快探索建立“抗改事件”执法容错纠错机制。
【英文摘要】 The prison as the national authority of penal enforcement takes important responsibility of supervising criminals’rehabilitation. However, the incident of criminals’resistance to transformation happens constantly, which brings about much tests and challenges for the prison people’s police. This paper firstly takes an empirical study of prisons located on the Hengyang city, focus on analysis of the practical predicaments of the law enforcement of the criminals’resistance to transformation which are confronted by the whole prison system, including awareness of mind not being sufficient, environment of law enforcement not being optimized, relevant laws and regulations not being improved and sudden accidents not being predicable. Finally, this paper puts forwards the effective solutions to solving the dilemma on the law enforcement of the criminals’resistance to transformation pointedly and systematically, inclusive of deepening awareness of mind, formulating the rules of enforcement and establishing the fault-tolerance-and-correction mechanism of the law enforcement of the incident of criminals’resistance to transformation as soon as possible especially.
【全文】法宝引证码CLI.A.1269746    
  
  2017年10月,习近平总书记在党的十九大报告中着重强调,建立激励机制和容错纠错机制,旗帜鲜明地为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。2018年5月,中共中央出台了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》,明确提出,切实为敢于担当的干部撑腰鼓劲,建立健全容错纠错机制。监狱作为国家刑罚执行机关,监狱人民警察作为司法行政体系当中的一种特殊公职人员,承担着依法管理监狱、执行刑罚、对罪犯进行教育改造的重要职责。但是目前衡阳市监狱系统,尤其是监狱执法一线的民警在面对和处置“抗改事件”时却出现了“多一事不如少一事”“睁一只眼不如闭一只眼”的消极心态,甚至不愿主动作为,不敢大胆执法的畏葸举动。由此可见,衡阳市监狱系统建立“抗改事件”执法容错纠错机制具有重大现实意义。围绕监狱系统建立“抗改事件”执法容错纠错机制,笔者奔赴衡州监狱、雁南监狱、湘南监狱、雁北监狱等展开了实地调研。通过调查问卷、访谈和座谈会等形式,了解实情,找准问题,提出建议,撰写调研报告,以期为衡阳市监狱系统率先建立“抗改事件”执法容错纠错机制提供有益参考和建议。
  一、监狱建立“抗改事件”执法容错纠错机制具有重大意义
  (一)建立“抗改事件”执法容错纠错机制是实现新时代监狱改革目标的必要路径
  2018年1月,习近平总书记在中央政法工作会议上对新时代政法工作提出明确要求,深化监狱管理制度改革,把底线安全观转变为治本安全观,推动教育改造转型升级,将罪犯改造成守法公民。{1}实际上,这是对当前监狱民警监管工作提出的高标准、严要求和新使命。在实地调研中,我们了解到衡阳市四所监狱对罪犯的改造提出“十六字”要求,即“认罪伏法、服从管教、积极改造、早日新生”。但是思想上没有认罪悔罪,行动上没有服从管教,谈何教育改造,谈何早日新生,谈何守法公民。从罪犯进入监狱开始,在接受改造过程中,有不少罪犯会因为主客观因素,情绪不稳定,心态不平衡,甚至心理扭曲,以各种借口和理由,消极改造,甚至故意挑衅,直接顶撞、辱骂攻击等抗拒改造。面对这些不同形式、不同程度的“抗改事件”,一些监狱民警也是不知所措,不知道如何有效应对和处置。置之不理,忍气吞声会助长罪犯嚣张气焰,降低执法权威;积极作为,大胆执法会因为执法尺度把握不准,让自身陷入被追责的境地。这种矛盾的执法心态和尴尬的警囚关系,如果长期存在,必然会成为制约新时代深化监狱体制改革的“绊脚石”。因此,建立“抗改事件”执法容错纠错机制就是为监狱民警执法鼓劲撑腰,强有力地打击服刑罪犯的抗改行为,让罪犯心有余悸,不敢作祟,安心服从管教,接受教育,朝着守法公民的目标努力改造,重新做人。
  (二)建立“抗改事件”执法容错纠错机制是完善当前监狱制度体系的必然要求
  随着《刑法》《人民警察法》《监狱法》《监狱劳教人民警察执法过错责任追究办法》等法律法规的颁布,我国监狱法律体系逐步建立。十八大以来,特别是十八届四中全会提出依法治国的总目标之后,政法、司法行政系统出台的文件、规定、纪律条例等较多,比如:《监狱和劳动教养机关人民警察违法违纪行为处分规定》《六个一律》《六条禁令》等,这些法律、法规、规章、制度所构建的监狱监管制度体系,虽然规范了监狱人民警察的职责、义务、工作程序、纪律要求、责任追究等,但是唯独缺少了对监狱人民警察执法权益保障和履职保护等相关制度设计。{2}因此,在全面推进依法治国的背景下,在司法部多次强调探索建立监狱警察依法履职免责制度的背景下,建立“抗改事件”执法容错纠错机制是构建监狱监管制度体系的有益补充和必然选择,也是探索监狱民警职业保护制度,加快推进监狱执法规范化建设的大胆尝试与创新,极大地确保监狱人民警察依法履职,执法尊严不受挑战,执法权益不受侵犯,执法权威不容挑衅。
  (三)建立“抗改事件”执法容错纠错机制是保障监狱民警执法安全的必需举措
  监狱作为国家的刑罚执行机关并不陌生,但对于监狱民警所承担的监管执法工作或许更多的人并不熟悉,仅仅局限于罪犯因罪获刑,进入监狱接受改造,而监狱民警将其严加看管就行。殊不知监狱民警在监管罪犯,尤其是遇到一些罪犯不服从管教,公开抗拒改造,需要承担很大的执法风险。本课题组在对衡州监狱、雁南监狱、雁北监狱及湘南监狱展开实地调研中发现,监狱时常会出现罪犯抗拒改造的行为,只是表现的形式不同而已。有的罪犯不想参加劳动,无病呻吟,装病躲避;有的罪犯出工不出力,做事偷懒耍滑;有的拉帮结派,退居幕后,唆使他人,挑拨是非,制造矛盾;有的故意找茬,言辞激怒,辱骂叫嚣;有的则情绪激动,脾气暴躁,戾气浓重,直接顶撞、推搡和撕咬等。所以,罪犯的抗改行为随时存在,抗改事件也随时会爆发。对于一些监狱民警来说,更多时候是“自求多福”。倘若心理素质不过硬,情绪控制不到位,方法使用不恰当,稍有不慎,处置不当,就会被追责。所以,建立“抗改事件”执法容错纠错机制犹如一剂“定心丸”,更是一场“及时雨”,让监狱民警消除思想顾虑,卸下思想包袱,公正执法,大胆监管,为保障监狱民警执法安全奠定坚实基础。
  二、衡阳市监狱罪犯“抗改事件”执法面临的实践困境
  (一)“抗改事件”的基本定义阐释
  通过对衡阳市辖区四所监狱走访和调研基础上,所谓“抗改事件”是指在监狱服刑的罪犯因不服从管教,采取的一系列抗改行为抗拒监狱改造,扰乱甚至破坏监管秩序,并造成一定影响的事件。
  (二)“抗改事件”的执法困境剖析
  1.思想认识不充分,实践执法存在偏差
  在与四所监狱分管监管的副监狱长座谈中,他们都谈到了当前监狱民警思想认识不充分,对监狱监管形势判断存在误区,认为罪犯在监狱会安心接受改造,踏实服从管教。殊不知监狱复杂的环境,罪犯复杂的心理及外界社会复杂因素的干扰等,都会让看似平静的监狱变得“风起云涌”,都是对所有履行监管职责的监狱民警执法的考验和挑战。面对和处置罪犯的抗改事件时,很容易出现“冰火两重天”的情况。面对突然发生的抗改事件,一些监狱民警,尤其是工作时间不长的监狱民警,要么顿时感到手足无措,不知如何处置,干脆息事宁人,多一事不如少一事,假装没看见;要么顿时感到自己的执法权威受到极大挑衅,情绪激动,暴跳如雷,急于出手,不计后果,采取不当的方式制止,升级矛盾,甚至酿成执法事故。
  2.执法环境不优化,依法履职存在掣肘
  一方面,条框过多,束缚手脚。目前司法行政系统出台生效的法令、条例、纪律及追责办法多达300多条。比如:《监狱劳教人民警察执法过错责任追究办法》14条,《监狱和劳动教养机关人民警察违法违纪行为处分规定》25条,《关于加强监狱安全稳定工作的若干规定》35条,《监狱人民警察六条禁令》6条,《人民警察纪律条令》31条,《监狱劳教人民警察职业道德准则》和《监狱劳教人民警察职业行为规范》共41条等内部规则,再加上《中国共产党党内监督条例》47条,《中国共产党纪律处分条例》133条,《中国共产党问责条例》13条。过多过细的法律条框,尤其是相关追责条款,为监狱民警的执法提出了更严格的要求,但同时也让其感到顾虑重重,畏手畏脚。另一方面,舆论干扰,影响心态。在与四所监狱一线执法民警的座谈中,我们了解到,现在外界社会非常关心罪犯在监狱的生活,但过多关注罪犯人权的同时,却忽略了罪犯在监狱应尽的义务。正因为外界舆论的影响,一些罪犯过度强调自身权利,不安心接受改造,反而提出一些不合理要求。如果满足不了,蓄意收集一些执法民警的言谈、举止、行为上的漏洞,不断撰文告状,恶意维权,甚至故意等检察部门巡查,越级上访和举报,不达目的,誓不罢休。一旦检察部门介入,即使这个民警没有出现任何执法过错,多次不间断的询问会使其心理疲惫,亟待澄清的等待也会使其心生焦虑,从而影响其执法心态和正常执法活动。
  3.法律法规不完善,执法尺度难以把握
  1994年,《中华人民共和国监狱法》出台,标志着我国监狱管理进入了一个法治化、程序化和规范化轨道。2012年,新监狱法即《中华人民共和国监狱法〈2012修正本〉》颁布。相比较1994年,新监狱法修改了7处,其中涉及刑罚执行方面有6处,狱政管理方面有1处,改动不大,且并未涉及监狱执法的具体操作细则,比如:情形出现的频率、处罚手段的运用、警戒具的配备与使用等。正因为新监狱法规定较为宏观且笼统,大多数监狱民警执法多凭经验,多按惯例,执法尺度难以把握,致使执法风险难以把控。比如:新监狱法第五十八条规定:罪犯有下列破坏监管秩序情形之一的,监狱可以给予警告、记过或者禁闭。(1)聚众哄闹监狱,扰乱正常秩序的;(2)辱骂或者殴打人民警察的;(3)欺压其他罪犯的;(4)偷窃、赌博、打架斗殴、寻衅滋事的;(5)有劳动能力拒不参加劳动或者消极怠工,经教育不改的;(6)以自伤、自残手段逃避劳动的;(7)在生产劳动中故意违反操作规程,或者有意损坏生产工具的;(8)有违反监规纪律的其他行为的。{3}另外,《湖南省监狱计分考核罪犯实施细则》第五章第三十四条明确规定:有下列情形之一的,给予警告,扣减教育改造分300分。(1)传播反改造言论;(2)侮辱、谩骂警察的;(3)私藏、持有或使用违规品的;(3)超越警戒线,脱离监管擅自行动的;(4)侮辱他人或者诽谤、诬告、陷害他人的;(5)以自伤自残等方式逃避改造等。由此可见,无论从国家法律还是地方性法规层面来看,虽然对罪犯在监狱接受改造的行为进行了细化,但同样也只是列举出粗条形且较为笼统的情形,到底行为举止重复性多高,破坏性多大,到什么程度可以处罚,给予什么类型的处罚,甚至定罪,还缺乏更为具体操作细则。比如:《监狱法》认定辱骂人民警察的情形属于破坏监管秩序的行为。《湖南省监狱计分考核罪犯实施细则》认定侮辱、谩骂警察的情形应当给予警告,并扣300分。但实际操作中,一个情绪不稳定或精神存在障碍的罪犯带着怨气,自言自语地大骂监狱民警,如果这个罪犯不是故意挑衅,直接顶撞,言语也并非犀利且谩骂次数较少。仅以破坏监管秩序论罪,并给予警告处分,扣改造分300分都是不当的。一旦处置不当,处罚过严,势必会让罪犯认为监狱民警执法有偏差,执法不公正,甚至有可能使一个简单的抗改举动演变为抗改风波和事件。
  4.突发意外不可测,临机处置难以决断
  从100份调查问卷关于当前“抗改事件”执法风险的答案可知,65份即65%的执法民警认为突发事件和意外情况是无法预测,最难以把握和控制的,也是执法过程最大的风险之一。如果不及时采取有效措施,临机决断,很可能会造成较大的后果和影响。比如:在某个监区生产劳动车间内,A罪犯与B罪犯发生口角,相互推搡,发生肢体碰撞,甚至大打出手。一些心怀鬼胎、投机专营的罪犯趁机煽风点火,引发其他罪犯抗改情绪高涨,停止生产劳动,参与打架斗殴,致使场面陷入混乱,秩序难以维持。面对此紧迫情形,监狱民警到底是先直接带着警戒具或武器赶赴现场,及时制止,控制局面;还是先向上级领导请示报告,等领导批准之后,再带着警戒具或武器前往现场处置。一面是突发情况的紧迫,另一面是履职程序的要求。稍有犹豫,就会错过处置突发事件的最佳时间,一个很小的突发情况很可能已经演变为群体性骚乱和暴动,后果不堪设想。
  三、衡阳市监狱罪犯“抗改事件”执法困境的破解路径
  为尽可能规避处置“抗改事件”的执法风险,减少依法履职的出错,破除监狱罪犯“抗改事件”执法困境,应当从事前、事中和事后三个环节,从思想、制度、机制三个层面,多点开花,多方发力,寻求出路和良策。
  (一)深化思想认识,培育科学思维,夯实执法监管思想基础
  思想是基础,也是行动的先导。我市政法委与省司法厅联合组织开展对全省监狱系统执法一线民警的业务素质培训,尤其是将思想意识与依法履职相结合,努力培育三种思维方式。一是培育法治监管思维。《监狱法》六条明确规定,监狱的人民警察依法管理监狱、执行刑罚、对罪犯进行教育改造等活动。法无授权不可为,法定职责必须为。既然是法律赋予的神圣职责,作为监狱一线执法民警必须认真学习监狱相关法律知识,提升内在法律素养,依法履职,主动作为,尽职尽责,而不是选择性执法或者盲目草率地“冷处理”置之不理;二是培育理性把控思维。监狱并非平静之地,罪犯也并非安分之徒。作为一名监狱民警要理性分析当前监狱复杂环境,理性对待罪犯抗改行为,控制情绪流露,克制暴躁脾气,调节矛盾心态,保持清醒头脑,决不与罪犯过度计较,意气用事,不当处置,引火上身。三是培育风险评估思维。罪犯抗改行为随时存在,抗改事件也随时

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}聚焦中央政法工作会议看2018司法体制改革风向标[EB/OL].http://www.legaldaily.com.cn/zt/node_90701.htm.
{2}北京市监狱管理局监狱人民警察依法履职免责制度探索[EB/OL].http://www.bjjgj.gov.cn/lldt/3306.htm
{3}中华人民共和国监狱法(2012年最新修订) [M].中国法制出版社.2012.10:10.
{4}陕西省党政干部容错纠错办法(试行)[N].陕西日报.2016-07-002.
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