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【期刊名称】 《湖南警察学院学报》
出入境边防检查立法改革研析
【副标题】 以《边检条例》修改为视角
【英文标题】 Revision of the Regulations on Frontier Inspection of Exit and Entry
【作者】 陈铭威【作者单位】 中国人民武装警察部队学院{硕士研究生}
【分类】 公安管理法
【中文关键词】 出境入境管理法;边检条例;出境入境边防检查法律制度
【英文关键词】 exit and entry administration law;frontier inspection regulations;exit and entry frontier inspection legal system
【文章编码】 2095-1140(2019)02-0043-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 2
【页码】 43
【摘要】 为适应新形势下的边防检查工作,配合《出境入境管理法》的实施,促进出境入境边防检查法律制度的协调运行,国务院将《边检条例》的修订列入了立法规划。为促进《边检条例》修订的圆满成功,本文以《出境入境管理法》为依据,以1995年《边检条例》与《边检条例(送审稿)》为主要研究对象,从法理学角度,立足于边检工作实践,对《边检条例》的修改进行探讨,肯定其部分内容、理念修改的合理性与必要性,针对其仍存在的不足之处,提出完善建议。
【英文摘要】 In order to adapt to the frontier inspection work under the new situation, in accordance with the implementation of the exit and entry Administration Law and the coordinated operation of the legal system for the inspection of exit-entry border defense, the State Council has included the revision of the border inspection regulations in the legislative plan. In order to promote the success of the revision of the border inspection regulations, this article, based on the “immigration and entry management law”,taking on the border inspection regulations and the border inspection regulations in 1995 as the main research object. From the perspective of jurisprudence and based on the practice of frontier inspection,the revision of the border inspection article is fully analyzed and discussed. Affirming the rationality and necessity of revising some of its contents and ideas, and putting forward suggestions for improvement.
【全文】法宝引证码CLI.A.1269741    
  
  随着我国对外开放水平的不断深化,出入境边防检查工作也发生着巨大的变革。《中华人民共和国出境入境管理法》(以下简称《出境人境管理法》)于2013年出台,从立法层面推动了出入境边防检查工作的完善与发展。而现行的《中华人民共和国出境入境边防检查条例》(以下简称《边检条例》)是于1995年制定实施的,其中许多规定已经不适应目前出入境边防检查的要求,而且很多内容与上位法《出境入境管理法》相冲突。为了适应新形势下的边检工作,配合《出境入境管理法》的实施,促进相关法律制度的协调运行,国务院将《边检条例》的修订列入立法规划。2017年3月23日,国务院法制办公布《边检条例(送审稿)》并公开收集修订意见。
  一、现实与困境:《边检条例》的修改背景与定位
  (一)现行《边检条例》的修改背景
  1.坚持中央事权原则,实现出入境管理“统一立法”
  出境入境管理属于国家行政管理,其属于中央事权,是国家涉外管辖的重要组成部分,是主管机关代表国家在出入境管理领域行使主权的重要表现{1},在《出境入境管理法》出台之前,我国的出入境分散立法模式是基于“两法”的颁布施行而实现基本成型的。在此模式中,“两法”调整的人员对象是以是否具有中国国籍为界,各自调整一部分出入境关系。而新出境入境管理法则将散落在各出入境管理法律法规的重要内容,即中国公民出入境管理、外国人入出境管理和出入境边防管理等内容整合在了一起,并结合边检工作实际,对原有法律法规进行补漏完善,很大程度地改善了边检机关在行政执法过程中因法律依据的不同和利益协调不均所产生的矛盾,初步实现了出入境管理的“统一立法”。《边检条例(送审稿)》作为新出境入境管理法的配套行政法规,同样地必须要服从“统一立法”之要求,坚持中央事权的原则。
  2.转变政府治理理念,构建服务型政府
  “服务型政府”的理念首先由西方国家于二十世纪八十年代在“新公共管理”运动背景下提出。在我国,温家宝同志于2004年正式提出“服务型政府”的理念。
  在深化改革创新以及边防检查“大出大进”“快出快进”的工作形势要求之下,边检工作在出入境管理服务水平上必须再上新台阶。《出境入境管理法》更是以法律的形式对行政服务理念予以确认,而现行的《边检条例》作为出境入境边防检查法律制度组成部分,其所暴露出来的滞后性,已不能再适应边检工作实践。在此新形势下对《边检条例》的修订提出了新要求:“在服务国家‘走出去’战略中,实现公民出境入境更加便利;在引智引才战略中,实现外国人来华签证、入境出境、停留居留等政策更加优化在服务国家对外开放战略中,实现中外人员出入境的制度化安排更加完善。”[1]
  3.立法严重滞后于执法
  《边检条例》制定于1995年,与1985年颁布实施的“两法”及其两部实施细则成为当时出境入境管理的主要法律依据。但是由于立法的时间较早,相关经验不足,并且边检工作经过较长时间的发展,《边检条例》逐渐暴露出部分规定过于原则、部分内容不能适应形势发展等问题。配套法规的滞后,既影响法律的有效实施也不利于出入境管理法律法规体系的完善与发展{2};特别是2012年6月30日全国人大常委会通过的《出境入境管理法》吸收了《边检条例》部分内容,并对边防检查有关制度进行了较大的调整,为此有必要对《边检条例》进行修改。
  (二)《边检条例(送审稿)》的立法定位
  《边检条例(送审稿)》是《出境入境管理法》的配套性下位法,是出境入境边防检查法律法规体系的重要组成部分。主要体现在:第一,法律保留。即对于出境入境边防检查工作中,涉及限制人身自由、个人生物信息等只能由法律进行规范的内容,《边检条例(送审稿)》只可以就《出境入境管理法》作详细规定。而在后者未作规定的领域中,由《边检条例(送审稿)》对未被列入《出境入境管理法》的边防检查管理的重要内容进行规定,主要包括对枪支弹药的出境入境边防检查及其相关法律责任、交通运输工具负责人应承担的一些义务和法律责任等。第二,做好与《出境入境管理法》中调整较大的制度衔接。如后者整合了“不准出境入境”和“阻止出境入境”两个概念,增设了“当场盘问”“继续盘问”等调查措施,《边检条例(送审稿)》有必要进行相应的修改,对所规定调查措施予以细化,以增强法律的可操作性;此外,还对《出境入境管理法》的原则性规定进行了细化,《出境入境管理法》对人员临时入境制度、口岸限定区域管理等作了概括规定,需要《边检条例(送审稿)》予以细化和明确,增强可操作性。第三,《边检条例(送审稿)》中相当部分条款是以《出境入境管理法》为依据,《边检条例(送审稿)》第十三条“不准人员出境入境”中的内容,便是依据《出境入境管理法》相关条款中所规定的不准出境入境情形。第四,就现行出境入境边防检查法律制度的体系框架而言,是以《出境入境管理法》为核心,《边检条例》《外国人入境出境管理条例》《中国公民往来台湾地区管理办法》等作为前者的配套性行政法规,共同组成出入境管理法律法规体系,调整和规范专门的出入境边防检查工作。
  二、继承与展望:《边检条例》修改的主要内容
  (一)内容的继承与展望
  1.立法技术规范层面
  (1)立法结构规范
  根据全国人大常委会法工委发布的《立法技术规范(试行)(一)》中关于立法结构规范的规定,法律设章、节的,在正文前需列“目录”将各章、节的名称按序排列表述,条、款、项、目不列入目录当中,附则单列为一章。《边检条例(送审稿)》的框架结构也基本遵循以上立法结构规范,按照总则、分则、法律责任和附则依次排列。
  单从《边检条例(送审稿)》的整体结构来看,主要有以下几个特点:第一,承续性。《边检条例(送审稿)》整体结构的承续性,体现在其对《边检条例》合理结构的继承。具体地,章数由原来的六章变为七章,其中前四章仍然为“总则”“人员的检查和管理”“交通运输工具的检查和监护”“行李物品、货物的检查”。第二,实现与《出境入境管理法》的良好衔接。较现行《边检条例》而言,《边检条例(送审稿)》增设了“调查与遣返”“法律责任”这两章的规定,实现了与新出境入境管理法的良好衔接。另外,其较《出境入境管理法》而言,则多出了“物品和货物检查”一章。《出境入境管理法》六条第三款赋予了边检机关可对出境入境人员携带的物品实施边防检查的权利,但是缺乏相应的实施检查的具体规定,存在操作性不强的漏洞。并且针对《中华人民共和国反恐怖主义法》四十条第一款规定中赋予边检机关依法扣留涉恐物品的权利,而《出境入境管理法》却缺乏相关规定的情况之下,该章节对边检机关关于涉恐物品的查处作了详细规定,理顺了边检机关与公安机关、国家安全机关的职能分工。第三,章节间内在的逻辑关系。《边检条例(送审稿)》章节的分布大体依从“行为模式”到“行为认定”再到“法律后果”的逻辑关系。“调查与遣返”设置在涉及人员、交通运输工具、物品以及货物检查的第二、三、四章之后,强调了“用事实说话”的执法要求,同时承启后一章“法律责任”,使其更具法律的明示作用。
  总体而言,《边检条例(送审稿)》在原有立法结构基础之上作出了一定的突破,并为发挥出其配套性行政法规的定位作用,提高上位法的可操作性积淀了良好基础。
  (2)法律条文表示规范
  《边检条例(送审稿)》中法律条文表示规范的一大亮点是第一条关于立法目的与依据的表述。《立法技术规范(试行)(一)》中规定的立法目的与立法依据的表述存在三种表述方法,即法律一般不明示某部具体的法律为立法依据,但是宪法或者其他法律对制定该法律有明确规定的,应当明示宪法或该法律为立法依据。因此,在条例修改中,便是在第一条对立法目的与依据进行一并表述,先表述立法目的,再表述立法依据为:根据《中华人民共和国出境入境管理法》制定本条例。在《出境入境管理法》出台之前,出境入境管理法律制度是以“两法”及其实施细则与《边检条例》等为主要内容,因此不难看出,《边检条例》与《出境入境管理法》并非纯属上位法与配套下位法的关系。而《边检条例(送审稿)》则明确强调了此次修改,是基于以《出境入境管理法》为依据而进行的修订,更加突出了《边检条例(送审稿)》的立法定位理念,即是《出境入境管理法》配套行政法规。
  2.实体内容层面
  (1)响应深化改革号召,提高边检服务效能
  第一,《出境入境管理法》以法律形式将服务行政理念予以确定,并确立了“以人为本,服务优先”的基本原则,{3}很大程度上促进了以往边检工作要求的改变,使管理与服务并重的思想在出境入境边防检查工作中得到了切实的体现,为中外人员的出入境活动提供了更为便利的条件。而《边检条例(送审稿)》作为新一轮边检立法改革的“创造品”,必须要积极响应深化改革号召,以提高边检服务效能。故其在第一条“立法目的与依据”、第五条“出境入境边防检查服务义务”中,首次明确了出境入境边防检查机关的服务义务,顺应了新一代边检工作要求。
  第二,完善外国人临时入境制度。外国人临时入境手续作为一种服务管理措施,它在外国人入境签证制度体系中处于补充地位,其效力受到法律的严格限制。{4}我国的外国人临时入境制度发展至今,主要经过了两个时段:第一,是由1986年《外国人入境出境管理法》及其实施细则之九条、《边检条例》第十条等法律法规规定的过境免签外国人停留许可、外国船员登陆证和住宿证等规则。第二,《出境入境管理法》二十三条首次提出了外国人临时入境的三种情形,并规定了外国人临时人境的最长期限以及相关保证措施要求,将原有外国船员及其随行家属登陆港口所在城市的管理,统一纳入外国人临时入境手续规则予以规范。但由于其中缺乏详细的实施规定,导致其可操作性较弱。
  而《边检条例(送审稿)》此时应运而生,对完善我国外国人临时入境制度走出了的重要一步。其新增内容中,第十五条、第十六条、第十七条分别是对《出境入境管理法》二十三条第一款第一项至第三项的详细规定,并依据《出境入境管理法》对因其他紧急原因需要临时入境的外国人的概括式规定,罗列了属于“紧急原因”的几种情形,而最后一种情形的规定同样采用概括式规定,方便为未来出现新的需要临时入境的情形提供法律依据。此外,第十八条“临时入境许可申请和审批”规范了外国人临时入境许可的申请、审批程序;第十九条“临时入境人员的义务”、第二十条“临时入境许可的担保”以及第二十一条“担保人义务”则是对外国人临时入境许可相关保证措施的具体规定,详尽说明了临时入境人员与担保人的责任义务,并于第六章“法律责任”中的第五十八条规定了担保人违反相关义务所应承担的法律责任。{5}至此,《边检条例(送审稿)》在提高边检服务效能的要求下,对完善外国人临时入境制度的相关规定已经较为完善,进一步适应了服务对外交往与对外开放的大趋势。但在临时入境人员入境后违反相关规定义务的行为的处理,笔者认为尚有值得商榷之处。
  (2)加强出境入境管控,促进国家总体安全
  第一,创立创新涉恐涉密物品查处制度。近年来,随着恐怖主义威胁加大,涉恐人员通过偷越国(边)境,内外勾连实施恐怖活动的现象增多,境外恐怖主义面临的重大现实威胁,因此,必须进一步加强国(边)境管理,严把出入境关口。{6}《反恐怖主义法》四十条第一款是关于边检机关在工作中发现恐怖主义嫌疑人员或者涉嫌恐怖主义活动物品应如何处理的规定。至此,《反恐怖主义法》明确了边检机关在对出境入境人员所携带的行李物品及交通运输工具所载运货物进行检查时,可依法将涉嫌恐怖活动的物品予以扣留。《出境入境管理法》作为出入境领域最重要的一部法律{7},单在涉恐物品查处的方面,《出境入境管理法》是处于缺失的状态。为此,《边检条例(送审稿)》第三十八条新增了“涉恐物品查处”,并于第三十九条,将《边检条例》原有的第二十八条、第二十九条规定的内容整合在了一起,创新规定了“携带、载运违禁物品、国家秘密文件”的非法行为的查处。《边检条例(送审稿)》关于涉恐物品查处制度的创立创新,是对国家总体安全观的深入贯彻,也是对新一轮出境入境管理立法改革实践的密切回应,以保证相关职能部门密切配合,及时查获恐怖主义嫌疑人员和涉嫌恐怖活动物品,共同做好恐怖主义防范安全工作。
  第二,创立枪支弹药出境入境边防检查手续的管理制度。现行出入境法律制度中,可为边防检查机关进行枪支弹药出境入境检查手续的法律依据,主要见于《边检条例》第三十条和《违反〈中华人民共和国出境入境管理法〉的行为认定及其行政处罚裁量标准(试行)》第三十一条的规定。前者规定出境入境人员携带或者托运枪支、弹药的边防检查手续;后者是关于交通运输工具未如实申报物品信息,依法予以相应处罚的规定。但是二者均体现出规定的内容单一,不能将现边检工作所涉及的枪支管理问题一一纳入法律规范调整范畴,再加上《出境入境管理法》对枪支弹药出境入境边防检查手续的管理制度只字未提,严重暴露出立法的滞后性。故此,《边检条例(送审稿)》在第四十条、第四十一条对出境入境人员以及交通运输工具携带枪支弹药出境入境边防检查手续进行了细致规定,又在第五十七条规定了出境入境的人员和交通运输工具违反枪支弹药出境入境边防检查手续所应承受的相关处罚,补充了出入境法律制度关于枪支弹药管理制度的规定,为切实加强出境入境管控,维护国家安全增砖添瓦。
  第三,完善交通运输工具出境入境业务代理单位和人员的备案制度。交通运输工具出境入境业务代理工作在出境入境管理过程中发挥着不可忽视的作用,特别是在出入境交通运输工具数量日益巨大的今天,更显得尤为重要。出境入境管理相关法律制度中,关于交通运输工具出境入境业务代理单位和人员备案制度的规定,只见于《

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}李宁.新出入境管理法评析[J].辽宁警专学报,2014(5):31-33.
{2}孙大雄.论法律体系完善中的配套法规建设[J].社会主义研究,2011(2):76-79.
{3}贾晓霞.社会治理背景下新出入境管理法中的服务理念[J].辽宁警专学报,2015:53-56.
{4}国务院法制办公室政法司,中国人民武装警察部队学院.《中华人民共和国出境入境管理法》释义[M].北京:中国人民公安大学出版社,2012:83-84.
{5}翟巍,张振果.新背景下边防检查立法改革研究—以《边检条例(修订草案)》为视角[J].政法学刊,2017:90-97
{6}朗胜,王爱立.《反恐怖主义法》释义[M].北京:法律出版社,2016:153.
{7}刘国福.我国出入境管理法的反恐怖主义探究和展望[J].学习论坛,2014(3):77.
{8}信春鹰,黄薇.《中华人民共和国出境入境管理法》解读[M]北京:中国法制出版社,2012:162.
{9}刘欣.边检机关采集旅客生物信息的安全问题[J].辽宁警察学院学报,2017(3).
{10}杨海波,饶伟.浅谈民主监督[J].法制与社会,2014(3).
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