查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《中国法律评论》
国家秘密确定行为司法审查问题研究
【作者】 王莘子
【作者单位】 中南财经政法大学外国法与比较法研究所{副研究员}
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 186
【全文】法宝引证码CLI.A.1269722    
  
  随着改革的深入和信息化的快速发展,人民群众参与公共决策、关心维护自身权益的积极性增强,对政府信息公开的广度、深度提出了更高要求。新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称新《政府信息公开条例》)坚持“公开为常态、不公开为例外”原则,通过扩大主动公开范围、明确不公开政府信息的具体情形、建立健全政府信息管理动态调整机制和依申请公开向主动公开转化机制等制度设计,对实践中的经验做法进行总结提炼,对人民群众政府信息公开需求做出积极回应。其中,新《政府信息公开条例》14条关于不公开政府信息具体情形的规定使用了“依法确定为国家秘密的政府信息”这一概念,与原《政府信息公开条例》14条“涉及国家秘密的政府信息”的表述有所不同。如何理解“依法确定”的规范内涵?这一表述是基于怎样的理论和实践考虑?对于国家秘密确定行为能否进行司法审查?本文将以这些问题为线索,结合近年来发生的几起典型案例,深入探究对与政府信息公开有关的国家秘密确定行为进行司法审查的必要性和可行性,以更好地理解贯彻新《政府信息公开条例》的立法逻辑,推动形成信息公开与信息保密相互促进、良性互动的运行机制。
  一、“依法确定为国家秘密”概念辨析
  从“涉及国家秘密的政府信息”变为“依法确定为国家秘密的政府信息”,核心在于“国家秘密”和“依法确定”两个概念。根据《中华人民共和国保守国家秘密法》(以下简称《保密法》)第2条规定,“国家秘密是关系国家安全和利益,依照法定程序确定,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项”。可见,“依照法定程序确定”这一要求,内化于国家秘密概念之中,是构成国家秘密的必要不充分条件,而“依法确定”不仅要求“依照法定程序确定”,还强调确定行为应当符合实体法的标准和要求,二者缺一不可。
  纵观《保密法》及其实施条例,所谓“依法确定为国家秘密”主要是指以下几种情形:一是机关、单位在其法定或授权范围内,按照国家秘密及其密级的具体范围的规定,确定国家秘密;二是机关、单位执行上级确定的国家秘密事项,按照所执行的国家秘密事项,确定国家秘密;三是下级机关、单位认为本机关、本单位产生的有关定密事项属于上级机关、单位的定密权限,应当先行采取保密措施,并立即报请上级机关、单位确定,没有上级机关、单位的,应当立即提请有相应定密权限的业务主管部门或者保密行政管理部门确定;四是机关、单位对是否属于国家秘密或者属于何种密级不确定或者有争议.的,由国家保密行政管理部门或者省、自治区、直辖市保密行政管理部门确定;五是办理涉嫌泄露国家秘密案件的机关,需要对有关事项是否属于国家秘密进行鉴定的,由国家保密行政管理部门或者省、自治区、直辖市保密行政管理部门鉴定。其中,以有定密权的机关、单位确定为一般情形,以上级机关、单位和保密行政管理部门确定为例外。
  相较于原《政府信息公开条例》“涉及国家秘密的政府信息”的表述,新《政府信息公开条例》特别强调了“依法确定”的概念,不仅要求信息本身涉及国家秘密,而且要求确定主体有法定权限,确定依据满足法律要求,确定程序符合法律规定。
  二、对“国家秘密”进行司法审查的现状
  对“国家秘密进行司法审查”与对“国家秘密确定行为进行司法审查”是两个不同的概念,对国家秘密进行司法审查主要存在于政府信息公开案件和刑事犯罪案件中,[1]本文所称“对国家秘密进行司法审查”,仅就政府信息公开案件而言。原《政府信息公开条例》14条规定:“行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制,明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前,应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。”2010年《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》规定,被告(行政机关)能够证明争议信息属于国家秘密的,法院应当准许不予公开。可见,在政府信息公开案件中,行政机关作为保密审查主体,在国家秘密的认定上几乎掌握决定权,法院的司法审查属于形式审查还是实体审查并未明确,难以发挥应有作用。在2010年最高人民法院有关规定出台前,有学者指出,“更尴尬的是,不论是基于被申请信息的内容还是公开后的后果所作出的保密审查决定,申请人都难以通过行政复议、行政诉讼途径而获得救济,因为行政复议机关或法院并不必然具有保密审查判断的职权”。[2]
  即便在有关规定出台以后,政府信息公开案件中对“国家秘密”进行司法审查的方式、力度、标准也始终存在争议。例如,在王某与上海市虹口区住房保障和房屋管理局政府信息公开纠纷上诉案中,[3]虹口区房管局根据《关于将本市公房资料列为保密资料的通知》《上海市公房资料查阅暂行规定》等相关规定,确认王某申请公开的信息为“公房资料”,属于国家秘密,决定不予公开。法院认为虹口区房管局证明事实清楚,适用依据正确,程序合法,据此作出不支持王某诉讼请求的裁判。根据《国家秘密定密管理暂行规定》18条,机关、单位确定国家秘密应当依据保密事项范围进行。保密事项范围没有明确规定但属于《保密法》第9、10条规定情形的,应当确定为国家秘密。虹口区房管局既没有提供相关保密事项范围作为确定国家秘密的依据,也未证明相关事项属于《保密法》第9、10条规定的涉及国家安全和利益,泄露后可能损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益的情形,而仅仅依据当地政府文件,认定被申请公开的信息属于国家秘密,显然与法律规定不符。[4]再如,在上海经协公司诉建德市政府信息公开案中,[5]建德市政府向建德市保密局发出《关于确定〈合作备忘录〉为国家秘密的函》,要求确定《合作备忘录》为国家秘密。建德市保密局根据《合作备忘录》所依据的《建德市华东城市建设投资有限公司有关信访问题协调会纪要》为秘密级国家秘密,确定《合作备忘录》属秘密级国家秘密。杭州中院根据《政府信息公开条例》14条第3款的规定“行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时,应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定”,认可建德市保密局关于确认《合作备忘录》为秘密级国家秘密的回函具有法律效力,终审法院虽然指出杭州中院引用《政府信息公开条例》14条第3款规定不当,但认可在《纪要》已被有权机关确定为秘密级国家秘密的情形下,执行该《纪要》的派生事项《合作备忘录》也属秘密级国家秘密,故而维持杭州中院的判决。本案中对“国家秘密”进行司法审查存在两个问题:一是根据《保密法》第13条第3款“机关、单位执行上级确定的国家秘密事项,需要定密的,根据所执行的国家秘密事项的密级确定”的规定,建德市政府有权确定《合作备忘录》为秘密级的国家秘密。然而在制定文件时,并没有依法将其确定为国家秘密,而是在之前的另一个行政诉讼中以公开《合作备忘录》所涉信息将导致危及社会稳定而作出不予公开答复,被法院依法撤销,并被责令重新作出信息公开答复后,才发函给建德市保密局要求其确认涉案《合作备忘录》为国家秘密。二是根据《保密法》第13条第2款等规定,建德市保密局并不享有原始定密权,无权确定《合作备忘录》属于国家秘密。终审法院发现并纠正了第二个问题,但对于建德市政府未依法定程序确定国家秘密的行为并未提出质疑,相当于认可了“事后加密”行为[6]的法律效力。
  以上两个典型案例从一个侧面反映了法院在政府信息公开案件中对国家秘密的审查缺乏明确、具体的审查标准,对于政府信息制作时就已经确定为国家秘密的,虽然要求行政机关提供确定依据,但对于确定依据是否符合《保密法》及其实施条例的具体要求,并不深究,似采形式审查原则;对于制作时并未依法确定为国家秘密的,只要依据《保密法》及其实施条例的规定,事实上属于应当确定为国家秘密的事项,便认可行政机关“事后加密”行为的法律效力,似又采实质审查原则。看似矛盾的审查标准背后,蕴含的逻辑并不难理解:以最大程度上认可行政机关确定的国家秘密为原则,故而司法审查的对象是“国家秘密”本身,而非行政机关确定国家秘密的行为,即使行政机关在国家秘密确定程序上有瑕疵甚至重大缺陷,也不影响法院认定。
  三、对国家秘密确定行为进行司法审查的可能性
  无论是从全面推进依法治国、建设法治政府、坚持“以公开为常态、不公开为例外”原则的角度,还是从维护国家保密法治严肃性的角度,都有必要在政府信息公开背景下对国家秘密司法审查机制予以重新审视。新《政府信息公开条例》把“涉及国家秘密的政府信息”改为“依法确定为国家秘密的政府信息”,正是从立法层面迈出了重要一步。同时,新《政府信息公开条例》51条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的,可以向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报,也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”实践中,如果行政机关在政府信息公开工作中以相关信息属于“依法确定为国家秘密的政府信息”为由拒绝公开,公民、法人或者其他组织可否对此申请行政复议或提起行政诉讼?如果可以,那么行政复议和行政诉讼审查的核心,应当是相关信息是否为依法确定的国家秘密。曾有学者对国家秘密确定行为的可诉性进行过深入研究,认为国家秘密确定行为既涉及相关公民、法人和其他组织的财产权、人身权等实体性权利义务,也在政府信息公开审查中直接涉及知情权,在法学理论上属于确定行为或认定行为,归入准行政行为范畴,应当具有可诉性,可提请法院进行直接审查。[7]还有学者从合宪性限定解释的方法出发,认为如果国家秘密确定行为的相对人无法通过行政复议、行政诉讼等途径寻求救济、解决争议,那么我国宪法规定的公民所享有的“申诉、控告”的权利将无法得到充分体现,尽管保密法没有明确规定行政复议、行政诉讼等救济制度,但也没有禁止相对人援引其他法律依据提起行政复议或行政诉讼。[8]笔者通过考察近年来发生的因政府信息公开引发的行政诉讼案例,发现

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
本篇【法宝引证码CLI.A.1269722      关注法宝动态: