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【期刊名称】 《法治研究》
关于立法科学性的若干思考
【作者】 尹林 路国连【作者单位】 浙江省人大常委会
【分类】 立法学【中文关键词】 立法;科学性;思考
【期刊年份】 2010年【期号】 2
【页码】 54
【摘要】

立法科学性的实现是一个系统工程,合理的民主立法模式是实现立法科学性的重要保证。为提高代表性和立法质量,我国需要适当增加常委会组成人员的数量,逐步实现常委会组成人员的专职化,并进一步完善法规草案审议制度,延长必要审议时间。同时,有必要建立立法助理制度。要注意立法的成本与利益分析,考量目的与手段之关联性。

【全文】法宝引证码CLI.A.1154777    
  
  改革开放30年来,我国经济社会发生了举世瞩目的巨大变化,与此相适应,法制建设亦成就斐然,立法体制机制逐步完善,立法质量不断提高,立法的统筹协调性和制度设计的科学性不断增强,为经济社会快速、持续、和谐发展提供了有力的法律支持。科学立法,提高立法科学性是实践科学发展观的必然要求,是确保经济社会健康发展和长治久安的关键。立法科学性的实现是一个系统工程,包括诸多方面的因素,诸如科学的立法体制和指导思想、立法决策的过程、代表的自身素质和法律素养、法律工作者的专业水平、科学的立法评价与反馈机制、民众的法律意识、社会经济发展水平以及人类认知能力等,都对立法质量产生影响。作为立法工作者,笔者结合多年的立法实践,现就民主立法、立法方法对实现立法科学性的作用作粗略探讨。
  一、民主立法是实现立法科学性的根本途径
  立法作为分配社会资源、权利、利益等的制度性安排,不同的利益群体从不同的立场和自身利益出发,对于立法科学性的认识不尽相同。随着社会的发展,人类虽然对法律应有的安全、公平、正义、秩序、效益等基本价值已有共识,认识到科学的立法应当体现这些基本价值,但这些价值本身并没有统一和确定的判断标准。立法科学性的实现是一个复杂的过程,对于达到一个什么样的结果是最优、最科学的,在理论和实践上都难以论证。在这种情况下,立法在努力追求结果科学性的同时,更要关注和强调程序的科学性。根据现代民主理论,法律应是普遍意志的表达,实践和理论证明,民主立法是实现立法科学性的根本途径,民主立法程序可使立法结果最大程度地实现公平、正义、效益等价值。
  1.民主立法可最大程度实现社会公平。人民是一个集体概念,是由许多利益和观念相互冲突的个体组成的,人民包括城市居民和乡村居民、雇主群体和雇员群体、高收入群体和低收入群体、男性群体和女性群体、发达地区和欠发达地区,还包括相互竞争的企业、商店、员工、学生等,他们之间既有一致的利益,也存在利益的冲突和矛盾,且随着我国经济、社会阶层和思想意识的多样化发展,各种新的经济组织和利益主体不断出现。要在立法中实现这些利益冲突的不同群体之间的利益平衡,只有通过民主立法体制,为其提供一个相对平等的博弈平台,经过平等的反复博弈才能达到相互的妥协和实现利益的相对均衡。法律智慧的结晶在于它的协调精神,或者说是平衡精神,社会公平的实质就是使各种不同利益实现平衡,利益冲突得以有效化解。
  2.民主立法是实现效益最大化的可靠保证。人类的问题将永远是—无穷的欲望,有限的资源。人类冲突的根源在于资源的稀缺与人类的需求和无限欲望之间的矛盾。通过法律制度的设计,实现资源的优化配置,是立法科学性的必然要求。波斯纳在《法律的经济分析》中明确指出:效益意味着“资源的分配达到价值最大化的实现”,这是衡量一切法律乃至所有公共政策是否适当的根本标准。这种观点虽然受到越来越多崇尚公平正义的法学家的抨击和批评,但在立法特别是在经济立法中,考虑资源的配置实现价值最大化仍具有重要意义。民主立法制度则是实现这一目标的最为可靠的途径。由于民主是一种利益代表机制,大多数人的利益之和一般情况下总是大于少数人利益,所以利益最大化的目标与民主之间存在一种天然的联系。因此,依据民主所制定的法律通常能实现利益的最大化,且在大多数时候,这两者是一致的。民主制度本身虽然并非完美,但不能否定民主立法对于实现效益最大化目标的经常性的可靠的作用。
  3.民主立法可减少和避免立法决策的失误。俗语说,三个臭皮匠,顶个诸葛亮。根据孔多塞的“陪审团定理”:如果人的认知错误是随机发生的,那么不同人的错误可以相互抵消,最后“大浪淘沙”,把真理的金子筛选出来;且人数越多,其集体决定发生错误的可能性越小。民主立法是集体决策的过程,体现了大多数人的意志和智慧,可有效减少立法过程中的个人偏见,弥补少数人的认知局限,使立法更全面、准确地反映客观规律和不同利益诉求,确保立法的科学性。
  二、合理的民主立法模式是实现立法科学性的重要保证

人丑就要多读书


  内容决定形式,形式制约内容。民主立法必须依赖一定的形式和程序,科学合理的民主立法模式和程序,对于立法科学性的实现至为关键。基于立法成本与效率的考虑,现代民主国家的立法模式,一般以代议制立法为基础,辅以公众和专家参与。随着社会的发展,公众参与立法的广度、深度和有效性越来越高,专家意见亦日益重要。
  1.代议制—民主立法的基本模式。根据公共选择理论,如果决策者只是一人,那么决策所需求的商议、讨论等成本降至最低,但社会风险成本最高;如果决策者是所有人(极端的直接民主),那么社会风险成本降至最低,但决策成本最高。公共选择的任务是在这两个极端之间发现一种中间状态,使两种成本之和降至最低,实现公共利益最大化。在现代人口众多的民主国家,通过全民讨论进行立法决策,成本过高、效率太低,无论是理论上还是实践中都不可行,必须寻求立法成本与体现民意的最佳结合点。代议制立法模式可通过调节代表和选民的比例,使民主扩展到地大物博、人口众多的工业国家,降低直接民主的运作成本,近似地实现民主立法目的,成为现代人口众多国家必然选择的基本立法模式。在代议制政体下,选民根据自己的利益和观点来选择立法代表,并通过周期性选举的压力迫使这些代表在立法时充分考虑选民的利益和诉求。代议制立法体制并非是完美的,而是“退而求其次”的最佳选择,因为和其他体制相比,它通过选民控制把立法者滥用权力、偏离公共利益的可能性降至最小。
  我国实行以人民代表大会制度为基本形式的统一而又分层次的立法体制,这符合我国人口众多、地域辽阔,地区差异很大的特点,有利于在保证国家立法权统一的前提下,调动地方积极性,体现地方特色,实现立法的民主性和科学性。同时,由于我国人民代表大会会期过短,实践中,立法任务目前主要由常委会承担。常委会立法有利于提高立法效率,适应经济社会快速发展的需要,但存在代表性不足的问题。一方面,常委会组成人员数量偏少,其代表的选民人数数量过多。例如,我国十届全国人大常委会有159名组成人员,与13亿人口的比例达到1:830万,省级人大常委会组成人员与选民的比例一般为1:100万左右。另一方面,具有立法权的国家及省级人大常委会组成人员都是从间接选举产生的代表中再选举产生的,这种层层递进的间接选举(每增加一个环节,监督效率也相应下降)导致在我国承担至为关键立法任务的全国及省级人大常委会与选民的距离较远,模糊了选民和代表之间的委托和责任关系。同时,常委会组成人员未完全实现专职化,难以保证必要的时间和精力投入立法工作。因此,为提高代表性和立法质量,需要适当增加常委会组成人员的数量,逐步实现常委会组成人员的专职化,并进一步完善法规草案审议制度,延长必要的审议时间,保证常委会组成人员充分了解和熟悉立法背景和主要内容。此外,在现代社会分工日益细化,新型社会关系不断涌现,立法面临诸多复杂的专业性问题的情况下,单纯依靠立法代表进行立法困难很大。国外的立法实践证明,随着社会发展以及立法专业性和技术性的增强,科学合理的立法制度及辅助措施对于保证立法代表有效行使立法权尤为重要,完善辅助性及服务性机构、建立立法助理制度,有助于进一步提高立法质量。在我国没有立法助理制度的情况下,需要加强立法工作机构的力量和数量,扩大立法服务范围,充分发挥法制工作委员会为人大、常委会、有关专门委员会及常委会组成人员的立法服务职能。
  2.公民参与—民主立法的重要形式。法律作为一种“公共产品”,应具有广泛的民主性和公意代表性。代议制立法只是近似地体现和反映了民众诉求,为弥补其不足,立法还须辅以合理的公民参与机制,广泛征求、吸纳各方面的意见和建议,充分反映和平衡各方面的利益诉求。《中华人民共和国立法法》第5条规定,立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。近年来,我国从中央到地方立法机构,越来越注重开门立法,探索和完善公众参与立法体制机制,着力提高公众参与的广度、深度和有效性,使立法获得广泛的社会基础和公众的认同。浙江省人大常委会经过30年地方立法的实践,不断创新公众参与立法形式,拓展公众参与立法渠道,建立了一套行之有效的公民参与立法机制,如在全国率先创立地方立法网作为立法机构与公众互动的平台,通过网络向社会公众征求立法项目和立法建议,所有的法规草案除采取座谈会、论证会以及书面送人大代表、有关部门、市县区人大常委会征求意见外,一律通过地方立法网向社会公布征求意见;重要法规草案通过报纸全文向社会公布征求意见;公民旁听常委会会议,听取法规草案的说明和审议报告,并可提出意见建议;建立地方立法专家库,选择法律、经济、管理、政治、社会、文化等领域专家学者为其成员,法规草案征求专家库专家意见已成为立法的必经程序;就关系群众切身利益的法规,如《浙江省实施<中华人民共和国消费者权益保护法>办法》、《浙江省物业管理条例》、《浙江省城市房屋拆迁管理条例》等法规的有关重大问题举行听证会。
  实践证明,公民参与立法有助于立法更真实地反映民意,集中民智,提高立法的科学性,提升公众对法治的期望和信心,为法律法规的顺利实施消除某些潜在的障碍。进一步完善公众参与立法的体制机制,还需加强两个方面的工作。一是提高公众参与立法的有效性。公众参与立法过程与公众参与的有效性并非是一致的。有时候,立法过程在表面上完全可能呈现出声势浩大的公众参与,但是规则的决定可能完全不受公众意见的影响,因为公众参与的有效性依赖于政府和各方的诚意、充分的信息披露、有组织化的利益、制度化的程序规则、理性并且负责任的讨论与回应机制,等等。离开了这些必要条件,形式上的公众参与并不能为结果提供正当化、理性化的支持。在规则层面上,存在多种民意表达的可能性,但实践中,由于信息的不对称占有、利益组织化的不均衡(参与是一个多方利益博弈的过程,如果一些利益具有很高的组织化程度和资源,而另一些利益显得分散甚至如一盘散沙,那么具有高度组织化的、占有更多资源的利益团体就会主导参与的过程和结果,甚至会“俘获”作为管制者的政府机关)、程序公正的缺位、回应和规则机制的虚无,都构成真实、有效民意表达的障碍二因此,为保证公民参与的有效性,还需要公民参与立法的制度化保证以及各种不同利益组织和团体的均衡发展。另外一个重要因素是选择和确定合适的各方面的利益代表人参与立法过程,毕竟法律是各种利益相互冲突和妥协的产物,立法应当反映多元利益和意见。二是降低公众参与立法的成本。公民参与立法能否达到理想的目标和效果,受制于一定的社会历史条件和诸多因素。诸如公民的民主意识,民主制度发展的情况,公民参与立法的能力、参与机会、参与成本、参与效果以及与自身的利害关系等因素影响。立法是一个利益博弈的过程,而给予公民参与立法的机会,是各种不同群体实现利益平衡的前提。然而公民参与立法是有成本的,作为一个理性的人,其必然会权衡和比较参与的成本与收益。如果参与立法成本较高,而对于立法结果的影响极其微弱或者预期收益很小,那么他就可能选择放弃。公民参与立法的成本并不仅仅是经济上的,还包括了解法规内容

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