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【期刊名称】 《法学杂志》
城市房屋产权的保护:责任规则、财产规则与管制性征收
【英文标题】 Analysis about the Property Rights Protection of Urban Housing:Liability Rules,Property Rules and Regulatory Taking
【作者】 魏建
【作者单位】 吉林大学数量经济研究中心{教授、博士生导师}
【分类】 房产法
【中文关键词】 城市房屋产权;房及征收;责任规则;财产规则;管制性征收
【英文关键词】 property rights of urban housing;housing levy;liability rules;property rules;regulatory taking
【期刊年份】 2012年【期号】 3
【页码】 36
【摘要】 《征收条例》实现了房屋产权保护方式从“责任规则”到“财产规则”的转变,提高了文本意义上的产权保护水平,但《征收条例》下被征收人的福利水平和社会福利水平的提高都面临着不确定性,要取决于政府的行为。事实上,《征收条例》的实施在一定程度上激励政府采取管制性征收的方式获得房屋产权,使得被征收人的利益受到更大的侵害。因此要从政府、法院、被征收人等多方面着力才能促进实现“高补偿、低交易成本”的征收最优状态。
【英文摘要】 The Ordinance changes the way of house property right protection from the responsibility rule to property rule,and improves the level of proper intellectual property protection on text meaning,but increase of the welfare level of the people is being expropriated and society wealfare faces uncertainties from the Ordinance,it depends on the government behavior. In fact, to some extent,implementation of the Ordinance motivates the government gaining the house property right by regulatory taking,making the interests of subject being expropriated receive more infringement. So we should promote the best state of high compensation, low trade cost' from the governments,courts,people being expropriated,etc.
【全文】法宝引证码CLI.A.1227051    
  一、引言
  自上个世纪90年代以来,房屋经历了从“拆迁”到“征收”[1]的过程,相对应的是《城市房屋拆迁管理条例》(1991;2001)(以下称《拆迁条例》)和《国有土地上房屋征收与补偿条例》(2011)(以下称《征收条例》)两个法律条例的颁布,这两个条例对房屋产权的保护方式不同。《拆迁条例》可以在未补偿拆迁人的条件下进行拆迁工作,而《征收条例》必须是在补偿到位的情况下才能进行房屋的征收工作。
  Calabresi &Melamed (1972)将产权保护方式归结为财产规则(property rules)、责任规则(liabilityrules)和不可让与规则(inalienability rules)三种。当一种产权被财产规则保护时,除非产权持有者自愿转让,否则不得强制转让,也即非产权持有者要想获得产权,必须获得持有者的许可,以买者的身份向产权持有者(卖方)支付双方协商确定的价格,才能获得产权;而当一种产权被责任规则保护时,非产权持有者可以不经产权持有者的同意而“使用”其产权(即侵权),但必须向产权的持有者支付法院所规定的价款(即赔偿金)。
  从某种程度上来说,《拆迁条例》的产权保护方式倾向于“责任规则”,《征收条例》倾向于“财产规则”。财产规则对产权持有者来说是自主性更强的、具有绝对性的保护方式,而责任规则相比之下是具有被动性、强制性的保护力度较弱的保护方式。从《拆迁条例》到《征收条例》意味着对于房屋所有者而言权利保护的力度至少在文本意义上加强了。那么,文本意义的产权保护水平的提高是否带来了现实保护水平的提高?
  Douglass C. North(1981)指出产权保护水平对经济发展具有重要影响。以企业为例,较弱的产权保护水平会降低企业再投资的积极性,而较高水平的产权保护行为会促进企业的再投资,进而促进经济的发展(Simon Johnson, John McMillan, Christopher Woodruff, 2002)。[2]然而,产权保护受众多因素的影响和制约,产权保护是否有效率取决于诸如环境、生产技术以及经济规模等多种因素(Herschel I.Grossman, 2000)。[3]产权的分布也是影响产权保护的重要因素(Raghuram G. Rajan, Luigi Zingales,2003)。[4]
  政府的行为及其选择更是影响产权保护水平的关键性因素。作为立法者,政府是产权保护规则的选择和确认者;作为执行者,政府是产权保护的具体实施者;作为强势者,政府实际上是私有产权最大的威胁者。因此,产权保护规则的正确选择,仅仅是提高产权保护水平的第一步,而不是终点。
  在我国房屋拆迁或者征收的过程中,政府、开发商和被征收人(被拆迁人)三个主体之间,政府都扮演着重要的角色,不论是《拆迁条例》中的“责任规则”还是《征收条例》中的“财产规则”,以及《征收条例》实施后,政府的行为选择直接决定着房屋所有者产权的保护水平。
  文章接下来的部分主要分为四个部分:第二部分对比两个条例,说明产权保护水平至少是在文本意义上实现了提高;第三部分利用一个简单的模型分析说明政府行为是提高产权保护水平的关键;第四部分说明《征收条例》实施后政府行为的变化使产权保护水平反而面临更大的威胁;第五部分是结论和政策建议。
  二、两个条例的比较:从“责任规则”到“财产规则”
  相比于《拆迁条例》,《征收条例》进步的核心在于被征收人同意是征收的关键前提。《拆迁条例》在产权保护方式上为“中国式责任规则”,《征收条例》倾向于“财产规则”,所以从《拆迁条例》到《征收条例》的变化可以归结为从“中国式责任规则”到“财产规则”的变化。
  “中国式责任规则”是指拆迁补偿金额不是由法院来决定,[5]而是由政府来决定的,政府充当着“征收者”和“监管者(仲裁者)”的双重职能,整个房屋拆迁工作中政府独揽大权,房屋产权的“交易”是一种“强制性交易”;《征收条例》中引入了法院作为“监管者(仲裁者)”,政府只是单纯的“征收者”,权利地位和被征收人一样,他们相互协商议定补偿金额,对房屋产权进行“自愿交易”。当“自愿交易”不能达成时,法院介入对征收项目进行审核确定是否征收和补偿价格,实现“强制交易”。这两个条例的变化可总结为图1。
  “财产规则”是《征收条例》中保护被征收房屋产权的基本原则,将被征收人同意放在核心位置是《征收条例》的突出特征,这样文本意义上的产权保护水平大大提高。不仅房屋征收顺利进行的关键在于被征收人的同意,并且要得到被征收人的同意还需要满足以下几个条件:
  (一)房屋征收后的土地要用于“公共利益”项目的建设
  《征收条例》规定,只有在满足“公共利益”需要的前提下,政府才能作出征收房屋的决定。第8条中指出符合公共利益的需要满足以下几个条件:(1)国防和外交;(2)政府组织的基础设施建设;(3)政府组织实施的公共事业;(4)政府组织实施的保障性安居工程建设;(5)旧城区的改建;(6)法律、行政法规规定的其他公共利益。其中“保障性安居工程”和“旧城区改建”是我国城市化进程中特有的情形。
  虽然条例中给出了“公共利益”的具体条件,但是在实际的界定中却存在诸多困难。如果对“公共利益”界定不清,不仅会侵害被征收人的合法利益,而且也会对以后的房屋征收工作产生负面影响。有人认为从“证伪”的角度可以达到界定社会公共利益的目的,[6]不过Abraham Bell &Gideon Par-chomovsky (2006)认为通过公共利益来限定政府的滥用征收权,会导致政府进一步侵害私人产权,而不是保护私人产权。[7]如何具体确认征收符合公共利益要求的制度及其程序在中国还不明确,需要进一步建设。
  (二)公平的补偿
  《征收条例》中规定征收房屋必须给予被征收人公平的补偿。补偿的内容主要包括被征收房屋的价值、征收房屋造成的搬迁、临时安置以及造成的停产停业的损失三个部分。被征收房屋的价值由具有相应资质的房地产价格评估机构进行评估,评估的价值不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。补偿价格高低是征收的核心问题,房地产评估机构在补偿价格的确定中扮演着重要的角色,《征收条例》对房地产评估机构的选择以及评估办法给出了具体的规定。2011年6月3日住建部颁布了《国有土地上房屋征收评估办法》,对评估过程给出了更为细致的规定。
  (三)严格的征收程序
  《征收条例》中有一套完善的征收程序:(1)符合“公共利益”的需要;(2)满足经济、社会发展、土地利用、城乡等规划设计;(3)征收补偿方案需要经过两次发布,如果还不能得到多数人认可,需要组织听证会;征收前还需要进行社会风险评估,而且补偿费用需要足额到位;(4)违反规定要承担相应的法律责任。
  当对征收程序和补偿存在争议时,《征收条例》引入法院作为仲裁者,这一安排也强化了征收程序的公正性。这样房屋征收过程中政府的征收者和监管者(仲裁者)相互分离,征收者职能由政府执行,监管者(仲裁者)职能由法院执行,打破了政府独揽大权的格局,权力上的分离也有助于提高房屋产权保护水平。
  三、提高产权保护水平的关键:政府行为
  从《拆迁条例》到《征收条例》,实现了产权保护规则从“责任规则”到“财产规则”的变化,我们以Louis Kaplow &Steven Shavell(1996)的模型[8]为基础,对从“责任规则”到“财产规则”后的社会福利水平如何变化以及要实现社会福利水平需要的前提条件进行分析。
  (一)模型假设
  假设1.假设经济中有许多风险中性的房屋所有者(owners)和风险中性的征收者(takers);
  假设2.房屋的价值由公共价值(common val-ue)和私人价值(idiosyncratic value)两部分组成。公共价值用v来表示,不同目的或者情形下的公共价值并不相同,并满足密度函数z(v);同理,所有者和征收者的私人价值分别为x和y,相应的密度函数为g(x)和f(y),不同所有者和征收者之间的私人价值不同;x、y、v之间相互独立;
  假设3.假设所有者和征收者之间进行市场交易时的成本为C;[9]
  假设4.征收者需要支付数额的赔偿才可以获得房屋的所有权;在征收者和房屋所有者讨价还价过程中,(广义上的)政府[10]作为征收者和监管者(仲裁者)的双重角色对他们的交易成本产生影响,引人变量θ,[11](θ>0)以的θC形式发生作用;责任规则下θ=θ1,财产规则下θ=θ2,θ1和θ2是变化的,并不是固定的数值;
  假设5.责任规则下,房屋的拆迁属于“强制性交易”。房屋拆迁过程中,政府同时执行“征收者”和“监管者”的双重职能;财产规则下,房屋的征收属于“自愿交易”,政府承担“征收者”职能;法院承担“监管者”(仲裁者)职能,政府和法院都对交易成本产生影响;
  假设6.假设(广义上的)政府对x、y、v具有不完全的信息,但是知道它们的分布。
  (二)模型分析
  征收者预期从被征用财产中获得的价值,也即是政府获得的土地出让金以及其他方面带来的利益,要高于支付给房屋所有权人的金额,即y>d。房屋征收发生的概率为F(y>d)=1-F(d),房屋所有者的预期收益为[1-F(d)I(d-C(θ))房屋所有者最大化自身的预期效用时满足[1-F(d)]-f(d)(d-C(θ))=0进而得到d=C(θ)+[1-F(d)]/f(d)。
  从上式中可知补偿金额d是θC的函数,也就意味着政府的行为在一定程度上决定着补偿金额的高低。《拆迁条例》实施过程中的“强制性交易”情形和《征收条例》实施过程中“自愿交易”情形下得补偿金额是不同的,补偿金额的不同又往往关系着房屋被征收人的福利水平,而这又归因于政府行为。所以,政府在房屋征收过程中扮演着重要角色。
  可以将(广义上的)政府看作是政治利益、经济利益和社会利益的集合体。首先,政府作为一个“理性经济人”会考虑自身的经济利益;其次,作为社会公共事务的执行者,政府会考虑社会利益;最后,政府官员的晋升考核机制,又使得政府不得不考虑政治利益。政府政治利益的实现是以经济利益和社会利益的实现为基础的。在某种程度上来说,政府的经济利益和社会利益之间是此消彼长的关系,政府需要在二者之间进行权衡,但是以不影响政治利益为前提。
  房屋征收过程中,政府或者(和)法院具有“征收者”和“监管者”的职能。进一步假定当政府关注经济利益时,充当的是“征收者”职能;当政府关于社会利益时,充当的是“监管者”职能;政府在“监管者”和“征收者”职能之间进行选择,也意味着政府在“经济利益”和“社会利益”之间进行选择,而政府的这种选择会反映到θ上,进而以θC的形式对交易成本产生影响。
  在一定程度上来讲,补偿金额的高低代表着被征收人的福利水平,补偿金额的高低首先是由政府决定的,政府的选择又是由它在“征收者”和“监管者”职能之间权衡所决定的,所以,政府的行为决定着被征收人的福利水平。
  1.被拆迁人或者被征收人福利水平变化分析
  命题1.如果补偿金额的高低意味着被征收人的福利水平,那么“责任规则”下被征收人的福利水平是逐渐下降的;“财产规则”下的被征收人的福利水平变化方向不确定,取决于政府的行为。
  (1)对于被拆迁人或者被征收人而言,补偿金额的高低能够衡量他们的福利水平,《拆迁条例》下补偿金额的高低主要取决于θ1的变化,这又要取决于《拆

  ······

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