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【期刊名称】 《昆明理工大学学报(社会科学版)》
云南矿产资源地方立法探析
【英文标题】 The Exploration on the Legislation of Mineral Resource in Yunnan
【作者】 杨士龙 王婷【作者单位】 昆明理工大学法学院
【分类】 矿产法
【中文关键词】 矿产资源;云南地方立法;资产化管理;资源化管理;体系化
【英文关键词】 mineral resource;local legislation of Yunnan;capitalization management;systematization
【文章编码】 1671—1254(2008)09—0027—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2008年【期号】 9
【页码】 27
【摘要】

地方立法是我国立法体系的重要组成部分,矿产资源分布不均衡,使矿产资源地方立法在资源开发与保护、管理与利用中的作用显得更加重要。云南已形成了以云南省矿产资源管理条例为中心,由地方性法规、地方政府规章和民族单行条例构成的矿产资源法规群,但是仍要按可持续的科学发展观加以完善,对矿产资源实施资产化管理和资源化管理,实现地方立法的体系化。

【英文摘要】

The legislation system of mineral resource management in Yunnan is form by the Rules of Mineral resource management,local rules,local government rules and National autonomy rules,which should be consummate through converting into resources management under the Scientific development concept,and finally realize the system atization of local law.

【全文】法宝引证码CLI.A.1146624    
  
  法是为调整某一类社会关系而创设,法所调整的对象即社会关系是人类社会存在的根本条件之一,没有人与人之间的相互关系,就不存在人们的社会生活,也就无所谓社会。人类社会的社会关系复杂多样并具有多种层次性,从而构成社会关系系统即社会形态。我国地域广阔,人口与民族众多,各地区社会经济发展不平衡,社会关系的表现也不完全一致。因此需要给予地方或民族自治地方一定的立法权。矿产资源具有时空上的广延性和局限性,在地壳表面和地球的垂直空间都有广泛的分布,但在地域分布上又极不均匀,其有对矿产资源的地方立法有内在的需求。
  一、地方立法及矿产资源地方立法的地位
  立法也称法的创制,而其中最重要的是一个国家的立法体制即不同国家机关享有不同立法权限而形成的制度和结构。我国“宪法确立的统一的多层级的立法体制,保证了国家基本制度的统一,又发挥了方方面面的积极性。这是立足中国国情,富有创造性的设计。它既区别于一般单一制国家的一级立法体制,又区别于联邦制国家的两级立法体制。”{1}我国是一个单一制国家,实行“一元、两级、多层次”的立法体制,所谓两级就是指中央立法和地方立法两个立法等级,所谓多层次是指不论中央立法和地方立法都可以划分为若干个层次和类别。{2}地方立法的法的表现形式主要有:(1)地方性法规,是省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会,以及较大的市的人民代表大会及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要,制订或批准的规范性文件,其范围一是为执行法律、行政法规,根据本行政区域的实际情况作具体规定;二是根据地方性事务的需要制定具体规定;三是尚未制定法律或行政法规的,可以制定地方性法规。(2)地方政府规章,是指省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府,根据法律、行政法规和地方性法规,制定的规范性文件,其范围一是为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章;二是属于本行政区域的具体行政管理事项制定规章。(3)民族自治条例和单行条例,指民族自治地方的人民代表大会根据当地民族的政治、经济和文化特点,制定的民族地方性法规,此类地方法规在不违背宪法、法律或者行政法规的基本原则以及宪法、法律就民族自治地方所作的规定的前提下,可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规作出变通规定。
  矿产资源是自然资源的重要组成部分,是人类社会发展的重要物质基础。我国92%以上的一次能源、80%的工业原材料、70%以上的农业生产资料来自于矿产资源。可见,矿产资源是中国经济持续快速协调发展的重要保障,在可持续发展中具有重要的基础地位。有关矿产资源的立法权应当由全国人大或常委会统一行使。但是,我国幅员广阔,各地区经济和社会发展很不平衡,各地区矿产资源储量有差异,矿产资源具有区域性。因此,要求矿产资源立法遵循因地制宜原则,矿产资源立法体系的构建应具有一定的灵活性和动态性,为各地区有针对性地制定地方性法规留有一定余地,使其能对不同情况进行规范,以使矿产资源法的制度功能实现最佳。
  “中国地方立法在国家立法体制中,是居于较低层次但却在法制建设和整个社会生活中起重大作用的、不可或缺的一种立法。”{3}矿产资源具有明显的自然属性和社会属性统一的特点,矿产资源地方立法的地位和作用将十分明显:
  1.使宪法、物权法、矿产资源法以及其他有关矿产资源的法律、行政法规在本行政区域得以正确有效实施,而民族自治地方可以变通实施。国家法律一般都有许多较原则的规定,需要或可以通过地方立法加以具体化。如矿产资源法规定:国家鼓励矿产资源勘查、开发的科学技术研究,对矿产资源科学技术研究成绩显著的,由各级人民政府给予奖励。对这种科学技术研究的鼓励措施和具体奖励办法就需要地方立法加以具体化。又如矿产资源法规定:国家在民族自治地方开采矿产资源,应当照顾民族自治地方的利益,民族自治地方的自治机关根据法律规定和国家的统一规划,对可以由本地方开发的矿产资源,优先合理开发利用。因此民族自治地区就可以通过民族自治地方立法使该原则具体化并根据法律和行政法规使得该原则具有实际操作性。
  2.对中央立法不能或暂时不宜由中央立法的有关矿产资源的事项,地方立法可以作有益的补充,补齐某些领域的立法空白。各地的矿产资源状况差别大、开发利用与保护管理的情况也各不相同,加强矿产资源的地方立法可以解决其针对性问题。比如矿产资源的价格制度和核算制度是矿产资源有偿使用制度和流转制度的基础,但是国家尚未有明确的立法,为使矿产资源有偿使用制度和流转制度落到实处,地方立法机关可以进行相应的地方立法。
  3.自主进行本地矿产资源事务需要的地方立法,可以保证立法针对各地区的特殊事项和特殊需要。只要是那些在地方立法主体的职权范围,本地特有并需以立法解决的事项都可以由地方立法自主决定处理。如历史悠久的矿区的矿山环境地质立法、少数民族地区的矿产资源开发与保护的特殊规定等。
  二、矿产资源地方立法的合法性与合理性
  下位法规不能与上位法规相抵触,地方性法规不得与宪法、法律、行政法规相抵触,规章不得与宪法、法律、行政法规以及地方性法规相抵触,这是维护法制的统一和尊严的内在要求,也是各层次立法具有合法性的实质条件,也是地方立法的前提。我国现行《矿产资源法》制定于1986年(1996年进行了修改),矿产资源法及其相关法律法规的实施,对我国矿产资源的开发与保护、利用与管理产生了显著的成效。但是,矿产资源法产生的时代决定了其计划经济体制的烙印,并主要体现为矿产资源行政管理法。而随着改革的深入、市场经济体制的逐步建立、矿产资源行业的发展,矿产资源法的一些内容已经明显不适应形势发展的需要,滞后于矿产资源开发与保护、利用与管理的实际。因此在2003年全国人大就提出要加快矿产资源法的修改工作,但是一部重要法律的修改需要一个过程,在矿产资源法未作修改之前,是否可以通过地方立法、地方政府规章等将现实中的一些具体做法规范化,这就涉及到立法的合法性和合理性问题。
  从实际情况看,我国的某些立法已经对此进行了必要的尝试。如《矿业权出让转让管理暂行规定》(国土资源部,国土资发(2000)309号)明确规定:矿业权人可以依照本规定出租、抵押矿业权。而《民法通则》规定:“国家所有的矿藏水流,…不得买卖、出租、抵押或以其他形式非法转让。”矿产资源法及其实施细则规定除法定情形可以转让外,买卖、出租或以其他形式转让都是违法行为。可见,国土资源部的部门规章与法律相抵触。但是,从构建矿业权市场的需要出发,对矿产资源通过市场进行有效配置,以实现矿产资源社会效用的最大化,与构建社会主义市场经济体系的要求却是一致的。又如矿产资源法规定“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度,并可以减缴、免缴。具体办法和实施步骤由国务院规定。”《矿产资源开采登记管理办法》(国务院,1998年)规定:“采矿权使用费,按照矿区范围的面积逐年缴纳,标准为每平方公里每年1000元。”《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》(财政部,1999年)的规定与之一致。而《云南省矿产资源有偿使用费征收和使用管理暂行办法》(云南省人民政府,2006年)规定:采矿权有偿使用费应缴费额以采矿权矿区范围内的占用资源储量为基础进行计算。[3]可见,地方政府规章的规定与行政法规不一致,甚至可以说相抵触。但是就合理性而言,《云南省矿产资源有偿使用费征收和使用管理暂行办法》显然比《矿产资源开采登记管理办法》关于采矿权使用费的规定更加合理,因为相同矿区面积的矿产资源储量是不同的,要使其使用费具有合理性以体现矿产资源储量的对价,应当按矿区储量进行收费,而国务院的规定明显不符合矿产资源的特性。
  就法理而言,立法的合法性和合理性涉及对立法原则之间的关系的正确理解。根据《立法法》第三条至第六条规定,立法的基本原则有:合宪性原则、民主原则、法治原则和从实际出发原则。一方面法治原则要求一切立法活动都必须以宪法为依据,符合宪法的精神,立法活动都要有法律根据;另一方面立法的从实际出发原则要求立法应当实事求是、从实际出发,尊重社会的客观实际状况,内容要反映客观规律的要求符合社会主义初级阶段的实际。从封闭的法律体系看,以上关于矿产资源的部分规章与法规有违法治原则,与社会主义法制的统一不相适应,但同时又符合国家实行社会主义市场经济的宪法精神。特别是这些规范是从经济体制改革与经济发展的实际出发,按照建立和完善社会主义市场经济体制的要求和矿产资源开发与利用、保护与管理的规律,反映了矿业改革的客观实际。一般认为矿业权具有物权性[4],矿业权的流转可以适用物权法的规定,应当给予其最小的公法限制,物权流转的诸多方式也应当适用于矿业权,如此将矿产资源的配置交给市场,对于保护、节约矿产资源,鼓励勘探矿产资源,防止矿产资源的价值被低估等现象的发生都是有益的。采矿权使用费是采矿权有偿取得制度的具体化,是采矿权人为获取国家所有的矿产资源开采权而支付的对价,显然以矿区内矿产资源储量为计价依据才是符合实际的。如果我们以实证分析(Positive Analysis)即从法律“是什么”以及社会法律问题“实际如何解决”的视角进行研究,而不试图回答法律“应该是什么”以及社会法律问题“应该如何解决”的问题,通过以上分析以及以事实来预测和判断,在局部下位法的规范与上位法的规范既抵触又不抵触的情况下,那么立法的合法性和合理性应当以事实、证据加以综合判断,而不能单纯以合法性对其作出

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}张春生.宪法和现行立法体制(J).中国法学,2002,(6):7.

{2}张文显.法理学(M).北京:法律出版社,1997.342.

{3}周汪生.论中国地方立法的地位(J).政治与法律,1994,(5):11.

{4}云南省矿产资源整合工作情况报告(DB/OL).http://www.mlr.gov.cn/pub/mlr/departments/overhaul/t20060512_74184.htm,2008—08—08.

{5}新编云南省情编委会.新编云南省情(M).昆明:云南人民出版社,1996.11.

{6}张成军.资源大省云南储备入不敷出,兵分六路全省找矿(EB/OL).中国新闻网,2006—07—09.

人丑就要多读书

{7}国务院关于加强地质工作的决定(Z).2006—01—20.

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