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【期刊名称】 《中国海商法研究》
捕捞渔船安全国际海事立法之观察
【英文标题】 International maritime conventions on safety of fishing vessels
【作者】 刘新山任玉清贺讯【作者单位】 大连海洋大学海南省海洋与渔业厅
【分类】 海洋法与空间法
【中文关键词】 捕捞渔船;渔船船员;港口国监督;海事公约
【英文关键词】 fishing vessel;fishing vessel personnel;port state control; maritime convention
【文章编码】 1003-7659-(2012)01-0016-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 1
【页码】 102
【摘要】 国际海事组织在过去几十年一直努力推动捕捞渔船安全国际立法工作。通过对主要的涉渔海事公约以及港口国监督措施,特别是《1993年捕捞渔船安全议定书》和《捕捞渔船船员培训、发证和值班标准国际公约》的探讨,建议中国渔业主管部门、渔业界及行业组织重视国际渔业法研究和普及工作,积极行使国际法权利和履行国际法义务,参照相关海事公约及时修改国内海事安全和渔业法规,依法建立全国统一的渔船和渔船船员登记系统,增强对捕捞渔船现代化和渔船船员培训事业的扶持力度,促进中国海洋渔业的稳健发展。
【英文摘要】 IMO has been exerted its effort to make international laws concerning safety of fishing vessels in the past decades. The paper explores those maritime conventions on fishery and port state control,in particular the 1993 Protocol Relating to the Safety of Fishing Vessels and International Convention on Standards of Training,Certification and Watchkeeping for Fishing Vessel Personnel. It is recommended that the fisheries administrations,fishing industry and industrial associations emphasize studying and disseminating international fisheries laws,exercise and perform actively the international rights and obligations,amend timely the laws and regulations regarding marine safety and fishery by due reference to the related maritime conventions,establish the national register system for fishing vessels and fishing personnel,and strengthen financial support to modernization of fishing vessels and training of fishing personnel to pursue steady development of Chinese marine fishery.
【全文】法宝引证码CLI.A.1162629    
  
  海洋捕捞业虽然对GDP的贡献很小,但却是国际性强、事故风险高的民生产业。随着全球经济一体化的不断加深,由发达国家倡导通过的多边国际渔业法越来越多,主要包括规范捕捞活动和养护海洋生物资源的国际法,保证捕捞渔船安全和防污、维护渔船船员权益的国际法,以及涉及水产品质量和国际贸易的国际法。其中,国际海事组织(IMO)在过去几十年一直与联合国粮农组织(FAO)和国际劳工组织(ILO)协作推动捕捞渔船安全国际立法工作。2012年,IMO将在南非召开捕捞渔船安全外交大会,旨在通过《实施〈1977年捕捞渔船安全托雷莫里诺斯国际公约〉之1993年议定书的协议》(Agreement on the Implementation of the 1993Protocol relating to the  1977 TorremolinosInternational Convention for the Safety of FishingVessels ),修改议定书中的技术性条款,并使其生效[1]。{1}2011年9月29日,帕劳批准了《捕捞渔船船员培训、发证和值班标准国际公约》(InternationalConvention on Standards of Training,Certificationand Watchkeeping for Fishing Vessel Personnel,简称《1995年STCW-F公约》),成为第15个批准国,这意味着该公约将于2012年9月29日生效。{2}可以预见,这些涉及捕捞渔船和船员的国际法将对中国海洋渔业(特别是远洋捕捞业)的发展带来深远影响。笔者将对捕捞渔船安全海事公约和港口国监督措施进行初步探讨,并提出完善中国相关立法和政策、积极履行国际法义务的建议。
  一、捕捞渔船安全海事公约
  成立于1959年的IMO,目前对近50项海事公约和协定负责,并通过了大量的议定书和修正案。{3}其中,涉及捕捞渔船安全的公约主要包括《海上人命安全国际公约》(International Convention for the Safety of Life at Sea,简称《SOLAS公约》)[2]、《海上避碰国际规则公约》( Convention on the International Regulations for Preventing Collisionsat Sea,COLREGs)《关于〈1977年捕捞渔船安全托雷莫里诺斯国际公约)的1993年议定书》(Torremolinos Protocol of 1993 relating to the Torremolinos International Convention for theSafety of Fishing Vessels 1977, 1993 SFVProtocol,简称《1993年捕捞渔船安全议定书》)和《1995年STCW-F公约》。
  (一)《SOLAS公约》及其议定书和修正案
  1974年IMO通过的《SOLAS公约》是最重要的船舶安全公约,于1980年5月25日生效,至今已被1978年议定书、1988年议定书和众多的修正案修改。{4}1980年1月7日,中国加入该公约,并通过默认接受程序(tacit acceptance procedures)接受了所有修正案。
  《SOLAS公约》由13条正文、涉及技术性要求的12章附则和规定安全证书格式的1个附录组成。技术性附则明确了船舶建造、船舶设备和操作等的最低安全标准,但只有第五章“航行安全”适用于捕捞渔船,并且缔约国主管部门还可决定该章在何种程度上适用于仅在其内海航行的船舶、该章第15条至第28条在何种程度上不适用于捕捞渔船,也可以对无机械推进装置船舶普遍性地免除第15条至第28条(除第19.2.1.7条和第21条)规定的要求。
  目前,中国履行海事公约义务的习惯做法是在国务院核准批复后,再由交通运输部发布通告、通知予以贯彻实施。{5}但是,按照《中华人民共和国立法法》(简称《立法法》)的有关规定,国务院组成部门发布的通告、通知不属于严格意义的法律,可执行性不强,这无疑会妨碍实施海事公约的效果。因此,全国人大常委会或国务院应在《中华人民共和国缔结条约程序法》《立法法》《中华人民共和国行政处罚法》(简称《行政处罚法》)和《中华人民共和国行政许可法》(简称《行政许可法》)等所确立的缔约和立法原则基础上,进一步明确将海事公约及其议定书、修正案转化为国内法的程序。另外,在船舶、船员分属海事和渔业部门管理的体制下,国务院亦应明确规定两部门应如何分工协作,以便更有效率且低成本地实施《1993年捕捞渔船安全议定书》和《1995年STCW-F公约》,两部门亦应协商决定《SOLAS公约》对中国捕捞渔船的适用范围,修订相关的捕捞渔船检验规则和渔业法规,并通报IMO,积极履行国际法义务。
  (二)《海上避碰国际规则公约》及其修正案
  IMO于1972年通过的《海上避碰国际规则公约》包括9条正文,分A-E五个部分、共38条的避碰规则和明晰号灯、号型、信号技术要求的4个附录,1977年7月15日生效,已被多次修改。{6}中国1980年1月7日加人该公约,并经第6条规定的修正案默认生效程序接受了所有修正案。
  根据《海上避碰国际规则公约》第1条,规则适用包括捕捞渔船在内的所有海船,并且某些条款专门适用捕捞渔船,如第26条和附录2。同时,《海上避碰国际规则公约》还明确规定,不妨碍各国政府为结队从事捕鱼的渔船所制定的关于额外的队形灯、信号灯或号型的任何特殊规定的实施。
  鉴于《海上避碰国际规则公约》未明确捕捞渔船间的避让规则,农业部1983年发布了《渔船作业避让规定》{见农牧渔业部发布的《渔船作业避让暂行条例》,[83]农(管)字第28号;2007年11月8日更名为《渔船作业避让规定》,见《农业部现行规章清理结果》农业部令2007年第6号},对拖网渔船、定置网渔船、漂流渔船和围网渔船之间的避让义务与避让方法作了规定,并规定了各类渔船在能见度不良时的行动规则以及作业时的号灯、号型和灯光信号。但是,《渔船作业避让规定》属于纯技术性文件,缺少法律责任条款,无法作为渔政部门实施有效管理和行政处罚的法律依据。另外,为了解决因通航密度大而存在的碰撞事故隐患问题,交通运输部海事局于2011年12月发布了《全国沿海船舶定线制总体规划》和《全国沿海船舶航路总体规划》,计划10年内在中国沿海实施6处干线航路船舶定线制、5处港口(区)船舶定线制和15处支线航路重要水域船舶定线制。{7}这无疑会对捕捞渔船的安全生产和捕捞渔业权的维护带来影响。为此,渔业部门应考虑履行国际法义务以及中国沿海实施船舶定线制的需要,修改《渔船作业避让规定》,使其成为一部可执行的法规,以便更有效地履行国际法义务,维护渔民权益,保证海洋捕捞业安全生产。
  (三)《1993年捕捞渔船安全议定书》
  鉴于《SOLAS公约》和《1966年载重线国际公约》(International Convention on Load Lines,1966)主要适用商船,1977年,IMO通过了专门适用捕捞渔船的《1977年捕捞渔船安全托雷莫里诺斯国际公约》。但是,由于捕捞渔船设计、规格、作业方式的多样性等诸多原因,一直未达到生效条件。为此,IMO于1993年4月又通过了《1993年捕捞渔船安全议定书》,取代了原公约,删除了难以执行的内容。
  《1993年捕捞渔船安全议定书》由14条正文,10章技术性附则及1个规定证书和设备记录格式的附录构成,附则涉及构造、水密完整性和设备,机器、电器设备和无人值守处所,稳性和适航性,防火、探火、灭火和消防,船员保护,救生设备和布置,应急程序、应变部署和演习,无线电通讯以及船载导航设备和布局等多方面内容,适用船长24米及以上的海洋捕捞渔船(含加工其渔获物的渔船,但不含专门的水产品运输船),但某些规定只限于议定书生效后的新船、或45米及以上、或75米及以上的捕捞渔船,并且船旗国主管部门还可对某些捕捞渔船做出豁免决定,自行决定一些技术性要求。另外,IMO、 ILO及FAO在2005年还通过了《渔民和捕捞渔船安全守则》(Code of Safety for Fishermen and FishingVessels )[3]以及《小型捕捞渔船设计、建造和设备自愿性指南》(Voluntary Guidelines for the Design,Construction and Equipment of Small FishingVessels),对捕捞渔船的设计、建造、维护和管理作出了进一步细致和明确的要求。
  到2011年底,已有17个国家(保加利亚、克罗地亚、古巴、丹麦、法国、德国、冰岛、爱尔兰、意大利、基里巴斯、利比里亚、立陶宛、荷兰、挪威、圣基茨和尼维斯、西班牙、瑞典)批准了《1993年捕捞渔船安全议定书》,代表了约3000艘24米以上的捕捞渔船,{8}尚不符合议定书第10条规定之合计拥有至少14 000艘24米以上捕捞渔船的15个缔约国批准后12个月的生效条件。但近年来,国际社会空前关注捕捞渔船安全,竭力推动《1993年捕捞渔船安全议定书》生效。2011年1月,IMO的稳性、载重线和渔船安全分委会拟定了旨在推动《1993年捕捞渔船安全议定书》尽早生效的《实施〈1993年捕捞渔船安全国际公约〉的协议草案》(Draft Agreement on the Implementation of the 1993 Protocol relating to the1977 Torremolinos International Convention for the Safety of Fishing Vessels),修改了部分技术性条款,并将生效条款调整为拥有3 000艘或1 800艘捕捞渔船的15个、20个或30个缔约国同意后的12个月。2011年5月,IMO的海上安全委员会初步通过了该协议草案。2011年7月,IMO理事会决定2012年在南非召开捕捞渔船安全外交大会,旨在通过该协议草案,促使《1993年捕捞渔船安全议定书》生效。由于议定书设计了港口国监督措施、修正案默认接受程序和不给予非缔约国更优惠待遇条款,可以预见,《1993年捕捞渔船安全议定书》的生效将会对中国远洋渔业的发展带来深远影响。
  事实上,早在1997年,欧盟就通过了《对船长等于和大于24米的捕捞渔船建立统一安全制度的欧盟指令》[Council Directive 97/ 70/EC of 11December  1997 setting up a harmonised safetyregime for fishing vessels of 24 metres in lengthand over(97/70/EC)],要求成员国在1999年1月1日前制定国内法,实施《1993年捕捞渔船安全议定书》,该指令不但适用在其成员国登记的捕捞渔船、在欧盟水域作业的渔船,还适用在欧盟港口卸载渔获物的渔船。1997年2月3日至2月6日,中国、日本、印尼、韩国、马来西亚、菲律宾、泰国、中国香港在日本东京也举行了东亚和东南亚地区捕捞渔船作业安全大会,通过了《24米至45米捕捞渔船在东亚和东南亚地区作业安全指南》[Guidelines for theSafety of Fishing Vessels of 24 metres and over butless than 45 metres in length Operating in the Eastand South-East Asia Region (MSC 68/INF. 10)],这对促进中国相关立法、修订渔船检验规则、为实施《1993年捕捞渔船安全议定书》积累有利条件也发挥了一定作用。
  (四)《1995年STCW-F公约》
  1995年,IMO在FAO和ILO的协助下通过了《1995年STCW-F公约》,以期进一步促进海上人命和财产安全及海洋环境保护工作。该公约由15条正文、4章技术性附则及3个涉及证书格式的附录构成,主要是对船长24米及以上捕捞渔船的船长和值班员、主机功率750千瓦以上的轮机长和值班员以及无线电操作员规定了最低适任要求,同时对所有船员应接受的基本安全培训、航行值班基本原则做了规定。2000年,IMO、FAO和ILO在其1985年制定的《渔民培训和发证指导文件》(Document for Guidance  on  Fishermen’s  Training  and Certification)基础之上,参照《1995年STCW-F公约》,制定了《捕捞渔船船员培训和发证指导文件》(Document for Guidance on Training and Certification of Fishing Vessel Personnel),进一步细化和丰富了公约中的要求,以便为各国制定、评价、修改国内渔船船员培训计划和发证办法提供指导。截止到2011年9月29日,已有15个国家(加拿大、丹麦、冰岛、基里巴斯、拉脱维亚、毛里塔尼亚、摩洛哥、纳米比亚、挪威、俄罗斯联邦、塞拉利昂、西班牙、叙利亚、乌克兰和帕劳)批准了《1995年STCW-F公约》,由此,该公约将于2012年9月29日生效。
  目前,中国已出台了一些与履行上述海事公约有关的法律法规,如《中华人民共和国海上交通安全法》(简称《海上交通安全法》)《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》(简称《渔港水域交通安全管理条例》)《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》《

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