查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《中外法学》
论法院的审判职能与行政管理
【英文标题】 Judicial function of Courts and Public Administration
【作者】 苏力【作者单位】 北京大学法学院
【分类】 法院【期刊年份】 1999年
【期号】 5【页码】 36
【全文】法宝引证码CLI.A.13792    
  一、问题
  一个国家的法院[1]系统的职责是完成国家赋予它的司法审判职能,这一点已是常识。但是,这通常只是从政治学或宪法的角度对法院功能所作的规范性分析和规定,是法院概念的赘述。在现实中,各国法院都由人(法官以及其他辅助人员)组成,有财政预算和支出,还必然有其他办公室的工作,因此,总是会有法院内部的行政管理事务。一般说来,这些事务性工作在各国至少有一部分是由或必须由法院自己承担,尽管由于各国的制度不同,各国法院所承担的这类工作的总量会有所不同。例如,与中国的法院相比,由于种种制度设置,由美国联邦最高法院承担的行政管理工作相对较少,美国法官的工作比较单纯。[2]但是,即使在关于美国司法的著作中被当作纯粹司法之标志的美国联邦首席大法官和大法官们,也仍然要履行着某种行政管理职能。以首席大法官为例,除了要负责最高法院案件的上诉状清单,主持最高法院的会议、讨论案件,把握时间,以及当其属于多数意见派之际,有权分配法院意见的撰写这类与司法有关但有显然具有行政性的事务之外,他还要负责最高法院的其它行政管理。此外,还有超过50多条法律规定了由他负责的其他管理工作。[3]作为其多劳多得的报酬,首席大法官的年薪也要比其他大法官更高一层。而每个大法官手下也都有法官助手,往往由各个大法官本人亲自挑选,其使用也往往受大法官本人的调遣。因此前联邦最高法院大法官鲍威尔称,最高法院内的九位大法官及其法律助手、秘书等构成了“9个小型的、独立的律师事务所”。[4]
  由于现实的法院总是要履行与审判相关的某些行政管理职能,因此法院内部的行政管理:就有可能与法院的审判工作有所交叉、混合,甚至与司法权行使发生某种冲突,并在一定程度上会影响司法权的行使。一个为美国联邦最高法院的研究者们所周知的事实是,联邦最高法院的首席大法官就常常利用其行政管理职权来谋求并实际获得了对司法决定的影响。例如当他处于多数派时,他往往考虑各种因素,运用各种技巧,通过分配司法意见的撰写来影响法院的决定。[5]
  尽管法院内部的行政管理对法院的审判会产生某种有时甚至是重大的影响,但是长期以来,在传统的规范性法学研究中,这个问题一直没有得到重视,特别是在中国。[6]由于中国近代以来的司法制度是从西方移植过来的,并且移植以后司法制度一直没有形成自己独立的实践传统,而更多是理念的移植,法学界长期以来更为注重的是抽象的“司法独立”或“审判独立”的司法理论或对司法原则规定的注释,不很了解——严格地说是不自觉、不反省——中国法院运作实际。因此,中国法学界对中国司法制度的注释和批评往往是从概念出发的批评。
  在我所见到的有限的中国学者的系统论述中,1997年贺卫方发表的《中国司法管理制度的两个问题》是一个例外。[7]该文第一次比较系统且尖锐地提出了当代中国法院(即贺文的司法)行政管理体制的问题。贺文指出了我国法院系统具有严重的行政色彩和官僚色彩,例如法官中的等级制、审判委员会制度以及上下级法院之间的关系等等,并具体指出了这种色彩严重影响了中国法院充分履行其审判职能。但在我看来,贺文的分析还可以深入,并且在分析框架上也可以作出调整。应当说,贺文的分析在某种程度上仍然停留在规范性研究,即更多以外国的(主要是美国的)或所谓的“国际标准”的正式司法制度同中国法律明文规定的正式制度进行比较,因此这可能影响他对中国司法制度所存在的问题作出更深入理解和更中肯的批评。因为,如果前面的分析有道理,那么影响中国法院的审判功能的因素就不仅包括了《法院组织法》、各个诉讼法以及其他相关法律明文规定的正式的审判制度,同时还势必包括与审判有关的其他行政管理以及其他非正式的制度。如果紧紧或过分注重正式制度的考察,在分析上将审判制度同行政管理制度混淆起来,这容易将一些本来可能是由于法院内部行政管理制度或非正式制度引发的问题或弊端归因于法院的某些审判制度,或是容易夸大法院的某些审判制度的问题或弊端。[8]而以所谓的“国际标准”作原则性比较,固然有警醒作用,即通过参照系的改变而唤起人们对问题的认识从而促进问题的解决,但这种原则性比较本身不能帮助人们如何着手解决我们面临的问题。一般说来,强调原则总是容易的,原则可以而且也总是比较单纯的。司法独立和审判独立的原则可以将现实中法院必然面临的行政管理问题在概念层面、原则层面完全排除在外;但是,如果任何现实的法院都不得不面临着内部的行政管理问题,那么,我们就会发现自己如同霍姆斯在分析案件审理时指出的:一般原则并不能决定如何处理具体案件。
  本文试图从中国基层法院的实际运作来进一步探讨中国法院的行政管理制度是如何影响其司法职能的。我将主要从法院系统内部的制度设置来考察。我的基本前提是,法院不可避免地要面临一系列内部行政事务,因此,法院行政管理制度的设置具有其自身的合法性。但是法院的行政管理制度可能侵入、侵蚀审判制度,造成正式审判制度的变形。我的分析将指出,中国法院系统现在所面临的一系列问题,包括司法独立或审判独立的问题,可能都与这个问题处理不当或重视不够相联系。我的结论是,重要的不是排斥这种行政管理事务,而是要随着社会分工的发展,注意将法院的行政管理职能同法院的司法职能逐步分离开来。
  二、法院的两套制度及其结构
  我将首先简单叙述一下中国法院内部的两套正式制度,这两套制度从原则上讲是为了分别针对法院的宪法职能即审判工作和法院内部的行政管理工作。
  首先是审判制度。从正式制度层面上看,我国的各级法院均由院长一人,副院长、庭长、副庭长和审判员若干人组成。[9]对于院长、副院长、庭长、副庭长乃至审判员作为法官在审判职责上的差别,法律并没有作出区分。相反,依据《法官法》第6条,似乎在审判上这些“长”们同其他审判员是一样的,首先是法官,必须履行法官的职责。在法院内部,尽管依据《法院组织法》设立了各个业务庭和设有庭长,但是并没有规定,在审判上,这些业务庭有什么具体功能,庭长有什么特殊的职责。对业务庭庭长之职责的明确法律规定,只有一条,即合议庭的审判长由法院院长或业务庭庭长指定。[10]但这严格说来,并不是对其审判职责的规定,也不是对审判权限的分配,而只是对审判活动中不可避免的、附属性的行政管理职责的一种分配。依据《法院组织法》,具体审理案件的是合议庭或独任审判员。[11]但在实践中,只有基层法院的一审简单案件中适用独任审判,中级以上的各级法院以及基层法院审理非简单案件均适用合议庭制;[12]依据《法院组织法》,法院内部还设有一个集体领导审判工作的专门机构,即审判委员会,对重大、复杂、疑难案件进行讨论和作出决定。[13]这是另一个真正与审判有关的制度。但是,不清楚的是,由合议庭或独任法官审理的案件在审理过程中究竟通过什么程序进入审判委员会讨论;无论是《法院组织法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》对此均没有具体的法律规定,而仅仅规定了各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定,发现确有事实或法律错误,认为需要再审的,应当提交审判委员会讨论决定或讨论决定是否再审。[14]只有《刑事诉讼法》以及最高法院对该法的解释概括地规定了独任审判或合议庭审判之案件进入审判委员会讨论决定的程序:即由承办案件的合议庭或独任法官提起。[15]
  这是中国法律对各级法院的审判制度所作出的正式的制度安排。这种制度安排,如果仅仅从文字上看,并且如果仅仅就履行审判职能而言,虽然与西方法院制度比较完善的国家相比有很多不同,但是,由于西方国家法院的审判组织也并不相同,因此,我们很难说,中国的这种法院的审判组织制度就一定有毛病。即使是颇受非议的审判委员会制度,如果认真考虑到中国社会的一系列制约因素,也不是全无道理。[16]
  如果依据这一制度安排,我们无法说,院长、副院长、庭长、副庭长在审判上具有比一般的审判员具有更大的法定的司法权威,更不用说具有司法决定的正确性了。就司法审判而言,他们都只是法官,在审判上是平等的。[17]当然,依据这种正式的制度安排,院长、副院长、庭长和副庭长在法院审判体制内还是会拥有某种影响其他法官乃至影响案件判决的能力,例如通过指定审判长和确定合议庭的组成来影响判决。但是,一来由于在一个有众多法官的法院中,这种附属于审判的管理权势必存在,因此不可能理想主义地指望在不增加其他费用或产生弊端的情况下完全消除这种影响;二来,假定美国法院的运作模式是可欲的,那么这种影响力也未必会超过美国法院内部首席法官对其他法官的影响。
  这里必须讨论一下法院内部业务庭的设置。依据《法院组织法》,各级法院都要设置或可以设置《基层法院》各个“业务庭”,民庭、刑庭、行政庭、经济庭等等,并分别设有庭长、副庭长。[18]尽管这一设置为美国法院所没有,但是,如前所说,法律并没有规定这一设置在审判中的功能。如果从法院内部专业分工的角度上看,特别是考虑到目前中国法官普遍存在的法律专业素养的相对欠缺,这种分工或许可以弥补专业化不足的弱点(至于是否起到这个作用,则需要实证研究)。当然,如果从另一角度看,这种分工也会有不少弊端,而且,如同我将在后面讨论的,也确实引发了一些弊端。事实上,一些欧陆国家的法院内部也有类似的分工或者分设了各种专门性的法院。[19]由于分了庭,必然也有一些庭内行政管理的事务,设立庭长,也不无道理。
  如果这就是中国的审判制度,虽然不能说尽善尽美,至少也无可非议。但是,仅仅从政治学或宪法理论上看法院制度,我们就无法理解任何现实中的法院内部的制度设置。我们也因此完全有理由怀疑设立许多副职的必要。显然,中国法院内部的这种制度设置还有其他功能。[20]其中对于本文所讨论的问题最重要的就是法院内部的行政管理。而这类事务在中国法院系统内,根据我的一般了解,至少要比美国法院复杂得多,也繁重得多。依据法律,院长和副院长不仅要承担许多与审判有关的行政管理工作,[21]还必须承担与法院审判工作并无直接联系的诸如监察、甚至是统计这样的行政管理工作。[22]此外,还有一些虽无明文规定,但是由于现行制度设置势必要由或者事实上一直由院长、副院长承担的大量的行政管理工作。例如,各业务庭庭长、副庭长,基层人民法院的各人民法庭的庭长、副庭长,以及院机关的非业务的负责人的任免、调配;法官职称评定等等。至于其他非正式的行政性的、事务性的工作就更多了。据我们基层法院的调查,就了解到法院系统内部为提高法官文化和业务素质而举办的各类业余教育(函大、业大、电大),法院系统的改革,法院为解决经费不足和提供法院工作人员工资福利进行的各种事实上具有“创收”性质的工作,各种评比、检查,同时还必须参与当地政府的扶贫、抗灾、捐献、精神文明等大量的非专业性的工作。这些工作都给法院增加了许多行政管理事务。
  不仅院这一级有大量行政工作,而且在业务庭这一级也有不少具有行政性质的工作。法定的,例如,案件的分配、合议庭的组成、审判长的指定,这些工作至少在我们调查的基层法院中基本都是由庭长、副庭长操作落实的,而不是由院长操持的。此外上一节提到的法院的行政事务,由于往往并且必须“落实到人头”,也因此给各业务庭增加了许多行政管理工作。
  正是中国法院内部有如此之多的行政性事务,使得该系统从内部就有一种对行政制度的需求,设置众多的院长、副院长、庭长、副庭长成为一种处理行政事务的必要。
  但是在此必须小心的是,各级法院及其内部的业务庭有这种行政管理的制度需求,乃至为满足这一需求而相应设立了行政管理制度,并不必定导致中国法院系统目前具有的那种强烈的行政官僚化色彩。如同我在前面提到的,各国的法院系统,例如美国法院系统内部,也同样有法院行政管理的工作,尽管少很多,但是美国法院并不具有强烈的行政色彩。甚至从理论上看,行政管理性事务多也未必一定导致机构的行政色彩增加。相反,历史表明,西方国家的权力分立宪政制度恰恰是在近代以来国家管理行政事务急剧增多的历史背景下产生的。正是在事务增加的情况下,产生了劳动的分工,产生了为解决不同类型问题的专门职能部门,这种分工不仅提高了效率,而且促成了各个职能部门自身的运作逻辑形成。
  如果从这一角度来考察中国的法院,可以发现,中国法院行政化的问题出在法院系统内部的这两套分别用来处理两类不同问题的制度,即为履行国家赋予的审判职能的审判制度和从规范上看应是为保证和支持法院审判职能之实现所不可缺少的法院内部行政管理制度,在实践中发生了职能的交错和混合,没有实现制度设置的或我们今天所欲求的那种分工。应当说,这两套制度的设置都具有其自身合理性,但就法院在社会中的基本职能而言,其内部行政管理制度从制度逻辑上看应当是为了支撑法院实现其审判职能的,并因此应当是辅助性的。但是,这两套制度既然附着于同一机构中,在一个相互交叉的制度空间中运作,那么其逻辑就有可能混淆;事实上,我们在基层法院的调查发现,这两套体制经常被完全混同,甚至其主次位置在相当大程度上已经被颠倒过来了。法院组织法所规定的审判制度溶入了法院内部的行政管理体制,变成法院行政管理制度的一个有机部分。因此,法院的行政管理体制在法院履行其审判职能中起了相当大的作用,其中有积极的但更多的也许是消极的作用,具体的评价则往往取决于观察者和读者的视角和立场。并且,在这一制度变形的过程中,实际上形成了一系列尽管是稠正式的、然而实际上很有影响的审判体制,并造成正式的审判体制的制度变形和功能失效。
  三、司法过程中实际体现的行政化审判制度
  要发现这种实际起作用但又是非正式的审判制度,[23]必须回过头来考察法院审判决定的实际过程。
  当一个案件进入法院,并确定为——例如——民事案件之后,就转交民庭来审理。一般说来,由民庭庭长指定承办法官。他将依据案件复杂或容易程度,确定由法官独任审判还是由合议庭审判;如果是合议庭审判,庭长还有权指定审判长。庭长的这些职权都是由法律明文规定的,即使具有某些行政管理的色彩,但如果现实的考虑,也是审判活动中不可避免的附带的行政性活动。但是,就在这里,法院的行政管理体制开始介入了,并把审判决定的过程拉入和纳入r行政管理体制。长期以来,在法院内部没有行政职务的法官都习惯于认为自己是在法院院长、副院长、业务庭的庭长、副庭长的领导下工作,在一些比较重要的问题上,无论是审判的或是非审判的事务,都习惯性地要向领导请示汇报。这是一种虽无法律明文规定但实际上已经成为各级法院的审判惯例。因此,即使是独任审判并无疑难或合议庭意见一致已作出初步判决的案件,都会逐级上报民庭庭长、主管副院长审批。而有疑难或争议且经业务庭长、主管副院长的干预后仍没有解决争议的案件,会最后上报院长,进入审判委员会讨论。甚至院长可以直接依据有关法律或在某些情况下依据其行政管理的职权直接干预案件审理。[24]
  然而,合议庭和独审法官也并非如同目前法学界或法律界所批评的那样真的是“审者不判”或“只审不判”。事实上,在把案件送交庭长、院长审判之前,一般说来,合议庭都提出或必须提出一个结论性的意见。[25]业务庭庭长在接到合议庭拟制的对某一具体案件的法律意见之后,进行审核。如果他同意合议庭的意见,则会将案件送交上司即院长或主管副院长审批;如果他不同意合议庭的意见,则会写出他自己的意见,要求合议庭重新评议。案件到了院长或主管副院长那里,则大致会碰到下面三种情况,第一,院长同意合议庭意见,签发判决;第二,不同意合议庭意见,同业务庭庭长一样,他会要求合议庭复议;第三,如果他认为案情重大、复杂,就会要求将案件移到审判委员会进行讨论。但是,一般说来,庭长、、

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
本篇【法宝引证码CLI.A.13792      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【作者其他文献】
【引用法规】

热门视频更多