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【期刊名称】 《北方法学》
试论情势变更后的行政复议审查
【作者】 李晖【作者单位】 黑龙江省人民政府
【分类】 行政管理法【中文关键词】 情势变更;行政复议;审查
【英文关键词】 the doctrine of the Rebus Sic Stantibus; the administrative reconsideration; the review
【文章编码】 1673-8330(2007)05-0141-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2007年【期号】 5
【页码】 141
【摘要】

结合行政法的特征,将情势变更原则引入行政复议制度,有益于处理情势变更后的行政复议审查中一系列复杂的现实问题。在实体审查方面,采用利益衡量的方法,通过权衡不同利益之间的关系,判断是否应当改变审查的行政行为;在审查程序方面,按照被申请人先行处理、行政复议机关随后审查的顺序,使情势变更原则的内容得到全面、准确地实现,最终达到公共利益与信赖利益的平衡。

【英文摘要】

Complied with the features of the Administrative law, invoking the doctrine of rebus sic stanti-bus will be beneficial to solving a series of complicated practical issues in the administrative reconsideration re-view after the circumstances have been changed. In the aspect of the substantive review, the interest balancing approaches should be applied to determine whether the reviewed administrative conducts should be changed;while in the aspect of the procedural review,the order of the prior treatment by the respondent and the subse-quent review by the administrative reconsideration department should be observed for the purposes of the inte-grated and accurate adherence of the doctrine of the Rebus Sic Stantibus and eventually to realize the balance between the public interest and the reliance interest.

【全文】法宝引证码CLI.A.1129878    
  
  目前,行政复议制度在化解行政争议方面的积极作用已日益显著,我国的行政复议实践活动蓬勃发展,随之出现了大量的新问题,却由于理论研究的滞后和我国行政复议立法的不健全,使这些问题无法得到公正、全面、准确地处理。比如,甲集体企业改制为乙公司后,经市政府批准,将其享有的国有土地使用权转让给丙公司用于房地产开发,市政府依法为丙公司颁发了土地证书,但在审查丙公司持有的土地证书的行政复议案件(原甲企业大多数职工为申请人)过程中,甲企业的改制行为被区政府依法撤销,这时应当如何进行行政复议审查呢?对于这类在未发生情势变更事由的情况下,依法应当维持的合法行政行为,在发生了情势变更事由后,应当如何处理?由于没有法律规定,使行政复议机关无所适从。但是,从其他部门法学借鉴一些既有的、有益的法律原则,能够给我们提供一些研究、解决这类问题的依据、思路和方法,也会不断促进行政法学的发展和完善。情势变更原则就是在二战后被德国从私法领域引入行政法的一项重要法律原则。在我国,情势变更原则在《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第八条第二款中已被部分纳入行政许可立法,但是还没有将其作为行政程序的一项法律原则予以确认。既然在行政复议实践中已经出现了对情势变更后行政复议审查原则的现实需求,不妨再将其引入行政复议制度,作为行政复议审查的一项法律原则。那么,在行政复议审查中,哪些情况属于发生了情势变更事由,又应当如何适用情势变更原则评价这类行政行为呢?本文拟就这些问题予以初步阐明。
  一、行政复议程序中的情势变更原则
  在行政复议程序中,情势变更的发生是现实存在的,而且它的出现,会使原本较为简单的案件处理变得复杂起来。那么,什么是情势变更和情势变更原则?情势变更原则与信赖保护原则有什么关系呢?本文所说的情势变更后的行政复议审查与一般的行政复议审查又有什么区别呢?
  (一)情势变更与情势变更原则
  1.情势变更与情势变更原则的概念
  情势变更,是指法律关系成立依赖的基础或者环境等客观事实或者法律事实,因不可归责于当事人的原因发生了不可预见的变动。这种变动使法律关系存在的基础缺失,目的无法实现,并会导致显失公平的结果。
  情势变更原则产生于私法中的合同领域,且渊源于诚实信用原则,是为了消除情势变更发生后,导致的显失公平的结果而创设的。所谓情势变更原则,是指合同成立后,作为合同关系基础的情势,由于不可归责于当事人的原因,发生了非当初所能预料的变化,如果仍坚持原来的法律效力,将会产生显失公平的结果,有悖于诚实信用原则。因此,应当对合同的法律效力作相应的变更乃至合同解除的一项法律原则。[1]
  2.行政复议程序中的情势变更
  将情势变更原则引入行政复议制度时,要考虑到行政法不同于私法调整对象的特征,行政法律关系的形成,是国家行政权力行使的结果,会对社会公共利益产生不可避免的影响,而私法中法律关系的形成,并不会必然影响社会公共利益。因此,不能一味地坚持情势变更原则机械地体现在行政复议制度中,即一旦发生情势变更事由,必须改变行政行为,而要注重发挥情势变更原则维护公平的精神,区分具体情况,用最准确、最合理的方式维持公共利益与信赖利益的平衡关系。
  在行政复议程序中,可能出现的情势变更大致包括以下几种类型:(1)政治型情势变更,如政策的变化、战争的爆发等;(2)经济型情势变更,如通货膨胀等;(3)法律型情势变更,如法律的修改、司法判决的作出、新证据的出现等;(4)事实型情势变更,如自然人死亡、丧失行为能力等。
  (二)情势变更原则与信赖保护原则的关系
  在社会法治国理念的影响下,信赖保护原则伴随着私法中的诚实信用原则引入行政法而确立,是诚实信用原则在行政法中最直接的体现。[2]它同样是在二战后的德国发展起来的。所谓信赖保护原则,是指行政相对人因行政行为而获得的利益,或者基于对行政机关的信任而附属的利益,如果行政机关改变自己的行政行为而致使行政相对人的利益受到损失,必须承担补偿责任。[3]当然,要排除行政相对人存有过错的情况。
  从信赖保护原则的内涵看,它包含了对违法行政行为和合法行政行为实施信赖保护两个层面的问题。而从情势变更原则发挥作用的原因分析,导致需要重新考量此类法律行为只是因为出现了情势变更的事由,而无其他原因(如行政行为违法)。因此,情势变更是导致重新考量合法行政行为的原因之一,[4]那么,情势变更原则就是处理重新考量合法行政行为时应当遵循的准则。情势变更原则与信赖保护原则的内涵是不一致的,它是信赖保护原则在因情势变更导致重新考量合法行政行为时出现的特殊法律原则,也就是说,情势变更原则是信赖保护原则的下位概念,其适用范围要远远小于信赖保护原则。因此,在将情势变更原则引入行政复议制度时,应当明确其适用的范围。
  (三)本文讨论对象的界定
  本文讨论的对象是在行政复议程序中,发生了情势变更的合法行政行为,要研究在这种情形下的行政复议审查原则和程序,属于这种情形的行政复议案件应当具备以下条件:
  1.审查标的条件——合法的具体行政行为,也就是说,申请人申请行政复议的对象是合法的具体行政行为,在通常情况下,行政复议机关应当依法维持的行政行为。
  2.实质条件——发生了情势变更事由,这是导致审查这类合法行政行为区别于审查通常情况下的合法行政行为的根本原因。情势变更事由的发生,致使不能遵循通常的法律原则,而要适用情势变更原则,区分具体情形,进行相应的处理。
  3.时间条件——情势变更事由发生于行政复议程序当中。情势变更事由发生于行政复议程序启动前或者行政复议程序结束后,均应由作出行政行为的行政主体主动或者依行政相对人申请,重新考量行政行为,不属于本文讨论范畴。
  二、情势变更后的行政复议实体审查原则
  由于情势变更原则是信赖保护原则的特殊形式,其所遵循的处理问题的基本精神与信赖保护原则是相同的,特殊之处主要体现在处理方式和处理方式的溯及力两个方面。因此,可以从分析信赖保护原则的一般规律性切入,进而得出情势变更后的行政复议实体审查应当遵循的原则。
  (一)信赖保护原则的实现
  前面已经提到,信赖保护原则包含对违法行政行为和合法行政行为实施信赖保护两个层面。为了有利于分析行政行为的内容,确定对行政行为撤销权、废止权的限制和信赖保护原则、情势变更原则的适用,以行政行为的内容对行政相对人是否有利为标准,将违法行政行为和合法行政行为分别区分为授益行政行为和负担行政行为,具体分析信赖保护原则在什么情况下可以实现,又是如何实现的。
  1.违法的授益行政行为。即使行政行为违反了法律规定,但是基于行政相对人对行政行为所确立的法律秩序和其授予的利益的信赖以及法的安定性的要求,一般不得撤销或者更改此类行政行为,[5]要对行政相对人的信赖利益加以保护,[6]除非公共利益大于信赖利益(包括不撤销、不更改此类行政行为,公共利益将遭受比需要保护的信赖利益更大的损失和撤销、更改这类行政行为所获得的公共利益确实大于信赖利益。下同),才可以行使撤销权或者更改权。这里的撤销或者更改行政行为是由于行政行为违法性的暴露和对公共利益的保护。因此,无论是否发生了情势变更,均应按照以上规则处理,无须考虑情势变更。
  2.违法的负担行政行为。由于行政相对人背负的负担是行政主体非法课予的,而且不会产生信赖利益,因此,不会发生信赖保护原则的适用,应当针对行政行为违法性的暴露予以撤销。
  3.合法的授益行政行为。在通常情况下,合法行政行为一般是不会发生变化的,除非其目的已经达到。但是在情势变更发生后,已经产生或者可能产生行政行为显失公平的结果,这就需要对这一结果进行矫正,但是,基于对行政相对人信赖利益的保护,一般不得废止或者变更此类行政行为,[7]除非公共利益大于信赖利益。
  4.合法的负担行政行为。在情势变更发生后,对此类行政行为要进行以下两方面的利益判断:(1)是否应当减轻行政相对人的负担。减轻负担实质上也是一种授益,此时,行政相对人的信赖利益表现为:在情势变更发生后,其对行政主体应当减轻其负担的信赖,它不同于授益行政行为中的信赖利益,但同样是值得保护的。经过这种判断,会区分为应当减轻行政相对人负担、应当维持行政相对人负担和应当加重行政相对人负担三种情形。对于应当维持行政相对人负担的,虽然发生了情势变更,但对行政行为没有产生影响,自然就无需改变该行政行为;对于应当加重行政相对人负担的,由于是因为情势变更的发生,而非作出行政行为前的客观情况需要加重负担,此时,加重行政相对人的负担,显然是不公平的,即使应当加重负担,也须依据情势变更事由,通过作出新的行政行为增加行政相对人的负担。因此,以上两种情形均不属于情势变更原则的适用范围。(2)减轻行政相对人负担是否损害公共利益。对于公共利益不受影响的,自然应当减轻行政相对人的负担,即废止此类行政行为;对于公共利益将受到损害的,则不应当减轻行政相对人的负担,即应当维持此类行政行为。[8]此时,重点是第二方面的利益判断,它决定了行政行为是否应当废止。
  此外,在处理混合行政行为(即既授益又使负负担的行政行为[9])或者具有双重效力的行政行为(即涉及第三人,使一方受益,另一方负负担的行政行为,[10]本文开篇案例即属此类行政行为)时,对是否改变行政行为的授益成分应当特别慎重。
  (二)利益衡量原则
  通过上述分析,不难看出,在对本文讨论的行政行为进行实体审查或者处理时,应当遵循的基本准则是——利益衡量原则,即在情势变更事由发生后,经过对信赖利益与公共利益或者是否应当减轻行政相对人负担对其授益、公共利益与公共利益(发生于负担行政行为中)的衡量,区分不同的利益衡量结果,决定是否改变行政行为的原则。只有经过利益衡量,认定公共利益大于信赖利益时,才能废止或者变更此类行政行为。
  确立利益衡量原则,很难明确一个带有一般性的标准,因为公共利益和信赖利益都是内涵丰富,涉及具体情况会有不同界定的概念。因此,在处理具体案件时,要进行具体的利益衡量,衡量原行政行为给行政相对人带来多大的信赖利益,以及行使废止权会获得多少公共利益,包括可能要付出多少补偿费、影响人数多寡和造成影响的范围等,对公共利益的考量不能仅仅是抽象的口号,例如“维护法律尊严”等,而是要有确实重大的公共利益超过信赖利益损失的价值时,才能允许废止。[11]
  (三)行政复议决定形式的选择
  在明确了利益衡量原则作为审查或者处理本文讨论的行政行为的实体原则之后,怎样实现其与具体的行政复议决定形式的统一呢?
  1.可以适用的行政复议决定形式
  在私法的合同领域,适用情势变更原则在实体法律关系上产生以下效果:一是再交涉义务,即受不利的当事人可以要求重新协商合同

  ······好饿但是不想动

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