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【期刊名称】 《北方法学》
农村金融机构的功能与法律定位
【作者】 张旭娟【作者单位】 山西财经大学
【分类】 银行法【中文关键词】 农村金融机构;功能;法律地位
【英文关键词】 the rural finance organizations; function; legal status
【文章编码】 1673-8330(2007)06-0031-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2007年【期号】 6
【页码】 31
【摘要】

在经济日益金融化的今天,金融成为经济的核心。目前,我国农村金融法律体制严重滞后,使得农村现有的各金融机构之间法律属性不明、职责不清。市场经济条件下,应当对农村金融机构的功能和法律地位重新定位。农村金融机构的功能应定位在政策性功能、合作性功能、商业化服务功能等方面;农业发展银行、农村信用社、民间金融机构、邮政储蓄机构、农业保险机构的法律地位也应重新明确。

【英文摘要】

As finance has become the core of economy at present, the finance legal system in our rural ar-eas is still lagging behind,accounting for the legal entity confusion and unspecified authority and responsibilityamong various finance organizations in rural areas. Complied with market economy, the function and legal status of the finance organizations in rural areas should be redefined in aspects of political functions, cooperative func-tions and commercial service functions. The rural development banks,the rural credit cooperatives,the non-government finance organizations,the postal deposit organizations,and the rural insurance organizations should redefine their respective legal status as well.

【全文】法宝引证码CLI.A.1129887    
  “三农”问题一直是我国政府重点关注的问题,这不仅由于它是社会经济发展中无法回避的问题,而且还因为它直接关系到国家、社会、经济建设根基的稳定问题。在经济日益金融化的今天,金融成为经济的核心,占有金融资源[1]就可以占有实际的经济资源,改善了金融资源配置结构就可以提高实际经济资源配置的效率。[2]农村金融资源的有效配置需要法律制度的保障。反之,健全和完善的农村金融法律制度,能保障农村金融资源配置对发展农村经济发挥极高的效率,从而解决我国农村金融供给与需求之间的平衡。这对构建和谐社会极其重要。[3]
  农村金融体系是由各金融机构组成的,农村金融法律制度就是给各金融机构准确定位,以充分发挥它们各自的功能优势,发挥金融资源理论三个层次的整体效应,合理配置现有的金融资源,保证“三农”发展的高效率。本文拟从金融机构功能的角度出发,对农村各金融机构进行法律定位,使它们明确各自的职责,分工合作,以保证其功能的实现。功能是指属于总体活动一部分的某种活动所作的贡献。一种活动之所以持续下来,是因为它对整体生存是必要的。[4]
  一、我国农村金融机构的现状
  目前,我国农村金融法律体制严重滞后,无法配置现有的金融资源,保障不了农业发展所需的巨额资金。而资金是经济发展的血液,在社会主义新农村的建设过程中,资金问题是首先应当解决的问题。资金缺乏已成为困扰新农村建设的最大难题。据有关部门初步测算,到2020年,新农村建设需要新增资金15万亿元至20万亿元。新农村建设资金需求总量巨大,仅仅依靠国家财政投入显然是远远不够的,其中大部分仍然要由银行等金融机构提供。而银行由于其追本逐利的本质,又无法律制度约束,一般不愿投资于农业这一风险较大的产业。因此,长期以来,制约我国农业和农村经济发展的一个突出因素就是资金投入不足,建设社会主义新农村则对金融业提出了更新、更高、更多样化的要求。因此只有建立健全农村金融法律制度、规范各金融机构的职能、明确其法律定位,使各金融机构之间的功能优势互补、互相配合,这样才能发挥农村金融机构的整体作用,保证农业发展所需资金,为社会主义新农村建设提供有效的支持和推动作用。可见,农村金融问题已不单纯是一个金融问题,而是事关农业发展、农民增收和农村稳定大局的问题。
  目前,分布在我国广大农村区域的金融机构有:农业银行、农业发展银行、农村信用社、农村商业银行和农村合作银行、邮政储蓄等。从表面形式看,我国似乎已初步建立了以农业发展银行履行政策性功能、农村信用社承担合作性功能、农业银行承担商业化功能的农村金融体系,但是,由于缺乏法律规范约束以及法律制度的滞后,使得农村现有的各金融机构之间法律属性不明、职责不清,由此导致它们之间的功能或者重叠、或者空缺、又相互隔离的状态,相互之间并没有形成有效的竞争机制。因此,农村金融体制虽屡经变革,但农村金融的基本格局并未发生根本转变,表现在:第一,政府控制农村金融的局面没有根本改变,金融机构的商业化仍然面临政策性贷款和低利率的双重制约;第二,农村金融市场的构成没有根本改变,中国农业银行和信用社仍然垄断着农村信贷市场;第三,金融机构的绩效没有根本好转,这与过去20多年整个社会经济特别是农村经济的蓬勃发展极不相称。[5]这些问题严重影响“三农”问题的解决以及新农村的建设。目前农村金融机构的现状并未能解决农村资金问题,造成农村建设所需资金不足的主要原因是由于农村金融法律制度的缺失,金融机构布局不合理使他们各自的法律定位不明、功能错位、业务单一、服务能力减弱,表现在:
  (一)农村信用社的法律定位模糊
  由于我国没有一部规范的《农村合作金融法》,致使农信社的法律定位不明、服务功能错位。具体表现在:一是产权不明晰。从对农村信用社法律地位的保护角度来看,先天就存在着法律上的保障缺陷,致使农村信用社的股金严重“变质”,异化成为“准存款”,随时随地流动,农村信用社的所有权也随之变动,农村信用社产权因而也无法稳定,不能得到清晰的界定。二是没有形成有效的法人治理结构机制。农村信用社的法人治理结构普遍缺乏权力制衡机制,社员大会、理事会、社主任、监事会这几个组织机构之间的关系一直未得到较好处理。三是农村信用社的市场化企业法人的市场定位不清。目前进行的改革是以县联社统一法人组建省联社,在这一改革模式下,农村信用社并未完全摆脱“政企合一”的状况。省联社依然对县联社有较多的行政控制,致使农村信用社不能按照企业的“四自”(自我约束、自我发展、自负盈亏、自担风险)原则进行运作。四是农村信用社的目标定位不准。农村信用社一直定位在以支持农业发展为实现政府目标的主要手段,农村信用社因此承担了大量的信贷支农业务,这就约束了农村信用社企业法人利润最大化的宗旨,而且也损害了农村信用社的独立性和效率。五是农村信用社缺乏有效的市场竞争机制。作为农村金融市场的唯一正规的专业金融服务机构,同时又缺乏有力的竞争对手,基本上处于准垄断地位,在服务农村方面发挥不出应有的作用。
  (二)农业银行的商业化改革使其对农业的信贷投资明显减少
  近年来,由于没有法律约束且受利润最大化目标的驱动,商业性金融退出农村金融市场步伐的加快,信贷多投向了效益较高的非农领域,而对农业的信贷投入逐渐减少;由于缺乏完善的法律制度体系,地处农村区域的各商业银行只注重追逐利润而不愿承担服务义务,邮政储蓄只吸收农村资金而对农村建设与发展所需无任何注入,农村资金向城市倒流现象愈加严重,使得“三农”发展所需资金严重匮乏。而且农业银行即将上市,上市后对其市场化、商业化的要求将会更高,其对农村金融的服务,政府将无法通过行政手段实施,再让其承担政策职能与其商业化改革现状不符。
  (三)调整特殊企业专门法规的缺失使得农业发展银行的政策性服务功能缺乏有力的保证
  农业发展银行是我国的政策性银行,理应承担政策性职能;然而,我国对政策性银行这一特殊的企业缺乏法律制度的规范。正是由于没有特殊的《中国农业发展银行法》,使得农业发展银行对自己的调整对象产生偏差,造成其法律定位不明确,服务与业务范围逐渐萎缩,只对粮棉进行收购。国家开发银行主要负责国家大型建设项目的投资,但对职能范围内农业机械设备更新、农用水利基础设施建设、农业科技研发与推广体系在内的与涉农休戚相关的领域则涉足很少。
  (四)农村保险机构未能发挥其保险功能
  农业保险法律制度的模式是由农业保险的性质决定的。我国正处于市场经济发展初期,农业保险的法律定位在于分散农业面临的自然灾害的风险,而增进农民福利则居于次要地位;而往往自然灾害险需要政策性的补贴才能够运行。但现实是,从1982年到现在,我国绝大多数地区进行的是以商业化运作为基础的农业保险。这一制度设计容易导致的结果是:在没有险种发生的时候其融资作用可能难以发挥,但当险种发生,对农民、农村以及农业造成惨重的代价时,又得不到救助。
  由以上分析可以看出,建设社会主义新农村,需要大量金融资源的有效配置。而农村金融法律制度体系的严重缺失已无法保证农村现有的金融资源的合理配置,农村金融机构的功能优势更是难以发挥。因此,构建农村金融法律制度体系,确保农村金融机构发挥各自的功能优势,对农业发展所需的多种金融资源进行配置,使各农村金融机构既分工合理、适度竞争,又相互协调,形成一个商业性金融、政策性金融、合作性金融三方的功能优势互补的、分工合理的、多层次的、可持续发展的农村金融市场,共同服务于新农村建设。来自北大法宝
  二、农村金融机构的功能
  农村金融法律制度的创建方向应从保证多功能的、综合性的农村金融服务市场的规范运行出发,从发挥金融资源对农村经济优化配置的角度出发,从为解决农村金融有效供给不足的角度出发,保障农村金融需求与供给同步发展,从而满足农业、农村、农民对农村金融的多功能、多样化需求,促进区域经济发展,以达到共同富裕的目标。
  (一)农村金融机构的政策性功能
  农村政策性金融的功能定位在于修正“金融市场失灵”,以期达到满足那些不能通过竞争性市场来满足的农村金融需求。我们知道,市场机制本身具有滞后性、自发性以及盲目性的特点,在宏观调控措施滞后的情形下,很容易导致市场失灵。同理,农村金融市场在调节金融资源的配置中,由于金融市场的不充分竞争和金融机构本身的特性,导致不能有效地配置金融资源,也存在着“金融市场失灵”。[6]而完全的市场导向也必然会导致农村金融资源的非均衡化。金融市场出现失灵和非均衡化后,政府就会采取适当的宏观金融措施对金融市场进行干预,以实现社会资源配置的经济有效性和社会合理性的有机统一。[7]
  政策性金融是符合WTO协议要求的支持和保护农业的重要手段,其本质是准财政,是财政与金融手段的有效结合。从国际上来看,政策性金融是世界各国普遍运用的基本符合世贸组织协议要求的重要支持手段,已用法律制度的形式加以固化。政策性金融的表现形式是政策性银行。如德国的复兴信贷银行(KFW)、日本的政策投资银行(DBJ)、韩国的产业银行(KDB)等等。政策性银行以国家信用为背景,其稳健运营的基础来自于国家财政强有力的支持。政策性银行依法设立和运营,是自主决策、自主经营、自担风险的独立法人。KFW、DBJ、KDB都单独立法,本国的央行法和商业银行法均不适用于政策性银行。在法律的保障下,三家银行按照法人的框架进行业务操作,在政府支持的产业方向和范围内,在保证财务稳健的前提下自主决策、自主经营。[8]这三个国家的法律对政策性银行一般都规定不亏损原则,要求保持合理盈利水平。如日本的政策投资银行DBJ法就规定:从事贷款、担保、投资、购买公司债等业务,须在确认能盈利的情况下才能进行;贷款利率的确定应该保证以收抵支。
  各国都存在着处理政策性目标与盈利性目标的关系问题。政府与政策性银行达成的共识是,政策性目标固然比盈利性目标重要,但盈利性是对一个金融机构的约束。如果盈利性目标完全从属于政策性目标,就很难对政策性银行进行评价,政策性目标也难于实现。政府作为政策性银行的股东,不希望出现亏损,否则就会成为政府的负担。因此,KFW、DBJ、KDB都保持了连续盈利。[9]政策性银行一般都具有较高的专业水平,能积极运用新的金融手段,并能完善和发挥银行功能,防范和控制风险,从而实现政策性目标。
  从国内来看,由于我国的国情和农业金融的发展水平以及金融业本身具有的风险性,政府的宏观金融管制与调控措施是必不可少的。政策性金融在农村金融这个大市场环境下,其定位是在市场经济条件下的宏观调控,这就决定了它充当的角色是引导、支持、服务于市场。我们可借鉴以上三个国家关于政策性银行的规定,确立农村金融市场机制与竞争机制,同时针对具体情况,辅之以政府适当的政策及法律的参与,做到既具有全局性又具有针对性,全力支持与服务新农村建设,落实《中国农业发展银行2006—2010年发展规划纲要》。
  (二)农村金融的合作性功能
  农村合作金融的特殊性在于其具有合作性、地域性的特征,贴近中小企业与农户需求。这一特征是与农村经济的发展相适应的。合作金融本身具有针对性强、活动范围小和业务经营上具有季节性等特点,并能及时解决社区成员的部分资金需求,还可将居民的储蓄留在本社区,为当地经济发展提供服务。
  合作性金融较成功的经验是孟加拉乡村银行(GB)模式。[10]其特点有三:一是GB设有层级组织结构。GB运行依赖借款小组和乡村中心。借款小组以每5人自愿组成,每6个小组组成一个乡村中心。GB设总行,各地设分行。各分行下有10~15个支行。每个支行管理120~150个乡村中心,支行在财务上自负盈亏。二是GB的服务对象主要是妇女,实行小组贷款制度,小组成员之间具有连带担保责任。对贷款期限、还款方式、借款上限都进行规定。三是GB业务过程的透明度由中心会议保持。乡村中心定期召开会议,进行集中放款和换代,集体进行培训,便于成员之间互相监督并营造团队精神。在我国广大农村,小额信贷的推行非常重要也是非常必要的。它是为贫困农户提供信贷服务的,与孟加拉乡村银行的小额贷款模式相似,借鉴这一模式的成功经验是十分必要的。
  因此,可尝试在经济落后、交通不便的偏远山区和乡村,积极发展和推广社区基金或类似的社区性金融机构,建立真正意义上的合作性农村金融组织,满足广大农户对小额、频繁的生活和生产资金的需求。在政策性金融的引导下,社区基金的原始本金可采用由国家扶贫资金、地方政府和捐助性资金共同出资的方式。社区基金由各地政府负责组织实施,实行有偿使用并免除税收。在目前农村金融市场不健全的情况下,农村信用社还应当继续发放小额贷款,发挥农村金融合作性功能。对此,农村信用社要建立良好的法人治理结构和与之相配套的激励和监督机制,发挥基层机构的自主性和积极性。
  (三)农村金融的商业化服务功能
  在市场经济条件下,市场对资源的配置起基础性作用。在农村的金融市场,同样是市场对金融资源的配置起基础性作用的。为了适应市场经济发展的内在要求,金融资源的配置也应市场化。也就是说解决农业发展所需的资金要靠市场,而不能只依赖政府的财政投入与补贴。农业商业化融资才是解决农业发展资金短缺的有效途径,是与市场经济的客观规律相适应的。.商业化银行本身具有盈利性的特征,追本逐利是金融企业的本性。在建设农村金融体系过程中,商业性银行与政策性银行对农村金融资源配置的效率导向是不同的。商业性金融机构更为注重信贷资源的直接配置,而政策性金融机构则更偏向于政策导向。因此,在我国市场经济的大环境下,在政策性金融的引导和支持下,商业金融应当依照市场方向发展、改革农村金融市场、拓宽商业金融的融资渠道,那么农村金融市场存在的农村信用社垄断金融市场、资金外流严重、农村金融供需矛盾、正规金融与民间金融共存、小额贷款难等问题就有可能迎刃而解。
  政策性金融与商业性金融互补合作的逐步增强,能扩大对政策性金融支持对象的贷款规模。国际上在这方面有较成熟的经验,我们可吸收借鉴。比如,在美国,农村政策性金融机构提供的贷款是提供一些商业银行和其他贷款机构不愿提供的贷款,在贷款对象上的侧重不同。政策性贷款的贴息、周转资金的短缺或损失,均由国会在年度预算中拨款弥补。在法国,开始时只有一家发放政策性贷款的机构,发放效率不高,但后来,法国政府制定发放政策性贷款的补贴标准,吸引了多家商业性金融机构参与竞争。结果,原来发放贷款的机构没有了怨言,贷款发放者的金融服务水平也提高了。但合作性金融在农村金融体系中所发挥的作用也是不容忽视的。合作性金融在政策性金融的引导下,既能起到解决农村小额贷款的问题,有时还可与商业金融展开竞争。因其本身所具有的操作简单、针对性强、门槛低、及时、便捷等特点都是商业性银行所不具备的。
  可见,不管是政策性金融机构还是商业性金融机构以及合作性金融机构,在农村金融市场中,它们的功能与职责范围并非截然分开的,而是一个互相配合、互相联系的统一整体。正是它们的互相依赖、互相调节、分工协作,才能形成功能优势互补的金融生态系统。在这一系统中,各金融组织与其生存环境之间及金融内部组织之间在长期的密切联系和相互作用过程中,通过分工、合作形成了具有一定结构特征并执行一定功能作用的动态平衡系统。[11]它包括金融生态环境、金融生态主体和金融生态调节。金融法律制度的功效就是创建一个金融法制环境,对各金融主体进行法律定位,界定其职能,划分其业务范围;对它们之间形成的金融法律关系进行调整;保证金融生态的动态平衡以达到金融资源配置的最优化目标。
  三、农村金融机构的法律定位
  在明确了农村金融的功能后,完善农村金融法律制度,规范金融配置机制,按照金融分工原则并依据对农村金融的运营定位、业务划分和职能界定而建构各机构配置方式,这样就可以突破农村地区单一机构、单一工具的金融格局。
  我国农村的金融机构有农业银行、农业发展银行、农村信用社、农村商业银行和农村合作银行、邮政储蓄等,它们之间并未形成优势互补、分工合理的金融生态体系。目前真正在农村发挥作用的只有农业发展银行、农村信用社。随着农业发展银行业务范围的不断萎缩,农村信用社的垄断地位越显突出。这不仅不利于农村金融生态的动态平衡,而且更发挥不出农村金融市场对金融资源的配置作用。因此,应正确处理政策性、商业性、合作性金融在支农方面的关系,保证它们之间各有侧重、功能优势互补,形成一种合理分工、良性循环的农村金融生态环境,同时应健全农村金融法律制度,对它们的职能及业务范围进行法律定位。
  (一)农业发展银行的法律定位
  政策性金融法在整个金融法体系中占有重要的地位,它是为了弥补商业性金融融资的不足而存在的,它在调整政策性金融运作方面能发挥较大作用。农业发展银行是我国的政策性银行,在农村金融体系中承担政策性服务功能,是具有公法人地位的特殊企业。
  特殊企业与普通企业是以企业适用法律的性质和范围为标准划分的,普通企业是

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