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【期刊名称】 《法律科学》
中国环境法治的体制性障碍及治理路径
【副标题】 基于中央环保督察的分析【作者】 陈海嵩
【作者单位】 中南大学法学院{教授,博士生导师}【分类】 环境法学
【中文关键词】 环境法治;中央环保督察;生态文明体制改革;央地关系
【英文关键词】 Environmental rule of law; central environmental protection supervision; reform of eco - civilization system; central - land relationship
【文章编码】 1674-5205(2019)04-0149-(011)【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 149
【摘要】

环保督察是当前生态环境监管体制改革的重要组成部分,其揭露的共性问题包括生态破坏问题突出、环保目标责任制及考核评价制度流于形式、环保基础设施建设滞后、地方政府监管不力等六个方面。这暴露出当前中国环境法治所面临的诸多体制性障碍,其根源在于我国环境保护领域三个方面的制度缺陷,即:不科学的纵向“中央—地方”关系、横向政府部门间府际关系,环保事权与财权的不合理配置。运用法治思维和法治方式消除上述障碍,需要实现中央与地方关系的法治化、构建多层级的生态环境保护协调机制、在不同层级政府之间形成合理配置环保事权、财权及支出责任的法律规则,切实推动生态文明体制改革与机制创新。

【英文摘要】

Environmental Protection Supervision is an important component of China's Reform of Eco - environmental Supervision System. The common problems it exposes include the problems of ecological destruction, the responsibility system of environmental protection objectives, the construction of environmental protection infrastructure, and the supervision of local governments is inadequate. It expases many systemic barriers faced by China’ s environmental legal system, whose root lies in the system defects in three aspects in the field of environmental protection in China, including the vertical “central - local” relationship, horizontal inter - governmental relationship between government departments, rational allocation of environmental protection rights and financial rights. To eliminate the above obstacles, we need to legalize the relationship between central and local governments and build a multi - level coordination mechanism of ecological environment protection, promoting the reform of eco - civilization system and the Innovation of mechanism.

【全文】法宝引证码CLI.A.1264561    
  党的十九大报告强调,为加快生态文明体制改革,需要改革生态环境监管体制,完善生态环境管理制度。近年来引起社会广泛关注的中央环保督察正是当前生态环境监管体制改革的重要组成部分,其实践运行暴露出当前中国环境法治所面临的诸多体制性障碍,亟待加以改进和完善。本文即对此加以专门研讨,以期早日消除困扰中国环境法治的体制性因素,推动“美丽中国”早日实现。
  一、中央环保督察揭露的主要问题
  我国环保督察制度的发展经历了两个主要阶段:一是从“督企”到“督政”的转变,以2014年《环境保护法》及环保部《综合督查工作暂行办法》的发布为代表;二是从单纯的“监督政府”到“党政同责”的转变,将地方党委履行环保职责的情况也纳入环保督察对象,以2015年9月中办、国办印发《环境保护督察方案(试行)》为代表。{1}从性质上分析,从原先针对社会主体环境违法行为的“环保督查”,发展成为针对地方党委政府环保履责行为的“环保督察”,从“督查”到“督察”的一字之差意味着我国环境监管机制的根本性转变。同时,中央环保督察借鉴了“巡视”这一党内监督的主要方式,以向各地派驻“中央环境保护督察组”的方式开展工作,向地方党委政府发出了强烈的政治信号,确保环保督察的顺利推进。
  根据2016—2017年对全国31个省(市、自治区)所开展的中央环保督察统计数据,尽管近年来各地在生态文明建设上取得了积极进展,但整体生态环境形势仍然严峻,环境质量尚未得到根本好转。依据各个中央环保督察组的“督察反馈意见”,揭露出的共性问题有:
  1.生态破坏问题突出,自然保护区、饮用水源保护区、国家森林公园等生态保护区域被违法侵占、开发现象普遍存在。在全部31个省(市、自治区)的督察反馈意见中,共有29个省份的督察反馈意见中明确“点名”批评生态破坏问题,占被督察对象的93.5%。这显然是当前生态文明建设中的一个突出问题,具体形态包括:在生态保护区域内违法违规新建、扩建各类建设项目,保护区土地被占用、破坏;为开发建设需要违规调整自然保护区范围、调整自然保护区规划等;违法违规在生态保护区域内进行养殖、采砂、采矿、采石等活动,造成严重生态破坏。具有代表性的事例是:2017年4月,中共中央办公厅、国务院办公厅专门针对甘肃省祁连山生态破坏问题发出通报,并随后向社会公开,严厉批评甘肃省相关管理部门“责任不落实、履职不到位问题比较突出,以致一些违法违规项目畅通无阻,自然保护区管理有关规定名存实亡,”[1]造成祁连山国家级自然保护区生态环境的严重破坏;其中,被中央专门点名批评的“违法违规项目”包括矿产开发、采石、水电建设等。
  2.环保目标责任制及考核评价制度流于形式,生态环境保护问责不力。近年来,地方政府环境保护目标责任制和考核评价制度得到了一定改进,促进了政府环境责任的履行与实现。{2}但从中央环保督察反馈的情况看,仍有一些地方政府未能真正实施环境保护目标考核评价制度、未能对党政领导干部履行环保职责情况实施有效监督和问责,具体包括三种情况:(1)未将环境保护目标考核纳入地方政府年度考核,如河南省,2015年郑州市在全省环境保护目标考核中未达标,但该市在全省经济社会发展目标考核中的结果为优秀,显然并未将环境保护情况纳入考核范围。(2)环境保护目标考核的指标设置不合理,不符合环境质量改善的要求。如2015年湖北省政府对各地市主要领导干部的政绩考核中,经济指标权重保持不变,但生态环境类指标权重下滑明显(从13%~21%下降到6%~12%);又如,2016年安徽省政府在对各地市的绩效考核中,经济发展指标权重得到上升,但生态环境指标却有所下降(从14.6%~22.3%下降到13.5%~20.5%)。(3)环境保护目标考核流于形式、人为降低标准,没有进行实质性的责任追究。如在重庆市2015年的综合考核中,环境保护指标考核结果出现31个区(县)得分基本相同的情况;贵州省2016年对下属9个市(州)和88个县(市、区)进行的空气环境质量考核中,考核对象均为满分,没有任何差异。更有甚者,有的地方为了考核达标“过关”,人为降低环保考核的要求,如西藏自治区2016年环境保护考核中,将没有达到原定考核标准的7个县认定为合格,使环境保护考核评价制度无从发挥预定功效。
  3.环保基础设施建设滞后,城镇生活污水、生活垃圾处理能力不能满足需要,导致严重的水污染和土壤污染。根据中央环保督察的反馈意见,共有24个省份存在这一问题,占被督察对象的77%。这同样是当前生态文明建设中普遍存在的难点问题。随着我国城市化进程的加快,环保基础设施供给不足、运营水平低下的问题日益凸显,主要包括污水处理及配套管网、垃圾处理、危险废物处理等方面。由于环保基础设施具有公共物品属性,其建设滞后和不正常运行对城镇日常运作造成极大压力,{3}垃圾焚烧厂、危险废物处理等项目也极易因公众“邻避”心理而引发环境群体性事件,政府往往为“维稳”而中止项目建设,{4}“垃圾围城”、危险废物非法倾倒和环保设施“无效运行”的情况频发,对当前我国城镇化及城市治理现代化进程构成不利影响。
  4.地方政府监管不力,有法不依、违法违规干预环境执法,甚至包庇、纵容企业的环境违法行为。地方政府执行环境法律法规不力,甚至成为污染企业的“保护伞”,一直是困扰中国环境法治的难点问题[2]。从中央环保督察反馈的意见看,尽管近年来这一现象逐渐减少,但在一些地方仍然存在,严重影响了环境法律的实施。典型案例有:海南省三亚市政府在2012—2015年间,多次干预有关部门的环境执法活动;辽宁省瓦房店市政府将1150万元罚款以“补贴”的名义全额返还给当事人,纵容企业对太平湾港区的违法填海行为;贵州省遵义市播州区政府违规动用财政资金用于老干妈食品公司污染治理设施的建设,并限制环保部门对该公司的环境执法检查;2016年福建省莆田市政府在国务院已经明令禁止的情况下,仍然出台“无检查周”“下限执行处罚”等阻挠环境执法的政策;湘潭市高新区管委会及其下属环保局违法免除污染企业的罚款等。
  5.地方在执行国家环境法律及政策时人为减低标准,地方立法及政策存在“放水”嫌疑。在立法层面,主要表现为地方环境立法的规定与上位法相关规定不一致,为特定生态环境破坏行为“开口子”。如根据中办、国办的通报,《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》在多次修改过程中,对自然保护区内禁止从事行为的规定始终与上位法(《中华人民共和国自然保护区条例》)不一致,人为将禁止从事的10类行为“缩水”为3类,给开矿、采石等生态环境破坏行为“开口子”。2012年3月颁布的《吉林省城镇饮用水水源保护条例》也存在违反《水污染防治法》规定,对在水源保护区内开矿、采砂行为“开口子”。在政策层面,主要表现为地方具体贯彻国家环境政策时擅自放宽要求、放松标准。如国务院《水污染防治行动计划》(水十条)规定,长三角地区城镇污水处理设施应在2016年底前全面达到一级A排放标准,但上海市在制定相关实施方案时将该项要求推迟到2020年底。新疆维吾尔自治区所制定的“水十条”“大气十条”实施方案中,也存在类似“放宽要求”的问题。
  6.海洋生态环境被严重破坏,沿海地区违法围填海、违规养殖、入海排污、侵占海岸带等现象突出。在辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广西、海南等沿海省份的中央环保督察反馈意见中,均存在海洋生态环境破坏的问题,地方政府违法“向海要地、向海排污、向海要钱”现象突出。另外在2017年,国务院授权国家海洋局开展了以围填海情况为重点的海洋专项督察,以国家海洋督察组的形式分两批对11个沿海省份进行了督察“全覆盖”,并出台了“史上最严”的围填海管控措施。{5}这充分显示出违法围填海问题的普遍性、严重性,也暴露了现有管理体制的无效性,大规模填海甚至得到了各地国土管理部门的支持,造成了严重的社会和生态后果,而相关学术成果对围填海的综合效益缺乏深入研究,更多关注其经济效益[3],致使我国沿海生态环境质量恶化的趋势难以得到根本扭转。
  综上可见,我国环境法治在取得较大进步的同时,仍然存在诸多难题亟待解决。前述六个方面的生态环境问题广泛存在于多个省份,决非一时一地的个别性、地方性问题,究其原因,在于我国环境保护工作日益进入“深水区”,人民群众在改善环境质量、解决生态环境问题上的迫切需要与旧有体制中的一些因素产生冲突,需要我们深入挖掘阻碍我国生态环境保护及环境质量改善的体制性因素并有针对性地加以解决,切实推动生态文明体制改革与机制创新。下面即从三个方面对此展开分析。
  二、“中央—地方”关系对环境法治的体制性障碍
  分析中央环保督察所揭露出的生态环境问题,最为明显、最为普遍的体制性因素是“中央—地方”关系,具体表现为地方政府贯彻执行国家环境法律法规、政策不力,中央出台的生态环境保护法规、政策在一些地方难以真正落实。概言之,中央与地方政府之间在环保领域所形成的央地关系是制约中国环境法治最重要的体制性、结构性因素,需要加以专门分析。
  (一)“中央—地方”关系的转变及其对环境法治的不利影响
  在不同层级政府之间配置治理权力的纵向分权,是历史和现实中任何一个国家都存在的情形。{6}央地关系在我国经历了从“高度集中”到“适度分权”的转变过程。自改革开放以来,中央政府向地方各级政府的放权改革重构了我国“中央—地方”关系并广泛辐射到经济社会发展的各个方面,直接决定了环境法律与政策的实施情况,构成了影响环境法治发展的重要变量。原理在于,中央与地方之间的分权改革过程强化了央地之间偏好的差异,弱化了中央对地方的奖励机制,也显著地增强了地方在具体事务上的信息优势。{7}199放权改革造成地方政府权力的扩张,使其不再是上级政府的“权力传送带”,而具有自身独立的利益诉求,由此形成的“权力—利益”结构被现实中的地方政府行为所不断固化,构成了当前我国“中央—地方”关系的基础性制度安排,在很大程度上对环境法治造成了不利影响,已经成为制约我国环境法治深入发展的极大障碍。具体表现为:在地方政府“块块”层面上,各级地方政府是包括生态环境保护在内各项职能的实际履行者,中央政府一般不加以直接干预,{8}形成了“以块为主”的环境管理体制,但由于政绩考核和财政来源的双重压力,环境保护一直未能真正成为对地方政府及其官员行为的影响因素,地方政府缺乏有效履行环保职责的动力和意愿;在环保部门“条条”层面上,由于下级环保部门拥有更多的地方性信息和技术处理能力,在环境政策执行上普遍存在着“讨价还价”式的博弈关系并具有更大的谈判优势地位,{9}使得中央的环保法律与政策难以在地方得到真正落实。
  总体而言,我国改革开放以来形成的地方分权体制缺乏对环境保护的有效激励,环境法律与政策无法通过地方政府常规性的监管机制得到有效执行和落实;环保任务的落实和环境法律的实施在基层遭遇到较大的“变通”“选择性执行”,甚至在事实上被搁置。这种情形广泛存在于中央政策在地方的执行过程中,被学者总结为地方政府(特别是基层政府)通过“共谋”瓦解中央权威以追求自身利益,其已经演化成为一个制度化的非正式行为。{10}在这一意义上说,监管主体(地方政府)与监管对象(污染企业)之间的利益关联使得我国环境执法存在严重的“俘获”现象,使前者无法有效执行中央政府的环境法律与政策;前述中央环保督察所揭露的六大重点问题,无不反映出地方政府在履行环保职责、执行环境法律与政策上的缺陷,甚至仍然存在运用行政权力为污染企业“保驾护航”,通过地方立法与政策为生态破坏行为“开口子”等严重失职行为。多年前学者们就得出论断:“一些地方政府不履行环境保护责任以及履行环境保护责任不到位,已成为当前制约我国环境保护事业和环境法律实施的严重障碍。”[4]这一论断仍然具有现实意义和针对性。
  (二)“中央—地方”关系之变革及其不足
  为克服放权改革所形成之“中央—地方”关系对我国环境法治的阻碍,使生态文明建设的中央意志在地方得以贯彻执行,在现行党政体制内可以采取的改进措施主要有两类:一是实行环境保护部门垂直管理,改变传统上环境保护“属地管理”“以块为主”的制度安排,通过管理体制、组织机构领域的变革有效贯彻中央意志,这也是上世纪90年代以来我国加强中央集权所普遍采取的方法,近三分之一的中央部门已经设置有垂直管理机构。{11}目前正在全国全面推开的环保垂直管理改革[5],正是这一思路的沿用,其改革的目标和基本任务即为解决地方政府有法不依、执法不严等问题。二是加强以“党管干部”为核心的纵向问责机制,对下级党委政府主要领导干部落实环境法律与政策的情况进行监督。中央环保督察的推行及2015年《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》的制定与实施,就充分反映出通过“党政同责”“一岗双责”制约地方政府行为、克服地方保护主义的改革目标。
  上述改革措施的行为逻辑,可总结为通过运用国家的“专断性权力(despoticpower)”[6],在“中央—地方”关系中强化中央集权的力度和效力,在短期内显著加强环境法律与政策的实施效果,中央环保督察在各地引发的“环保风暴”即为例证。从中央环保督察的具体成效看,2016年第一个工作日(1月4日),首个中央环境保护督察组进驻河北省开展督察试点工作,代表着中央环保督察制度的“强力”实施。{12}继河北省试点之后,中央环境保护督察组在2016年先后开展了第一批、第二批督察工作,督察对象共计15个省(直辖市、自治区)。在2017年,其余15个省(直辖市、自治区)同样分为两批(第三批、第四批)接受中央环保督察巡视,已经实现中央环保督察在全国范围内的“全覆盖”。在实际成效上,中央环保督察有力推进了地方党委对环境保护工作的重视,督促地方政府履行环境保护职责,有效解决了一批重大环境问题,责任追究的方式主要包括立案处罚、约谈、拘留(包括行政拘留和刑事拘留)、问责等。具体统计数据参见下表:
  表1 2016—2017年中央环保督察及责任追究情况

┌───┬─────────┬────┬───────────────────────┐
│督察批│督察时间     │督察对象│责任追究情况                 │
│次  │         │    │                       │
│   │         │    ├─────┬─────┬─────┬─────┤
│   │         │    │立案处罚 │约谈   │拘留   │问责   │
│   │         │    │(件)   │(人)   │(人)   │(人)   │
├───┼─────────┼────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│中央环│2016.01-2016.02  │河北  │200    │65    │123    │366    │
│保督察│         │    │     │     │     │     │
│试点 │         │    │     │     │     │     │
├───┼─────────┼────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│第一批│2016.07-2016.08  │内蒙古、│2659   │2176   │310    │3287   │
│中央环│         │黑龙江、│     │     │     │     │
│保督察│         │江苏、江│     │     │     │     │
│[7]  │         │西、河南│     │     │     │     │
│   │         │、广西、│     │     │     │     │
│   │         │云南、宁│     │     │     │     │
│   │         │夏   │     │     │     │     │
└───┴─────────┴────┴─────┴─────┴─────┴─────┘

  

┌────┬─────────┬────┬───────────────────────┐
│督察批次│督察时间     │督察对象│责任追究情况                 │
│    │         │    ├─────┬─────┬─────┬─────┤
│    │         │    │立案处罚 │约谈   │拘留   │问责   │
│    │         │    │(件)   │(人)   │(人)   │(人)   │
├────┼─────────┼────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│第二批中│2016.11-2016.12  │北京、上│5779   │4066   │287    │2682   │
│央环保督│         │海、湖北│     │     │     │     │
│察[8]  │         │、广东、│     │     │     │     │
│    │         │重庆、陕│     │     │     │     │
│    │         │西、甘肃│     │     │     │     │
├────┼─────────┼────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│第三批中│2017.04-2017.05  │天津、山│8687   │6657   │405    │4660   │
│央环保督│         │西、辽宁│     │     │     │     │
│察[9]  │         │、安徽、│     │     │     │     │
│    │         │福建、湖│     │     │     │     │
│    │         │南、贵州│     │     │     │     │
├────┼─────────┼────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│第四批中│2017.08-2017.09  │吉林  │9181   │4210   │364    │5763   │
│央环保督│         │、浙江、│     │     │     │     │
│察[10] │         │山东、海│     │     │     │     │
│    │         │南、四川│     │     │     │     │
│    │         │、西藏、│     │     │     │     │
│    │         │青海、新│     │     │     │     │
│    │         │疆   │     │     │     │     │
└────┴─────────┴────┴─────┴─────┴─────┴─────┘

  应当看到,当前以加强国家“专断性权力”为核心、以强化中央意志在地方执行为宗旨的相关改革措施,较好改进了环境保护领域的“中央—地方”关系,强有力的监督与督促地方政府履行环保职责,代表了我国生态文明治理体制机制变革的基本路径。但是从推进国家环境治理现代化的“长时段”角度看,目前“中央—地方”关系并非依靠法律机制加以规范,在很大程度上仍然依赖基于权力的政治机制,需要进一步形成规则化的制度安排,实现中央与地方关系的法治化。正如有学者所言,中央与地方的权限划分需要通过法治的方式进行,这是建设法治国家的基本要求。{13}“中央—地方”关系的进一步优化,构成了我国生态环境保护领域深化改革的基本课题和关键要素。
  三、横向府际关系对环境法治的体制性障碍
  (一)横向府际关系下,具有环保职责的相关部门履职中存在的问题改革开放以来的我国环境管理体制,除在纵向上实行“以块为主”体制外,在不同政府部门相互间的横向府际关系上实行“统一管理与分部门负责相结合”体制;除环保部门外,生态环境保护职责还分散在多个相关政府机构中。这一制度在1989年《环境保护法》中得以确立,并为2014年《环境保护法》所继承。在对各省的中央环保督察反馈意见中,除环保部门外,多个相关部门同样因履行环保职责不力被“点名”批评,包括农业部门、水利部门、工商部门、海洋部门、城乡建设部门、国土部门、经济管理部门、林业部门等。具体情况参见下表:
  表2 相关部门履行环保职责中存在的问题

┌─────────┬─────────────────┬─────────┐
│部门名称     │履行环保职责中存在的问题     │所在省份     │
├─────────┼─────────────────┼─────────┤
│农业部门     │在自然保护区内违规批准开发;违规发│黑龙江、湖北、重庆│
│         │放水域滩涂养殖证;畜禽养殖污染治理│         │
│         │不力               │         │
├─────────┼─────────────────┼─────────┤
│水利部门     │在自然保护区内违规批准开发建设;制│黑龙江、江西、上海│
│         │定的规范性文件违反法律规定;盲目开│、陕西、甘肃、天津│
│         │发水电;核发排水许可证时放松标准;│、安徽、福建、湖南│
│         │违规批准占用河道;排污口日常管理严│、海南、新疆   │
│         │重缺位;水电站生态流量下泄设施缺失│         │
│         │;编制规划违反法律规定,违规批准砂│         │
│         │石开采权;人为降低水资源管理考核标│         │
│         │准                │         │
├─────────┼─────────────────┼─────────┤
│质监、工商部门  │违规注册小型燃煤锅炉;煤质监管不力│河南、北京、甘肃、│
│         │、“以罚代管”          │天津、山西    │
├─────────┼─────────────────┼─────────┤
│海洋部门     │违规批准沿海自然保护区内的开发、旅│广西、天津、辽宁、│
│         │游活动;违规审批用海项目,纵容违法│浙江、山东、海南 │
│         │围海、填海行为;违规进行海域使用登│         │
│         │记                │         │
└─────────┴─────────────────┴─────────┘



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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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