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【期刊名称】 《政法论坛》
行政诉讼调解、和解抑或协调和解
【副标题】 基于经验事实和规范文本的考量【作者】 胡建森 唐震
【作者单位】 浙江大学【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政诉讼;调解;和解;协调和解【期刊年份】 2011年
【期号】 4【页码】 52
【摘要】 行政诉讼引入调解制度已经成为共识,但目前存在调解、和解以及协调和解三种概念表述,需要加以梳理与辫识。学界主要认为三者实质内涵相同或者三者存在法院介入程度的区别。通过经验事实的考察,发现协调和解是在法院主持下,坚持合法性审查和当事人自愿原则,吸收各方力量协调处理案件,促使当事人和解,以原告撤诉为标志的案件处理方式。通过对规范依据的分析,发现行政诉讼协调和解以司法文件作为依据;行政诉讼和解的依据则是最高法院关于行政诉讼撤诉问题的规定;而行政诉讼调解如果存在的话,则与民事诉讼有关调解工作的规范依据相一致。由于行政诉讼协调和解已经突破了诉讼规则的制约,因此行政诉讼协调和解在性质上只能归属于法院的工作机制,而非诉讼制度;而诉讼法上意义的行政诉讼和解与其现实样态相互背离,导致规范与事实彼此错位,不宜作为表述行政诉讼调解内涵的法律术语;调解作为一种诉讼制度,具有成熟的经验和完善的规范体系,能够涵括当前行政诉讼协调和解的基本特征,可以正式引入行政诉讼之中。
【全文】法宝引证码CLI.A.1159980    
  
  1990年10月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)50条规定“人民法院审理行政案件,不适用调解”。根据相关立法释义,这一规定的理论依据在于:行政诉讼与民事诉讼存在着本质的区别,民事调解的基础是民事诉讼双方当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。与民事诉讼不同,行政诉讼的被告是依法行使行政管理职权的行政机关,依法行政是对被告的基本要求,被告无权处分其行政职权。同时,人民法院作为司法机关,在审查具体行政行为是否合法时,只能以事实为根据,以法律为准绳,合法则维持,违法则撤销或变更,而不能适用调解{1} (P. 80)。
  事实上,“行政诉讼不适用调解”的规定从立法之初就颇多争议。在《行政诉讼法(草案)》征求意见期间,就有专家提出,通过调解既便于发挥行政机关的主动性,也可减轻法院不必要的诉讼负担{2}。还有学者提出,对行政案件是否适用调解原则不能一概而论。就行政案件的基本性质而言,不应适用调解。但就行政案件的复杂类型而言,还应具体分析。某些行政案件可以适用调解。而且就行政案件的审理来看,行政机关可以依法承认原告人的诉讼请求,甚至依法撤销或变更自己的裁决,原告人也可以放弃诉讼请求{3} (P. 487)。这种学界异议虽然最终没有被立法机关所采纳,但却反映出“行政诉讼不适用调解”原则在理论上确有商榷的空间。随着“构建社会主义和谐社会”成为我国社会建设的战略目标,调解作为解决社会纠纷,缓和社会矛盾的有效手段,在司法工作中的地位日趋重要,“调解优先,调判结合”的司法工作方针也因此在人民法院的审判实践中得以确立。在这种大背景下,“行政诉讼不适用调解”的原则正遭致越来越多的质疑和反思,行政诉讼的可调解性也逐渐在理论界与实务界形成共识。然而,综观当前行政诉讼引入调解制度的论述中,理论界和实务界存在着三种不同的概念表述,一是行政诉讼调解;二是行政诉讼和解;三是行政诉讼协调和解。那么,这三者是否反映出同一内涵还是实质上蕴含了不同的制度功能?显然,对三者的辨析是探讨《行政诉讼法》修改方案,完善行政诉讼裁判方式不可回避的问题。
  一、理论纠葛的现状
  从三种表述的渊源来看,行政诉讼调解历史最为久远。早在《行政诉讼法》制定之前,行政诉讼调解的表述及相应的理论探讨就应运而生,[1]并伴随着行政诉讼不适用调解原则的确立及反思而由冷复热。而行政诉讼和解的提出则是在《行政诉讼法》确立了行政诉讼不适用调解原则之后,由于行政诉讼和解的概念既不违反法律的禁止性规定,又能体现调解的优越性,因而备受学术界的青睐。晚近出现的行政诉讼协调和解概念,多见于法院系统的司法文件及相关法官的论述,并因为各级法院的广泛实践,现已引起了学术界的高度关注。梳理学术界有关行政诉讼调解、和解、协调和解的认识,主要存在以下几类观点:
  (一)行政诉讼调解、和解、协调和解实质就是调解
  在这类观点中,不同的学者还有不同的认识{4}。有学者认为,在行政诉讼中,无论是和解、协调还是协调和解,当它们在法院主导下达成,并作为终结诉讼的理由时,其实质就是调解。有学者认为,行政诉讼协调和解实质是一种调解,只是为了规避《行政诉讼法》的禁止性规定而采用此类表述。[2]还有学者认为,行政诉讼协调和解在实质方面等同于调解,但在形式方面两者是有根本区别的,表现为行政诉讼协调和解案件不能以调解结案,却能以撤诉的方式结案{5}。
  (二)行政诉讼调解有强制性,而和解强调自愿性
  有学者认为,行政诉讼中的和解和法院调解一样,都有法院的参与或主持,而且都是终结诉讼程序的一种方式,但是法院调解贯穿整个审判过程,对调解内容、调解方式以及调解协议都须进行干涉与审查;而行政诉讼和解,强调自愿性,启动者为双方当事人,在法院的主持下进行,只不过使和解更具有合法性与合理性。只要诉讼当事人双方对诉讼标的都具有处分性,并且不违反公益与法律,即可自愿和解{6}。也有学者认为,行政诉讼和解主要是行政诉讼当事人之间的活动,不涉及法院审判人员,其不同于行政诉讼调解{7} (P. 490)。
  (三)行政诉讼协调重过程,而调解重结果
  有学者认为,协调与调解的区别在于,协调注重过程,而调解强调结果;协调重视的是法院联络多方主体的活动,而调解注重的是对当事人意愿的落实。行政诉讼中调解处理纠纷与行政诉讼中法院可以进行协调,做协调工作,意义并不相同,重点更是相异{8}。
  (四)和解是结果,调解是过程,协调和解是调解、和解的统一
  有学者认为行政诉讼中和解是当事人为解决行政争议而达成的一种协议,它强调的是和解协议的结果;行政诉讼中调解是法院居间所作的工作,强调的是这一过程;而行政诉讼中的协调则是一种笼统的概括,既指法院的居间的工作,也包括当事人作出和解协议的结果,是调解与和解的统一。还有学者持大致类同的观点,认为行政诉讼中的调解是在法院协助下的各方当事人之间的谈判;行政诉讼上的和解是有关当事人为解决争议终结行政诉讼而达成的一种协议;诉讼协调是一项司法行为,诉讼和解是协调成功的成果,诉讼调解是诉讼协调与诉讼和解的融合产物。[3]
  (五)和解是目标,调解是方法,而协调和解比调解外延更为宽泛
  有学者指出,和解不等同于调解,和解是案件演变的最终目标与状态,而调解所强调的是审理案件的一种方法。和解可以通过调解而实现,也可以通过协调等另外方法而达成,当然也可以由当事人独立、自愿而形成。协调比调解在用语范围上更为宽泛,表现方式上更为多样,法律属性方面也更为模糊{9}。
  另外,还有的学者认为行政诉讼调解、和解、协调和解三个概念没有本质的区别,仅是语言表述方式的不同,其内涵的把握取决于定义者。[4]
  综合上述观点,笔者认为,在当前学术界,有关区别行政诉讼调解、和解、协调和解的观点大致可以归纳为三种类型:一是认为三者实质相同,均是调解或由定义者赋予内涵;二是认为调解和和解存在法院介入程度的区别,调解的法院审查强度大,而和解是当事人自主行为,以及协调强调的是法院的联络活动,而调解重点在于落实当事人意愿;三是认为调解是协调和解的一种方式,和解是调解或协调和解的结果。进一步深究的话,第三种类型并没有从诉讼法意义上区别调解、和解和协调和解,只是动态地描述三者在实践中的运作形态,因而,也可以归入第一种类型。
  二、经验事实的考察
  曾任全国人大法工委民法室主任的胡康生指出:“人民法院审理行政案件,不适用调解。至于人民法院在审理过程中,向双方当事人作些法制教育等工作,以便更好地解决行政案件,如在行政机关具体行政行为正确的情况下,审判人员通过说服教育,使原告认识到自己的诉讼请求错误而申请撤诉,或者是行政机关的具体行政行为有错误,经法院指出后,行政机关主动纠正,原告同意申请撤诉的,都能达到息讼的目的。这样做,不仅是可以的,而且是应当提倡的,但这并不是民事诉讼上的调解。”[5]通过对立法资料的考察,笔者会发现,允许人民法院通过做一定工作促使当事人和解,应当是行政诉讼法的题中应有之意{10}。那么,人民法院又是如何开展工作促使当事人和解的呢?这类工作的性质是否可以用诉讼法意义上的调解,或者和解,抑或协调和解来形容呢?“实践是理论的源泉”,通过经验事实的考察,无疑有助于我们深化对行政诉讼调解、和解以及协调和解的认识。由于无论是调解、和解还是协调和解,最终要落实于人民法院的行政审判工作之中,因此,以地方法院的工作实践作为考察对象,将是认识该类工作特点和性质的基本路径。[6]
  (一)关于实践用语的问题
  首先,由于行政诉讼法明确禁止“调解”,各地法院没有突破行政诉讼法的规定,在实践中没有采用过“调解”的提法。其次,在和解与协调和解之间,法院系统还没有形成统一的认识,有的法院提出要引入和解机制,有的法院主张建立协调、协调处理或协调和解制度。不过,由于近年来最高法院对协调和解的大力倡导,目前多数法院采用协调和解的提法。
  (二)关于协调和解的主体问题
  相关的调研报告均反映行政诉讼协调和解的主体以人民法院为主,即行政诉讼协调和解是在人民法院的主持之下,并有法院主动协调和解的迹象。据镇江中院的数据反映,在271件撤诉案件中,由原告提出协调要求的为48件,由被告提出协调的56件,由第三人提出协调要求的为44件,由法院提出协调的为123件,占45.4%。而山东高院经调查发现,行政诉讼中,由行政机关请求法院“做工作”和法院主动在原被告之间“做工作”促使原告撤诉从而终结诉讼的类型居多,并有不断增多趋势。
  (三)关于协调和解的工作方式问题
  综合各地法院的情况,行政诉讼协调和解在工作方式方面表现出以下特点:
  1.强调合法性审查为前提。各地法院都认为,行政诉讼协调和解应当坚持具体行政行为合法性审查。如山东高院提出,在协调过程中,要监督被诉行政行为的合法性,保障相对人的合法权益;还如成都中院提出,协调要遵循合法性原则,协调不得违反国家规定,不得损害国家利益、社会公共利益和第三人合法权益。北京一中院也主张,协调时要充分保护第三人的合法权益,充分保障利害关系人参与法院协调的权利。
  2.坚持当事人自愿为基础。如山东高院提出,行政案件协调处理以各方当事人的自愿为基础,无论是经法院协调解决,还是当事人自行协商解决,最终均由当事人自愿就实体权利义务关系达成一致意见〕
  3.协调和解贯穿诉讼始末。如镇江中院提出,把握一切有利时机促成和解。通过庭前协调、庭审协调、庭后协调的有机结合,使协调和解工作贯穿于诉讼的全过程中。如成都中院做法是,从立案开始直至裁判之前,对诉讼中的每一个环节都尽量为当事人创造协调环境,促成和解。
  4.寻求支持协调特殊案件。如福建高院提出,要紧紧依靠党委领导,积极争取人大、政府对行政案件协调的支持和参与,对于涉及房屋拆迁、农村土地征用、企业转制、社会保障等群体性案件和政治敏感性强的重大疑难案件,主动向党委、人大、政府汇报,制定出最佳的协调方案,要争取党委、人大、政府的支持,并尽可能由其出面做好协调工作,协调好这类案件。如广东高院提出,根据案情需要,采取主动邀请地方政府、相关部门或组织甚至党委参与协调工作的方法,以更好地查清争议源头及影响范围,同时便于讲清政策、安定民心。必要时还可以邀请当地有威望、有影响的人士参与协调,用群众教育群众的方法,使当事人更易于接受法院的意见。
  5.扩大协调范围解决纠纷。如广东高院提出,要延伸范围,标本兼治。将协调范围延伸至引发行政纠纷的民事领域,从直接满足原告的实质利益出发开展协调工作。在很多山林土地确权、专利侵权处理行政案件中,通过组织原告与第三人就补偿或赔偿等问题进行协商,在双方对民事权益分配达成一致意见撤诉后,一次性解决民事和行政两个争议。
  (四)关于协调和解的案件类型问题
  北京一中院反映,协调撤诉的案件主要集中于民行交叉的行政案件,这些案件主要涉及财产性纠纷,当事人大多享有较大的处分权,行政协调可施展的空间大,协调撤诉的成功率较高。成都中院反映,适用协调和解的行政诉讼案件类型主要集中在行政不作为、行政处罚、行政许可、行政强制、行政裁决和行政补偿六个方面,其中适用最多的为行政处罚。福建高院反映,可以采用协调处理的行政案件主要有行政裁决案件、行政自由裁量案件、不履行法定职责案件、行政合同案件、行政赔偿案件等。另外,从政治和社会稳定的角度分析,党委、政府交办的案件、涉及“三农”的案件、群体性案件、涉法上访的案件要尽可能进行协调。
  (五)关于协调和解的结案形式问题
  成都中院反映,从司法实践来看,通过协调和解结案归结起来有三种方式:一是由行政机关当场出具行政协调意见书,合议庭直接宣告诉讼程序终结,这种方式在司法实践中很少适用;二是由人民法院出具行政协调和解书,由当事人在该法律文书上签字生效,但碍于现行法律的限制,只有极个别法院有所突破;三是达成和解协议,记入笔录,由原告撤诉,法院裁定准予撤诉,依照的是行政诉讼法第51条的规定,这是多数法院采取的结案方式。宁波中院也反映,协调案件的结果,基本上均以原告(上诉人)撤诉为结案形式。
  (六)关于协调和解的成效问题
  各地法院的实践情况表明,以撤诉为标志的协调和解工作成效明显。福建高院反映,福建省法院在1990年至2008年一审行政案件撤诉率最低年份为25.12%,最高年份达到40.72%。在这些撤诉案件中,虽然在结案方式上体现不出是和解结案,但实质上绝大部分是通过法院的“协调”,动员原告撤诉的。而成都中院反映,2004年至2007年四川全省行政案件协调和解结案案件的比率占总结案数的14.8%至24.8%之间。另据广东高院反映,2000年至2006年,广东全省法院审结一审行政案件37143件,其中经法院协调结案的有5000余件,达到15%以上。
  通过实证考察,笔者发现,在当前司法实践中,人民法院开展的促使当事人和解的工作可以用协调和解来形容。它具有以下特点:(1)协调和解已经在各地法院得到广泛实践,并具有了一定的工作模式;(2)协调和解由人民法院主导,具有明显的职权主义色彩;(3)协调和解以合法性审查为前提,类型也主要集中于当事人对争议标的具有一定处分权的行政案件;(4)坚持当事人自愿原则,在协调过程中注重保障当事人的实际利益;(5)因案制宜,注重吸收各方力量协调处理案件,尤其强调对重大、复杂或者群体性的行政争议案件要取得党委、人大、政府的支持;(6)受制于现行行政诉讼法的规定,案件结案方式表现为双方当事人和解,原告撤诉;(7)协调和解案件占结案总数的比例不低,说明通过法院协调,促成当事人和解已经成为法院解决行政争议的重要方式,协调和解在完善行政争议解决方式多元化建构中的作用不可忽视。
  三、法规范学的分析
  根据宪法规定,人民法院依法独立行使审判权。那么,目前各地法院广为实践的行政诉讼协调和解的法律依据又在哪里?而备受学术界青睐的行政诉讼和解又能在法律规范上得到怎样的支撑呢?另外,我们又应当如何以法律规范为依据来诠释行政诉讼法所禁止的“调解”呢?在法律规范层面,三者的异同究竟表现在哪里?
  需要指出的是,浙江大学章剑生教授已经从法律规范解释的路径来评判行政诉讼调解、和解以及协调和解三者的区别。章教授指出,调解是被禁止的调解。因为行政诉讼法明确禁止调解,作为成文法国家,依法审判是宪法原则,人民法院不可能突破法律规定,在行政诉讼法修改之前,行政诉讼调解是被禁止的;协调是无根基的协调。尽管各级法院将协调作为解决复杂行政案件的有效办法,但是,在诉讼法上根本没有所谓“协调”之说,将“协调”理解为有别于“调解”的另一种纠纷解决机制,显然是没有基础的;和解是受冷落的和解。民事诉讼法第51条规定,双方当事人可以自行和解。这一规定赋予了和解作为解决民事纠纷制度的效力。和解制度具有相应的法律依据,行政诉讼可以参照施行。但是,就现状而言,行政诉讼和解制度的应用并没有得到应有的重视{11}。可以说,该学者从规范解释的路径描述了三者在行政诉讼中现实样态的差异,并因为和解具有相应法律依据而表达出对行政诉讼和解的高度认同。然而,笔者认为,尽管这种差异的描述是贴切的和客观的,但是,却仍然没有揭示三者在诉讼法意义上的区别,况且完全以现行法律规定为依据来主张相应制度的取舍,反映出对实定法的迁就心态,显然与修改行政诉讼法的目的不相适宜。
  (一)行政诉讼协调和解的依据
  诚如章剑生教授所言,在诉讼法上并没有“协调”一词。换言之,协调和解并没有诉讼法上的依据。那么,作为依法行使审判权的人民法院,又是根据什么开展协调和解工作的呢?基于“主流政治意识形态实际影响着司法运作过程”{12}的价值判断,行政诉讼协调和解的提出无疑可以从司法文件中追根溯源。现有资料反映,行政诉讼协调和解的主张最早见于原最高法院院长肖扬在2007年第五次全国行政审判工作会议上的讲话。肖扬指出,要积极探索行政诉讼协调机制,抓紧制定有关行政诉讼协调和解问题的司法解释,为妥善处理行政争议提供有效依据。要在查清事实,分清是非,不损害国家利益、公共利益和其他合法权益的前提下,建议由行政机关完善或改变行政行为,补偿行政相对人的损失,人民法院可以裁定准许行政相对人自愿撤诉。对于因农村土地征收,城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等社会热点问题引发的群体性行政争议,更要注意最大限度地采取协调方式处理。[7]这一讲话精神,在最高法院2009年6月发布的《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》中得以具体化。该《意见》指出,“要善于运用协调手段有效化解行政纠纷,促进社会和谐。在不违反法律规定的前提下,将协调、和解机制贯穿行政审判的庭前、庭中和庭后全过程。协调过程既可以由法官主持,也可以委托其他机关和个人主持。下级法院协调处理案件存在困难的,可以请求上级法院予以协助。要通过推动行政机关法定代表人出庭应诉制度,为协调、和解提供有效

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【注释】                                                                                                     
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{2}周长新:“全国人大法工委等连日召开座谈会听取对行政诉讼法草案的意见”,载《人民日报》1988年11月19日。
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{18}章剑生:“寻求行政诉讼和解在法律规范上的可能性—法律解释方法之视角”,载《当代法学》2009年第2期。
{19}陈光中主编:《中华法学大辞典》(诉讼法学卷),中国检察出版社1995年版。
{20}全国人大常委会法制工作委员会民法室编:《中华人民共和国民事诉讼法条文说明、立法理由及相关规定》,北京大学出版社2007年版。
{21}杨润时主编:《最高人民法院民事调解工作司法解释的理解与适用》,人民法院出版社2004年版。
{22}赵旭东:“理性看待法院调解的强制性因素”,载《法学家》2007年第6期。
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