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【期刊名称】 《西南政法大学学报》
危机管理中的区域警务合作机制研究
【英文标题】 Research on the Mechanism of Cross-Regional Police Cooperation in View of Crisis Management
【作者】 郭春甫
【作者单位】 西南政法大学中国社会稳定与危机管理研究中心
【分类】 行政法学
【中文关键词】 危机管理;区域警务合作;重要作用;主体架构;运行管理
【文章编码】 1008-4355(2016)01-0040-06
【文献标识码】 A DOI:10.3969/j.issn.1008-4355.2016.01.11
【期刊年份】 2016年【期号】 1
【页码】 40
【摘要】

公安机关是处置各类突发性危机事件的重要力量。由跨区域、跨部门公安机关构成的区域警务合作机制在危机事件处置过程中具有重要作用,是解决危机管理跨部门合作难题的重要路径。区域警务合作的主体包括警务合作协调组织及警务合作专业组织,具有参与主体多元化与任务导向、合作关系中的相互依赖以及以垂直管理为基础,横向协调为支持力量等特点。建构适合我国国情的区域警务合作机制还需探讨理论渊源、环境要素、保障要素等内容。

【英文摘要】

Public security sector is an important force handling all types of crises. The mechanism of Cross-Regional police cooperation constituted cross-regional, cross-sectoral public security sectors plays an important role in dealing with crisis, which is an important way to solve the problem of cross-sectoral cooperation in crisis management. It is body of coordinating organization and professional organizations in Cross-Regional police cooperation. They are characterized by having participation diversification and task-oriented, the interdependent partnership and a clear organizational system based on vertical management-based and horizontal collaboration to support forces. The mechanism of Cross-Regional police cooperation runs by managing public crisis objectives, integrating resources about public crisis and coordinating public crisis operations. In addition, More study need to explore in order to construction of the mechanism of Cross-Regional police cooperation suitable for China, including the theory of origin, environmental factors and security features and other content.KeyWords: crisismanagement; themechanismofcross-regionalpolicecooperation; importantrole; subject and structural features; process management

【全文】法宝引证码CLI.A.1214409    
  一、导言
  21世纪的政府对社会各方面的治理面临的挑战和应对挑战的方式都要比以往更加复杂。其中之一就是政府需要更多地参与跨部门的协调、沟通与联络工作,以此来解决超越传统组织界限的复杂问题。作为公共管理的重点领域,危机管理同样面临着跨界合作的问题。危机管理的复杂性日益增加,其可治理难度不断增大,单纯依靠单个主体已经无法完全控制危机、维护稳定。事实上,就管理领域来说,危机管理涉及法律制度、管理流程、信息技术等不同领域的合作问题;就管理主体来说,危机管理需要整合来自政府、社会、市场的不同力量合作治理危机。也就是说,需要不同的政府部门、非营利组织、志愿者、公民个人等之间的协调合作来解决跨部门合作问题。在诸多危机管理主体中,公安部门是处置突发性重大危机事件的重要力量,同样面临着通过跨部门合作来处置各类应急性、重大突发性事件的任务。为解决治安管理跨部门管理的问题,自1985年至今,我国逐步建立和完善了区域警务合作机制,在各类重大会议安保工作、汶川抗震抢险救灾救援、治安突发事件处置以及打击严重刑事犯罪等区域警务合作的实际机制运行中也取得了较好效果。然而,目前区域警务合作机制还面临着资源共享存在壁垒、合作主体响应不足等问题,尤其是合作过程中缺乏协调机制使得区域警务合作机制仍有较大的提升空间。因此,将各行动主体整合到危机管理中,在不同警务机构之间建立相互合作、互相协调的关系以应对公共危机的治理机制,进而形成适合危机管理领域的区域警务合作机制是解决危机管理跨部门合作难题的重要路径。
  基于此,本文以危机管理为视角,以区域警务合作机制为研究对象,对危机管理中的区域警务合作的重要作用、主体架构及运行管理进行了初步探讨。
  二、危机管理中区域警务合作的含义及作用
  (一)区域警务合作机制的基本含义
  区域警务合作最早起源于国际警务合作。早至奴隶社会时期,已有典籍记载了古埃及与其他国家之间关于遣返罪犯的相关协定。到了20世纪70年代,在西方行政改革浪潮的推动下,警务合作也进入了快速发展期,突出表现在合作领域不断扩大、合作模式逐步多样化等方面。早在1985年,浙江、江苏、上海等地公安机关建立了江浙沪刑侦区域协作机制,这是我国区域警务合作的开端。在2010年6月底召开的全国公安机关社会管理创新工作座谈会上,有关部门提出了建立区域警务合作机制的建议。随后,东北、环首都、西北、泛西南、苏浙皖沪、中部五省、泛珠三角等覆盖全国的七大区域警务合作机制全面建成。目前我国区域警务合作类型主要包括:传统的单方请求协助模式、全国公安机关统一部署的个案协作模式、区域间互动多领域协作模式、单警种单业务协作模式、重大安保活动警务协作模式、重大突发事件应急协作模式等。
  由于区域警务合作在实践运行中的复杂性,目前国内学者从制度体系、警务活动、行政区划等不同视角对其进行了定义,分别强调了区域警务合作的制度规范、联合方式及区域整合等特点。基于已有定义中对区域警务各属性的规定性,本文采纳了一种相对全面的定义,即区域警务合作是指特定国家系统根据危害国家安全和影响社会治安秩序问题的性质和涉及的行政区域范围,两个或多个行政区域警察机构之间建立相应的警务合作机制,形成联合协作、共同参与的警务合作行动,它是一个跨区域警察机构及其内部不同业务部门之间或不同警种之间协同行动的一种横向联合警务模式{1}。区域警务合作机制是指在地域上的多边性与行政区划及行政权力非从属性的前提下形成部门间平等、互利、协作运行的职能型的联合机制和制度体系{2}。
  (二)危机管理中区域警务合作机制的重要作用
  1.公共危机事件需要跨区域、跨部门合作来应对
  随着政府承担的管理职能的不断增多,新的各类社会问题也相伴而生,这就要求几个组织成为一个协作社会整体,努力去解决那些不能被单个组织处理的问题。与之相关的问题是,政府要转变治理理念,不但要具体操作一些项目,而且要更多地承担起掌舵、激励、约束各种非政府组织的行为和运转状况的作用{3}。而公共安全、危机事务、重大治安事件、突发性应急事件等危机管理事务,已经从单一行政区域内的问题演变为复杂的跨区域、跨部门的公共议题。在面对这些棘手的政策议题时,单个行政组织并不具备独立治理的能力,必须通过合同制、民营化、网络治理、公私伙伴关系等方式,把不同区域的政府、行政组织、非营利组织、志愿者和公民等整合起来,通过建立跨部门合作机制,以应对日益复杂的公共危机议题{4}。
  2.危机管理中区域警务合作的整体表现具有重要价值
  在危机管理过程中,作为政府重要组成部分的公安机关,其在政府应对公共危机的过程中必然承担着重要职能。从实践上看,公安机关在公共危机管理中的表现,直接关系到公安机关的形象,影响危机事件的发展态势,关系到民众对党和政府的信任{5}。在危机事件发生过程中,区域警务各主体通过及时沟通信息、消除各类谣言等具体活动,在合作基础上对各类公共危机事件进行合理处置与有效管理,其整体表现对稳定民众心理、恢复社会正常秩序具有重要价值。
  3.区域警务合作的治理方式在危机事件发展过程中具有独特优势
  区域警务合作可以运用多种治理方式以应对复杂多变的危机事件。具体表现为:第一,通过签订应对公共危机事件的相关协议、契约等方式,不断加大区域警务合作的深度和广度,以共同预防和控制各类公共危机事件。第二,区域警务合作各参与主体之间可以迅速地交流信息、沟通协调、增加了主体间的信任程度,增强了相互合作以达成目标的能力。第三,通过区域警务合作,可以进行警务技术上的相互学习及警务资源上的相互支持。这进一步增强了区域警务合作各主体的治安防控能力,在更大范围内实现了警务资源的共享、信息的迅速传递、合作的优化分工以及良好的协调沟通,呈现出治理方式上的优势{6}。
  三、危机管理中区域警务合作机制的主体架构
  (一)主体
  危机管理中的区域警务合作主体包括警务协调组织、专业警务组织、基层综合性治安组织与治安辅助组织等。警务协调组织主要指区域警务合作领导小组,主要负责对区域警务合作的制度、管理及技术进行指导与协调。专业警务组织主要是指不同警种所构成的警务组织。基层综合性治安组织主要指基层派出所。治安辅助组织主要包括企事业单位、各类志愿者、志愿组织组成的治安防控组织。
  为了更好地协调不同主体间的合作行为,各区域一般都要设立警务合作联席会议。警务合作联席会议主要负责研究决定警务合作重大事项,并具体组织实施警务合作的各项工作。为了保证警务合作联席会议各项工作的顺利开展,警务合作联席会议还设立了联系人制度。联系人是会议召集、议题设定、信息交流的关键环节。为了定期交流信息,各区域还设立了定期会议制度,每年选择适当时机,组织人员前往合作公安机关,就信息沟通、职业素养、专业提升等工作进行交流、培训与学习。
  (二)特点
  区域警务合作机制的主体架构具有如下特点:
  首先,参与主体多元化。区域警务合作是各行为主体共同参与的一种集成治理模式,这些行为主体由多个机构组成。区域警务合作中的各主体主要根据治安任务来确定彼此之间的关系,并以任务小组或跨功能团队的方式使跨部门之间的关系正规化。
  其次,参与主体相互依赖。区域警务合作机制的协调本质在于通过成员间的谈判协商,把他们各自拥有的治安治理资源、技能和目标融合起来,共同构成比较稳定的治安联合体。
  第三,该机制以垂直管理为基础,横向协作为支持力量。区域警务合作各主体通过垂直的科层组织体系来整合合作关系。同时,在垂直管理之外,还建立了横向协作关系,将不同主体横向联系在一起。这种以垂直管理为经线,横向协作为纬线的结构构成了区域警务合作机制的制度化关系。
  四、危机管理中区域警务合作机制的运行管理
  在应对突发性危机事件过程中,区域警务中的各个主体会产生合作冲突问题,影响合作机制的正常运转。因此,为实现区域警务合作机制的整体功能,使其能够有效地达成目标,减少乃至消除各类合作冲突问题,有必要对区域警务合作机制的运行进行管理。
  

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}汪勇.中国区域警务合作研究[J].中国人民公安大学学报,2013(5):81.

{2}魏永忠.关于西部跨区域警务协作机制的初步研究[J].中国人民公安大学学报,2004(6):133.

{3}Robert Agranoff. Leveraging Networks: A Guide for Public Managers Working across Organizations [EB/OL]. [2015-10-10]. http://www.businessofgovernment.org/pdfs/AgranoffReport.pdf.

{4}马奔.危机管理中跨界治理的检视与改革之道:以汶川大地震为例[J].清华大学学报:哲学社会科学版,2009(3):148.

{5}黄新伟,吕萍.公共危机管理中的公安责任透视[J].湖北警官学院学报,2011(2):54.

{6}廖文升.突发性事件应急处置的区域警务合作机制探讨[J].公安研究,2011(7):21.

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