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【期刊名称】 《中国法律》
制定中的《行政处罚法》刍议
【英文标题】 The Law on Administrative Penalties in Preparation
【作者】 张春生【分类】 行政管理法
【期刊年份】 1995年【期号】 3
【页码】 23
【全文】法宝引证码CLI.A.1138513    
  行政处罚的设定、种类和程序都应由法律、法规明确规定并依法实施;行使行政处罚权的机关或者组织必须由法律、法规明确规定,不是法定的执罚主体,不得行使行政处罚权;法无明文规定不处罚。公民、法人或其他组织的行为,只有法律、法规规定应予处罚时,才受处罚;没有规定的,不受处罚。
  《行政处罚法》是规范行政处罚的一部重要法律,已列人中华人民共和国《八届全国人大常委会立法规划》。这部法律的起草工作从1991年就开始了。由在北京工作的一批行政法专家组成的行政立法研究组会同全国人大常委会法制工作委员会国家法行政法室的工作人员在国内进行了广泛调查研究,并考察了若干发达国家的行政处罚制度,在这个基础上草拟了《行政处罚法(草稿)》。这个草稿将在征求各地人大、政府、司法机关和中央有关部门的意见,进一步修改后,形成正式议案,提交中国全国人大常委会审议。
  一、关于制定《行政处罚法》的指导思想
  行政处罚是行政机关或者法定组织对尚未构成犯罪的违法行为经常使用的制裁手段。中国改革开放以来,特别是1993年八届全国人大以来,围绕建立社会主义市场经济法律框架这一中心任务,立法步伐显著加快,制定了大量法律、行政法规、地方性法规和规章。为了有效地进行行政管理,这些法律、法规、规章中大多规定了行政处罚条款,行政机关依照这些规定对违法者给以行政处罚,这对于维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人和其他组织的合法权益起了积极作用。但是,由于目前国家对行政处罚问题尚无统一的法律规定,实践中也出现了不少问题。一是设定处罚的主体不清,一些行政机关甚至一些社会团体、企事业单位随意设定行政处罚;二是执罚主体比较混乱,一些没有行政处罚权的单位和人员在行使着行政处罚权;三是行政处罚没有统一的、明确的程序规定,缺少必要的监督、制约机制,一定程度上影响了行政处罚的公正性,侵犯了公民和组织的合法权益。当前,滥施处罚尤其是乱罚款的问题已成为中国一大弊病。市场经济机制的逐步形成日益要求行政管理的法制化。当前,迫切需要制定法律,对行政处罚的设定、行使、程序等问题作出规范,在行政管理中实行行政处罚法定原则,包括:第一,行政处罚的设定、种类和程序都应由法律、法规明确规定并依法实施;第二,行使行政处罚权的机关或者组织必须由法律、法规明确规定,不是法定的执罚主体,不得行使行政处罚权;第三,法无明文规定不处罚。公民、法人或其他组织的行为,只有法律、法规规定应予处罚时,才受处罚;没有规定的,不受处罚。
  行政处罚是一种制裁性的具体行政行为。它的目的是对违法人造成一定的不利后果,以维护其他公民的权益和社会公共秩序。由此,《行政处罚法》在起草中,更直接地涉及到行政法的基本原则,引起了不同意见的争论,突出表现在,这部法律是着眼于限制行政权力,以维护公民利益,还是着眼于强化行政管理,保障行政效率。大多数专家从中国现实国情出发,主张《行政处罚法》的立法宗旨应当是:从法律上对行政处罚予以规范,一方面,要对行政机关行使行政处罚权进行必要的控制,以保护公民、法人或者其他组织的合法权益;另一方面,也要对必要的、合理的行政处罚予以确认,保障行政机关依法进行行政管理。这两个方面应当兼顾,不可偏废。
  二、关于行政处罚的设定权
  在中国.行政处罚按其性质划分,大体可分为四类:一是涉及人身权利的人身自由罚,如有关法律规定的行政拘留等;二是吊销许可证或营业执照、责令停产、停业等行为罚;三是罚款、没收非法财产等财产罚;四是警告、通报批评等惩罚。这些行政处罚,对当事人权益的影响程度是不同的。
  对于公民、法人和其他组织设定行政处罚是一项重要的国家权利。在起草过程中,各方面一致的意见是,一切行政处罚必须依法设定,这是个基本原则。中国的法又是多层级的,按照宪法关于国家立法体制的规定,全国人大及其常委会是最高国家权力机关,行使国家立法权,制定法律:国务院作为最高国家行政机关,有权根据宪法和法律,制定行政法规:省、自治区、直辖市的人大及其常委会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。此外,省级政府和国务院的部、委员会,还可以根据法律、法规制定规章。关于各个层级的法可以设定哪些行政处罚,趋同的意见是,法律、行政法规和地方性法规都应当有范围和程度不同的行政处罚设定权,其中,法律可以设定各种行政处罚;对行政法规和地方性法规应有必要限制,只能在行政拘留、劳动教养、吊销营业执照、责令停业整顿之外设定其他行政处罚。
  对于规章,应否赋予行政处罚的设定权,有不同意见。一种意见是,规章只能根据法律、法规,规定实施处罚的具体标准,法律、法规未作规定的,规章不能创设行政处罚;另一种意见是,除法律、法规外,规章也应允许创设某些行政处罚,否则,会给行政管理工作带来困难。笔者认为,不赋予规章行政处罚的设定权,从法理原则上是说得通的。但是,从中国立法体制和实际情况看,又需要对此有所变通。中国的立法体制赋予国务院部、委和省级政府有制定规章的权力,就应当允许规章有一定的行政处罚设定权。从实际情况看,行政管理涉及社会生活各个方面,中国当前又处于改革开放中,某些领域一时还难以制定法律、法规、行政机关相当多的管理工作还是依据规章进行的。因此,给予行政法规和规章一定的行政处罚设定权,比较符合中国目前的状况。同时,对规章设定行政处罚的权限要从严控制,不宜过大。来自北大法宝
  鉴于以上情况,《行政处罚法(草稿)》对于行政处罚的设定权问题,初步考虑作如下处理:任何形式的行政处罚都必须依法设定,其中行

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