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【期刊名称】 《政法论坛》
群体性事件的概念源流与内涵辨析
【英文标题】 An Analysis on the Origin and Connotation of the Mass Incident
【作者】 郑旭涛【作者单位】 中国矿业大学(北京)文法学院{讲师}
【中文关键词】 群体性事件;集体行动;集体抗争;抗议;群体性治安事件
【英文关键词】 Mass Incident; Collective Action; Collective Contention; Protest; Mass Security Incident
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 158
【摘要】 群体性事件最初是公安系统的工作人员在1990年代初期提出的治安概念,并于1990年代末期成为实务界普遍使用的政治概念。这个概念在诞生之初未被明确界定,至今也未成为一个规范的法律概念。受实务界影响,群体性事件已成为重要的学术概念。不同学者对群体性事件的界定存在分歧。许多学者所界定的群体性事件与现实偏差较大。通过梳理群体性事件概念的源流,我们可以发现群体性事件是指一群人公开在现实空间中作出了某种没有法律依据的行为,并影响了社会秩序、使得公共权力机构卷入其中的集体抗争。构成群体性事件的最低人数应为3人。有关部门应尽早制定法律明确界定群体性事件。
【英文摘要】 Mass incident was a police concept that initiated by public security system staff in early 1990, and then became an popular political concept in practical field in late 1990. This concept was not clearly defined at the beginning of its birth and has not yet become a normative legal concept. Influenced by practical field, mass incident became an important academic concept. Different scholars have disagreement on mass incident. The concept defined by many scholars is deviated from reality. On the basis of combing the origin of the concept of mass incident,mass incident means collective contest that a group of people publicly perform some action without legality in real space, which disturbs public order and involve public organ of authority. The minimum number of people who take part in mass incident is three. The government needs to make relevant laws to define mass incident.
【全文】法宝引证码CLI.A.1252070    
  
  在我国社会主义现代化建设不断取得巨大成绩的同时,一些社会矛盾也仍然存在。中共十九大报告指出:“社会矛盾和问题交织叠加,全面依法治国任务依然繁重,国家治理体系和治理能力有待加强”[1]。社会矛盾在一定条件下可能会以群体性事件的形式表现出来。“群体性事件”是当前学术界和实务界的一个重要概念。但是,学界对群体性事件概念的界定缺乏共识。正如冯仕政所言,学者们不仅在“群体性事件”这一概念的形成和演变方面尚无定论,而且在“群体性事件”概念界定方面存在明显分歧{1}。国内专门对“群体性事件”这一概念的起源进行考证的文章非常少。只有肖唐镖、冯仕政等个别学者对“群体性事件”的概念渊源进行了分析。现有的研究存在一些值得商榷之处。例如,肖唐镖、冯仕政等学者都认为群体性事件这一概念最早出现在1994年{2}{1}。刘瑾和刘伟认为群体性事件这一概念正式被政府采用是在2004年{3}。许多学者所界定的群体性事件与现实存在明显偏差。一些学者在研究群体性事件时并不界定其概念,含糊其辞。[2]辨析群体性事件的概念具有重要的理论和现实意义。只有对群体性事件这一概念进行溯源研究和内涵辨析,我们才能更精准地把握群体性事件的本质。下面,笔者先梳理“群体性事件”这一概念的源流,然后评析中国学界有关“群体性事件”概念和内涵的一些代表性观点,并在此基础上尝试对群体性事件作出概念界定。
  一、群体性事件的概念源流
  在“群体性事件”这一概念被实务界和学术界普遍使用以前,党政机关及其工作人员还曾使用“群众闹事”、“群众性治安事件”、“治安突发事件”、“突发性治安事件”、“紧急治安事件”、“群体性治安事件”等内涵相近的概念{4}(P.1-5){2}。我们可以根据相关文献梳理和挖掘“群体性事件”的概念史。
  (一)“群体性事件”概念的提出与普及
  有少数学者曾经对“群体性事件”和“群体性治安事件”的概念渊源进行过研究。例如,王彩元等人认为,新中国成立后官方对群体性治安事件的认识和界定主要经历了五个阶段,第一阶段,20世纪50年代初至70年代末,主要称之为“群众闹事”;第二阶段,20世纪80年代初至80年代中后期,主要称之为“治安事件”或“群众性治安事件”;第三阶段,20世纪80年代末至90年代初,主要称之为“治安突发事件”、“突发性事件”、“治安紧急事件”或“突发性治安事件”;第四阶段,20世纪90年代中期至90年代末期,主要称之为“紧急治安事件”;第五阶段,20世纪90年代末至21世纪初期,称“群体性治安事件”{4}(P.1-5)。但是,王彩元等人未论述“群体性事件”这个概念的渊源。肖唐镖认为“群体性事件”这一称谓从1994年开始出现在官方文件中,在1996年至2002年间逐渐被采用,至2003年取代了“群体性治安事件”等相似概念成为被官方全面接受的概念,并在2004年出现在中央正式文件的标题中{2}。冯仕政认为“群体性事件”这个概念最早应该是由公安部门在1994年提出的,并且在2003年取得概念上的主导地位{1}。肖唐镖和冯仕政的观点也值得商榷。笔者在查阅大量文献的过程中发现了新的材料。
  虽然由于相关资料获取的困难,我们难以得知谁最早提出“群体性事件”这一概念,但是,从目前公开的资料来看,很有可能是公安系统(包括公安院校、公安学期刊在内)的工作人员或者其他有权治理群体性事件的官方人士最早提出这个概念。[3]最迟在1990年,已经有人公开使用“群体性事件”这一词语。1990年,公安系统的楚剑最先在公开发表的论文中提及“群体性事件”这一概念,通过列举的方式将集体上访、静坐和游行示威纳入群体性事件的范畴{5}。但是,他并未明确界定“群体性事件”,这篇文章也未引起广泛的注意。[4]楚剑在随后的一系列文章中还有一次使用过这个概念,并且使用了“群体性骚乱”、“群体性治安紧急事件”等概念,将“群体性事件”与“群体性治安紧急事件”混用{6}{7}。这说明楚剑似乎并非有意识地创造了“群体性事件”这一新概念,可能只是把“群体性事件”当做“群体性治安紧急事件”的代名词或者缩写。随后,在1994年,有公安系统的人士接连公开使用“群体性事件”这一概念。1994年4月,《人民公安》的评论员使用了“群体性事件”这一概念{8}。1994年6月,福建省公安厅厅长黄松禄在论文中提及了“群体性事件”。[5]同月,山东省烟台市公安局办公室副主任李进武也在文章中提及“群体性事件”这个词{9}。但是,他们都未明确界定群体性事件的概念。
  “群体性事件”这一概念被官方普遍接受是在20世纪末期。由于群体性事件在20世纪90年代呈快速增长的态势,包括公安部门在内的政法系统日益重视群体性事件的研究和治理{2}。从1994年至1999年,在公开发表的论文中使用“群体性事件”这一概念的人几乎都是公安系统的工作人员。[6]随着社会形势变化和政法系统日益普遍使用“群体性事件”这一概念,党和国家的最高层在20世纪末期也开始使用这一概念。于是,“群体性事件”从最初的治安概念变成政治概念。1998年12月,江泽民在中央经济工作会议讲话时分析了当时的社会稳定状况,提到了“群体性事件”这个词{10}(P.663)。2000年8月,中共中央办公厅、国务院办公厅在转发《中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强矛盾纠纷排查调处工作的意见》时也使用了“群体性事件”这一概念,但并未明确进行概念界定{11}(P.18)。
  在世纪之交时,“群体性事件”已经在政法系统中被普遍使用。有公安学者指出,早在21世纪初期,公安机关在有关文件和刊物中已习惯于使用“群体性事件”这个概念{12}(P.2)。进入21世纪以后,党中央和国务院越来越多地在正式文件或正式场合中使用“群体性事件”这一概念。例如,2001年9月,中共中央和国务院联合发布的《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》中提及了“群体性事件”,但未界定群体性事件的概念。2003年3月,国务院总理首次在国务院政府工作报告中首次使用了“群体性事件”这一概念,并且将群体性事件与突发性事件紧密联系在一起。2003年11月,全国公安会议上使用了“群体性事件”这一概念{13}(P.41)。2004年,中共中央办公厅、国务院办公厅《转发中央处理信访突出问题及群体性事件联席会议<关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见>的通知》在文件名称中直接使用了“群体性事件”这一概念。许多学者指出该文件对“群体性事件”的概念作了明确的界定。他们认为,2004年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》将群体性事件界定为“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害,通过非法聚集、围堵等方式,向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”。[7]还有个别学者引述这一文件时有不同的说法。例如,缪金祥声称《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》这份文件将群体性事件界定为“由人民内部矛盾引发的,由利益要求、观念主张相同或相近的群众形成群体,聚众以非法的形式、手段来主张合法权益表达意愿的,有较大社会危机应依法妥善处置的事件”{14}(P.10)。这两种说法存在明显差异,至少有一方是错误的。而原贵州省政法委书记崔亚东指出这一文件并未界定“群体性事件”{13}(P.42)。在笔者无法查阅这份文件的情况下,本文暂且采信崔亚东的说法。
  从目前公开的资料来看,我国现行的法律、行政法规和中央有关部门制定的公开文件并未对“群体性事件”做统一的、权威的界定。例如,崔亚东也认为目前的法律、法规尚未对“群体性事件”进行权威的、统一的定义{13}(P.40)。但是,中央有关部门的内部文件和一些地方党政机关制定的文件中对“群体性事件”作出了明确的界定。例如,河北省制定的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的实施办法(试行)》规定“群体性事件是指公众参与人员较多,违反国家法律、法规、规章,扰乱社会秩序,危害公共安全,侵犯公民人身和公私财产安全,以及对社会造成较大不良影响的活动和行为”{15}(P.36)。2005年12月,公安部《关于2006年修改部分公安统计报表的通知》将群体性事件定义为“10人以上(含10人)聚众共同实施违反国家法律、法规、规章,扰乱社会秩序,危害公共安全,侵犯公民人身安全和公私财产安全行为的事件”{13}(P.42)。
  通过上面的文献梳理,我们不难发现,“群体性事件”是一些公安系统的人士在20世纪90年代初期提出的概念,它最初并非国家机关明确界定的术语,但是从20世纪90年代末期开始逐渐被党和国家最高机关接受。“群体性事件”这一概念在1990年代的提出和普及与20世纪末期中国集体抗争现象增多的社会形势密切相关。公安机关作为维护社会秩序、治理群体性事件的排头兵,在实践中提出并且推广了“群体性事件”这个概念。这也使得“群体性事件”这一概念具有明显的公安实务色彩,在严谨性和规范性上有所欠缺。
  (二)官方话语中“群体性事件”及其相近概念的内涵
  要理解官方话语中“群体性事件”的内涵就不能不回溯官方话语中与之相近的其他概念。在“群体性事件”这一概念未产生、未普及之前,“群众闹事”、“群体性治安事件”等概念是官方更加常用的概念。
  “群众闹事”是一个被官方长期使用的重要术语。1957年1月,毛泽东主席在《在省市自治区党委书记会议上的讲话》分析过“少数人闹事”、“群众闹事”,认为有些群众闹事是人民内部的对立,也有些则是敌我之间的对立{16}(P.189-199)。1957年,毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》的讲话中使用过“群众闹事”这一概念,但也未明确界定{16}(P.236-237)。大体而言,群众闹事是指体制外人士因为对某些政策或官员的作为不满而实施的针对党和政府的集体抗议活动。这种集体抗议活动并不谋求夺取政权,属于人民内部的矛盾,并非不可调和的敌我矛盾。毛泽东对群众闹事的认识影响了后来实务界和学术界许多人对群体性事件性质的认识。
  1980年,公安部制定的《人民警察使用武器和警械的规定》中使用了“治安事件”这个概念。“治安事件”既包含了个人性的违法犯罪行为,也包括集体性的违反犯罪行为。1994年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于处置紧急治安事件有关事项的通知》,将“紧急治安事件”分为以下七类:非法集会游行示威;聚众包围、冲击党政机关、重要部门和机构;聚众包围、冲击要害单位;聚众堵塞交通,非法占据公共场所;聚众哄抢;大型文体商贸活动中聚众滋事,聚众械斗;严重危害公共安全和社会秩序的其他紧急治安事件{2}。其中,聚众哄抢和聚众械斗等行为属于刑事犯罪行为。“紧急治安事件”这一概念凸显了其突发性和紧急性,体现了公安机关的视角。
  2000年4月,公安部出台了《公安机关处置群体性治安事件规定》,对“群体性治安事件”做出了界定。这份文件指出“群体性治安事件,是指聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章,扰乱社会秩序,危害公共安全,侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为”,并列举了群体性治安事件的主要情形:人数较多的非法集会、游行、示威;集会、游行、示威、集体上访过程中出现严重扰乱社会秩序的行为;严重影响社会稳定的罢工、罢课、罢市;非法组织、邪教等组织的较大规模聚集活动;聚众围堵、冲击党政机关、司法机关以及其他要害单位;聚众破坏公共交通秩序或非法占据公共场所;在大型文体、商贸、庆典等活动中出现的聚众滋事或者骚乱;聚众哄抢公私财产;较大规模的聚众械斗;严重危害公共安全、社会秩序的其他群体行为。公安部这份文件对“群体性治安事件”的界定与1994年中共中央办公厅和国务院办公厅对“紧急治安事件”的界定非常接近。《公安机关处置群体性治安事件规定》不仅明确界定了“群体性治安事件”的内涵,而且列举了其主要的表现形式。《公安机关处置群体性治安事件规定》对“群体性治安事件”的界定产生了非常深远的影响,包括学界在内的许多人在理解和界定“群体性事件”或“群体性治安事件”时明显受这个文件的影响。例如,有公安学者在界定“群体性治安事件”这一概念时照搬《公安机关处置群体性治安事件规定》中对群体性治安事件的界定{17}(P.1)。实务界和学界许多人将“群体性事件”与“群体性治安事件”视为两个内涵相同的概念。例如,有公安学者把群体性事件当做群体性治安事件的简称{12}(P.1)。
  在官方话语中,“群体性事件”往往接近或等同于“群众闹事”、“群体性治安事件”等概念。在公安实践和公安学理论研究中,“群体性事件”、“群体性治安事件”、“群众闹事”、“紧急治安事件”等概念虽然各有侧重,但是这些概念所蕴含的基本要素基本一致,含义相近{17}(P.1)。大体而言,我国的相关政策将群体性事件理解为聚众实施违反有关法律、法规、规章和政策,扰乱社会秩序的事件。
  简而言之,“群体性事件”最早是由公安系统的工作人员在1990年代早期提出并从1990年代末期开始被中央机关普遍使用的概念。这个概念在诞生之初未被明确界定,至今也未成为一个规范的法律概念{18}。在官方话语中,“群体性事件”是一种体制外的集体行动、聚众行为,与“群众闹事”、“群体性治安事件”、“紧急治安事件”等概念非常接近,有时还被混用。
  二、学界对“群体性事件”的界定
  在1990年代,只有极少数学者使用了“群体性事件”这个概念。中国社会科学院“社会形势分析与预测”课题组的学者在1996年公开使用“群体性事件”这一词语{19}(P.11)。中国社科院的学者在这篇报告中并未界定群体性事件这一概念,而且只在一处使用这一概念。这可能是政法系统以外的学者最早在公开发表的文章中使用“群体性事件”这一概念。随着群体性事件这一概念在党政机关的日益普及,学者们在官方话语的影响下大约从21世纪初期开始普遍地使用“群体性事件”和“群体性治安事件”这两个概念。官方对“群体性事件”、“群体性治安事件”等概念的界定或理解影响了国内学界对“群体性事件”的理解。“群体性治安事件”这一概念是从公安机关的角度来看待和界定群体性事件的,有其局限性,忽略了其他一些类型的群体性事件{20}(P.13)。群体性治安事件这个概念的外延较小,而且带有强烈的公安实务色彩。因此,学术界不宜将“群体性治安事件”混同于“群体性事件”。许多学者曾尝试对“群体性事件”进行学理化地界定。目前,国内学术界对群体性事件的界定存在明显的分歧{21}。下面笔者将分析一些有代表性的观点。
  许多人将群体性事件理解为违反法律、法规的群体行为。例如,崔亚东认为群体性事件意味着聚众共同实施违反国家法律、法规或章程的行为{13}(P.40)。对群体性事件的这种认识可能是受《公安机关处置群体性治安事件规定》、《关于2006年修改部分公安统计报表的通知》等公安部文件的影响。现实中许多被政府认定为群体性事件的集体抗争确实出现了违法行为。但是,有些被认定为群体性事件的集体行动未必违法{22}(P.182)。例如,我国的法律法规没有对罢工进行明确界定,如果罢工者没有采取扰乱社会秩序的行为,这种罢工虽然可能被视为群体性事件,却未必违法{23}(P.113)。理解群体性事件未必违法的关键在于要认识到体制外的行为未必违法,在违法行为与合法的体制内行为之间还存在一个虽不违法、却缺乏法律依据的中间地带。
  许多学者认为群体性事件在性质上都属于人民内部矛盾,或者群体性事件都是由人民内部矛盾引起的。

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【注释】                                                                                                     
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