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【期刊名称】 《政法论坛》
关于县域法治与县域治理研究的检讨
【副标题】 对既有学术研究文献之梳理与分析
【英文标题】 Ruling Country by Law and the Research of Country Governance Combing and Analyzing on Existing Academic Literatures
【作者】 黄鹏航【作者单位】 中国政法大学法学院{博士研究生}
【分类】 中国法制史【中文关键词】 县域法治;县域治理;法治;治理
【英文关键词】 Ruling Country by Law; Country Governance; Rule of Law; Governance
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 184
【摘要】 县域法治与县域治理研究不仅要有理论关注,更要有现实关怀。运用多学科的学术视角,把法治、治理和善治理论融和起来,综合开展县域法治政府、社会治理与自治等理论和实践研究,是实现法治国家的基础。县域法治与县域治理所面临的问题,涉及到县域政府、县域社会以及个人具体生产和生活等各个方面。治理离不开法治,没有法律作为制度保障的治理,不会长治久安。应以法治为前提,尊重县域治理的多样性,限制政府公权力,转变政府治理模式,尊重和保障个人权利,最终促进县域社会有序发展,推进县域法治与县域治理进程。
【英文摘要】 Not only theoretical concerns, but also realism solicitude has to be applied in county rule of law and county governance research. The use of a multi-disciplinary academic perspective to integrate the rule of law, governance and good governance theory, and comprehensively carry out theoretical and practical research on county rule of law government, social governance and autonomy, are the foundation of realizing nation ruled by law. The problems confronted by county rule of law and county governance involve all aspects of county government, county society, and individual production and life. Governance is inseparable from the rule of law, if there is no law as institutional guarantee, there is no enduring tranquility. The rule of law should be taken as the premise and respect the diversity of county governance, limit the government's public power, alter the government governance model, respect and protect individual rights, and ultimately promote the county community developed orderly, impel the county rule of law and county governance.
【全文】法宝引证码CLI.A.1252061    
  一、问题所在
  县域法治是一个新的研究课题,不仅是对构建法治理论的学术努力,而且也是基于对现实法律实践的切实关怀。有学者曾曰:“县域法治是在依法治国语境下的一个新命题,是基于依法行政、法治政府建设而提出的与县域发展、县域治理等相适应的一种新理念、新实践、新课题。县域法治是建设法治国家的具体法治,对于政府职能转型、县域政治文明和社会建设创新有重大促进作用”{1}。
  从现实情况而言,国家的一项政策法令具体落实到基层时,会出现此种或彼种问题,正如夏锦文教授所言,“中国各地区之间在自然资源基础、经济发展水平、社会风俗习惯、地区文化传统等方面的差距较大,必须寻找符合各地区发展实际的研究对象与目标,确立相应的研究思路与方法”{2}。具体落实到县域层面,亦是如此。
  近年来,在县域层面上出现诸多问题是现有法律规则所无法解释的。在一些具体事件的处理过程中,司法机关、党政机关以及涉利相关主体一方面迫切需要法律的支持和佑护,但同时又在有意无意地排斥抑或规避法律。譬如,“土地征收”“旧村改造”“城中村改建”“环境治理”“市政建设”等迫切需要解决的问题,一方面是现实发展所要求,另一方面是法律规则所硬性规定。当局为了自身利益和社会稳定考虑而规避法律在所难免。这或多或少说明,“仅仅关注正式的法律规则、司法制度和上诉案例已远远不足以解释法律的真实运作及其与社会的关系”{3}。这就需要有更广阔的视野来理解法律与社会之间的关系。
  县域法治关注的是法治在县域层面的具体实践,也是寻求法治中国性的过程。“中国现代国家构建的框架中,县是最全面的微观单位,不仅能够全面反映出整个体制的运行和变迁,而且能够集中体现出国家与社会的互动”{4}。选择县域为空间范围,对县域法治建设进行整体性研究,是为了能够在这一“最全面微观的单位”内,回应法律与县域共同体关系的同时,探讨法律实践及其作用的边界。
  县域治理指的是县域政府、社会和个人之间的协同关系,强调的是共同体内部之间的相互配合与合作。概而言之,当下县域层面面临的问题,主要有两方面:一方面,“扩大地方调控能量是中国改革的一项主动的选择:在中国这样一个‘超大社会’里,单单依靠中央来实现全社会的调控是难以想象的”{5};另一方面,如何能够给予民众更多的自由和权利,给予社会更多的自治权。面对困境,既要中央、省(市)权力整体地向县级下放,也要扩大民众的权利。权力下放与监督同步,权力扩大与权利扩大并行{6}。
  通过改革取得的成果,既以法律现有规定为前提,又以法律为保障。“法律是治国之重器,良法是善治之前提”,只有县域法治和县域治理两者相结合,才能相得益彰。因此,县域法治与县域治理这一命题,从宏观上而言,在探寻县域法治和县域治理的理据的基础上,能否对县域法治和县域治理进行宏观地构图?从微观上而言,在县域层面如何有效地解决现实存在的治理和法治难题?
  深言之,研究对象与目标的择取,需要在把握空间整体性的前提下,对区域研究范围进行必要的限定。中国的县域是历史演进所逐渐形成的,其方言、风土、人情、习惯等所具有的共性是不容忽视的,这是县域社会维持社会共同体日常秩序的有效规则。从法学角度而言,倘若把方言、风土、人情、习惯等地域文化视为“小传统”,把法律规则的顶层设计视为“大传统”[1],那么,移植自西方的“新传统”与本土“老传统”之间欠缺本该有的相互转换。进言之,移植于西方的“新传统”与本土的“老传统”之间必然存在排斥。如何寻找两者之间的暗合,进而契合,这是努力的方向。即,在历史和现实交错的法治进程大背景下,如何能够在县域层面有效地将法律付诸实现,是需要审慎对待的问题。
  县域法治和县域治理这一研究命题,不仅是对法治与治理在县域层面如何实践予以最大的理论关注,而且更为重要的是对县域社会的现实关怀。在依法治国的前提之下,法治与治理在县域层面所呈现出的各种表象,出现此种或彼种表象的原因何在?法治在县域层面与习俗、文化、地理、经济等会产生何种冲突和矛盾?当产生冲突和矛盾时该如何化解?县域法治理论研究对于法治国家建设的意义何在?针对这些现实中不容忽视的问题,通过洞察、分析、反思县域层面法治与治理的实践及其成就的问题、对策,抽象出隐藏在其背后的法理依据,这不仅需要对实践作出分析评价、更为重要的是需要构建一个宏观的理论框架。为此,选择一个具体的县域作为研究对象,具体考察县域法治与县域治理的实践,可谓理性可行的不二选择。
  二、研究概况
  (一)县域法治研究
  到目前为止,国内几乎没有以县域为视野进行过系统性的法学研究。“关于‘县域法治’的学术研究,还是一片尚待学界有识之士开拓的‘学术处女地’。”{1}不过,与县域法治主题相关的研究,如地方治理、政府法治、地方自治、区域法治、地方法治等专门性研究成果颇丰,且不缺乏精良之作[2]。这也为进一步展开县域法治与治理研究提供了重要的理论支撑。
  关于法治的研究,不胜列举。无论是对西方法治理论的移植[3],还是对法治本土化、法治现代化的思考[4],都为本研究提供了很好的理论积淀。除了理论法学者对法治有论述之外,部门法学者就县域法治相关主题的研究也有诸多可借鉴和参考的理论成果,如行政法学针对建设法治政府、依法行政、转变政府职能等研究[5],诉讼法学者针对纠纷解决机制、司法独立等研究[6],都涉及法治在基层建设的相关问题。
  法治是当下理论界与实务界的共识,但对法治的理解和期许却因人而异,对当下法治所面临的困境的判断也不尽相同,由此也产生了对现实关注和学术发力的侧重。目前,对法治至少有两种根本性不同的理解:“一种把法治看作实现国家秩序或社会治安的手段,另一种认为法治的核心内容是基于保障个人自由和权利的需要而对国家权力加必要限制”{7}(P.3)。因此,必然导致对法治追求的不同。在现代化背景下的法治,必然是对个人权利的保障,体现“以人为本”的价值取向{8}。张文显教授认为,“‘以人为本’就是一切从人出发、以人为中心。一切从人出发、以人为中心就是要把人作为观念、行为、制度的主体,把人的解放和自由、人的尊严、兴趣和全面发展作为我们每个人、每个群体,作为我们每一届政府、每一届领导人的一种终极关怀……‘以人为本’应当包含人也应当把自己看作人……应当有宽容、诚信、自主、自律这样一种自觉的意识和观念,所以说不能光强调政府对我们全面发展的终极关怀,人也应关怀自己、善待自己,也要让别人能够善待我们自己”{9}。今日我们所做的种种努力,归根结底皆是以人为中心,实现人的价值。“把真实的个人真正地当做人——有价值、有人格、有尊严的具体的人。”{10}从法治角度而言,即尊重和保障自由权利,最终目的都是让人感受到作为个体存在的意义,体现人的价值。
  县域法治核心内容之一是法治政府建设。法治政府应该是,“有限有为的政府、透明廉洁的政府、诚信负责的政府、便民高效的服务型政府”{11}。限制政府权力,是实现法治的重要保障。“法治与有限政府是彼此依存的两个方面, 法治下的政府必然是有限政府, 而有限政府又是法治得以实现的基本保障。以制约政府权力和保障自由人权为核心的现代法治, 是与民主政治和市场经济相伴随的历史进步。法治是民主政治和市场经济的基本诉求”{12}。对此,也有学者认为,“法治政府新内涵的认知应当以依法治国系统化、动态化、结构化和技术化为背景,强调开放式政府治理的范畴、价值化政府治理的范畴、过程化政府治理的范畴和给付性政府治理的范畴”{13}。因此,法治政府建设是一个综合性系统工程,一方面限制政府权力,另一方面完善政府职能,提高政府行政效率。
  从逻辑关系的角度看,与县域法治联系最密切的是区域法治和地方法治。近年来,公丕祥、夏锦文、付子堂、葛洪义等教授,关于地方(区域)法治均有重要研究成果[7]。这些学者主要围绕区域法治与区域文化、区域法治与区域经济、区域法治与区域地理以及区域法治与区域立法展开论述[8]。公丕祥教授认为,“在当代中国,区域法治乃是实施依法治国基本方略、推进法治中国建设的有机组成部分,是在国家法治发展进程的基本要求的基础上,根据区域发展的法律需求,运用法治思维和法治方式推进区域社会治理现代化的法治实践活动”{14}。在此意义上而言,县域这一概念当然包含在区域这一概念之内,县域法治当然是区域法治的重要组成部分,并且县域法治应当是较区域法治更加具体细化。杨玉圣教授结合法治、自治、礼治与善治,对县域领域内如何实现法治和善治进行了系统性阐述:“就法治语境下的县域治理而言,以法治为导向,以自治、礼治为支撑,在发达县域,有可能最终达县域善治的愿景”{15}。县域法治不能仅只是对法治中国或区域法治或地方法治的细化,在坚持法治统一的前提下,还应该有其较为独立的内在逻辑和价值追求。在县域这一共同体内,构建良好的社会秩序,让共同体内的每个个体都享有善的生活。
  (二)县域治理研究
  县域治理主要是,“在县域的公共事务管理中,准确地定位政府、市场和民间组织的角色,协调好三者之间的关系”{16}。从既有的研究文献分析,以县域为空间范围的县域治理、社会治理、

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}尹洪阳、杨玉圣:“县域法治论纲”,载《中国政法大学学报》2013年第6期。
  {2}夏锦文:“区域法治发展的基础理论研究构架”,载《法治现代化研究》2013年卷。
  {3}范愉:“新法律现实主义的勃兴与当代中国法学反思”,载《中国法学》2006年第4期。
  {4}樊红敏:“政治行政化:县域治理的结构化逻辑——一把手日常行为的视角”,载《经济社会体制比较》2013年第1期。
  {5}王沪宁:“集分平衡:中央与地方的协同关系”,载《复旦学报》1991年第2期。
  {6}徐勇:“国家化与地方性背景下的双向型县域治理改革”,载《探索与争鸣》2009年第11期。
  {7}季卫东:《法治构图》,法律出版社2012年版。
  {8}金耀基:《中国文明的现代转型》,广东人民出版社2016年版。
  {9}李龙、张文显、吕世伦、公丕祥:“‘以人为本’的法哲学解读——‘以人为本’四人谈”,载《金陵法律评论》2004年第2期。
  {10}姚建宗:“法治的人文关怀”,载《华东政法大学学报》2000年第3期。
  {11}马怀德:“法治政府特征及建设途径”,载《国家行政学院学报》2008年第2期。
  {12}陈国权:“论法治与有限政府”,载《浙江大学学报》2002年第2期。
  {13}关保英:“行政法治的时代精神解读”,载《政法论坛》2017年第1期。
  {14}公丕祥:“法治中国进程中的区域法治发展”,载《法学》2015年第1期。
  {15}杨玉圣:“法治、自治、礼治与善治——立足于县域法治与县域善治的讨论”,载《政法论坛》2017年第4期。
  {16}王国红、瞿磊:“县域治理研究述评”,载《湖南师范大学社会科学学报》2010年第6期。
  {17}李风华:“治理理论:渊源、精神及其适用性”,载《湖南师范大学社会科学学报》2003年第5期。
  {18}俞可平:《论国家治理现代化》(修订版),社会科学文献出版社2015年版。
  {19}周庆智:《在政府与社会之间——基层治理诸问题研究》,中国社会科学出版社2015年版。
  {20}陈林林:“反思中国法治进程中的权利泛化”,载《法学研究》2014年第1期。
  {21}周庆智:“社会治理体制创新与现代化建设”,载《南京大学学报》2014年第4期。
  {22}[英]杰瑞·斯托克:“地方治理研究:范式、理论与启示”,楼苏萍译,郁建兴校,载《浙江大学学报》2007年第2期。
  {23}靳永翥:“治理转型中我国地方政府社会治理能力的培育”,载《贵州社会科学》2004年第6期。
  {24}于建嵘:“当前中国基层政治改革的困境和出路”,载《当代世界社会主义问题》2010年第2期。
  {25}俞可平:“治理和善治:一种新的政治分析框架”,载《南京社会科学》2001年第9期。
  {26}俞可平:“法治与善治”,载《西南政法大学学报》2016年第1期。
  {27}蔡枢衡:《中国法理自觉的发展》,清华大学出版社2005年版。
  {28}俞荣根、郭振杰:“县域法治是法治国家的基石”,载2013年4月“首届全国县域法治高端论坛”交流论文。
  {29}何海波:“行政法治,我们还有多远”,载《政法论坛》2013年第6期。
  {30}陈瑞华:“从经验到理论的法学方法”,载《法学研究》2011年第6期。
  {31}王元化:《文心雕龙创作论》,上海古籍出版社1984年版。
  {32}徐昕:《论私力救济》,中国政法大学出版社2005年版。
  {33}梁漱溟:《乡村建设理论》,上海人民出版社2011年版。
  {34}许章润:“法的概念:规则及其意义——梁漱溟法律思想研究之一”,载《华东政法大学学报》2004年第1期。
  {35}[法]孟德拉斯:《农民的的终结》,李培林译,社会科学文献出版社1991年版。
  {36}罗荣渠:《现代化新论——中国的现代化之路》,华东师范大学出版社2013年版。
  {37}[美]孔飞力:《中国现代国家的起源》,陈兼、陈宏之译,三联书店2013年版。
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