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【期刊名称】 《证券法苑》
证券监督管理工作中的行政诉讼实践与法制思考
【副标题】 以上市公司现场检查为例
【英文标题】 A Reflection on the Reality of Administrative Lawsuits in Securities Regulation from the Legal Perspective of Role Making
【英文副标题】 with on-Site Inspection of Listed Companies as an Example
【作者】 安徽证监局调研课题组【作者单位】 安徽证监局调研课题组
【分类】 证券法【中文关键词】 证券监管;行政诉讼;风险应对
【期刊年份】 2017年【期号】 2(第20卷)
【页码】 268
【摘要】

本文以证券监管派出机构依法履行监管检查职责,开展实施上市公司现场检查活动为例,探讨证券监管履职过程中容易产生的行政诉讼,分析其表现形式和成因,并有针对性地提出应对建议措施,深入推进依法、全面、从严监管。

【全文】法宝引证码CLI.A.1233882    
  
  根据《证券法》的规定,证监会作为证券监督管理机构,依法对全国证券市场实行集中统一监督管理,并可以根据需要设立派出机构,按照授权履行监督管理职责。但近年来,证监会及派出机构在依法对证券市场实行监督管理、维护证券市场秩序、保障市场合法运行的过程中,被市场主体出于不同目的诉诸法院的案例逐渐增多,证券监管部门在肩负维护资本市场健康稳定发展职能的同时,还面临着行政履职行为的涉诉法律风险,有必要通过对当前证监会系统行政应诉形势的分析,明确行政诉讼案件特点、成因及风险点,以规范监管执法工作、降低行政应诉风险、保护证券市场投资者利益。
  一、问题的提出:证券监管工作中的“民告官”成常态
  公开资料显示,[1]2016年证监会系统在履行证券市场监督管理职责中,行政诉讼工作呈现出以下特点:
  第一,案件数量急剧增长。2016年证监会系统共办理行政诉讼应诉案件共171件,其中证监会行政处罚涉诉案件43件,此外还办理了201件行政复议案件。
  第二,案件涉及的派出机构及监管辖区较广,对应的法院层级、地域分布较广。2016年证监会系统涉诉案件中,证监会全年共出庭约120次,涉及北京、上海、深圳、南京等19个城市的地方人民法院。
  第三,经行政复议后诉讼的案件数量增长,以证监会与派出机构为共同被告的案件数量相应增长。2016年证监会办结的行政复议案件中,有32件因申请人对复议决定不服而提起行政诉讼。
  第四,案件涉及的类型增多。2016年证监会系统涉诉案件事由包括行政许可、行政检查、信息公开、信访投诉以及行政处罚等各类行政行为。
  第五,证监会系统涉诉案件的终审胜诉率较高。2016年证监会系统涉诉案件中,法院共计作出的生效判决45件,其中支持证监会的案件为44件,终审胜诉率98%。经复议后诉讼的32件案件中,法院已作出判决10件,全部支持了证监会的复议决定。
  二、行政诉讼案件特点的原因分析
  (一)行政行为的司法审查力度加大
  为落实十八届三中全会对全面深化改革做出的顶层设计,加大对行政纠纷的解决力度,切实保障行政相对人及利益相关人的合法权益以及监督行政主体依法行使行政职权,2014年,全国人大常委会对《行政诉讼法》进行了修订,并于2015年5月1日正式施行。《行政诉讼法》的修订实施为公民、法人及其他组织利用行政诉讼维权创造了更多便利,“民告官”也已成为常态,这是行政执法过程中普遍发生的现象,证券监管工作中也不可避免地面临更为全面、严格的司法审查。
  此次《行政诉讼法》的修订,一方面,进一步扩大了行政诉讼的受案范围,即将更多的行政争议纳入行政诉讼的救济轨道,加大了依法解决行政纠纷的力度;另一方面,赋予行政相对人更加宽松的起诉权利,即认为行政行为侵权,就有权启动行政诉讼,从而使得行政机关履职做出行政行为的涉诉可能性随之上升。同时,根据《行政诉讼法哎哟不错哦》第26条的规定,“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的,作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的,复议机关是被告”。由此大大地提高了证监会作为行政复议机关成为行政诉讼被告的概率。
  此外,结合最高人民法院印发的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》,人民法院立案登记制自2015年5月1日起施行,根据该意见,人民法院案件受理制度由立案审查制变为立案登记制,对依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,以保障当事人诉权,也加大了行政机关的应诉压力。就证券监管执法而言,新修订实施的《行政诉讼法》和人民法院立案登记制的实施,行政行为相对人基于不同的诉求起诉证券监管部门的案例逐渐增多。
  (二)证券监管工作的执法力度加大
  一是证券市场违法违规案件的监管查处力度加大。2016年,证监会作出的监管措施、案件调查、行政处罚、移送司法等案件数量大幅增加,监管执法效能明显增强,全年共采取行政监管措施974件;启动调查551件,新增立案302件,累计对393名涉案当事人采取限制出境措施;作出行政处罚决定书218份,罚没款42.83亿元,对38人实施市场禁入;将55起涉嫌犯罪案件移送公安机关追究刑事责任。证监会在依法、全面、从严监管理念下履行监管职责,对各类证券期货违法行为“全覆盖、零容忍”,执法力度不断加大,涉诉案件数量也显著同步增长,呈现多发、高发的态势。
  二是股市异常波动的后续效应。2015年中国股市发生的异常波动,暴露出了我国证券市场存在的问题,分级基金等金融创新、场外配资等金融行为、私募基金等金融产品中都存在诸多不规范之处,为此,证监会也开展了一系列专项执法行动,股市异常波动产生的后续效应逐渐通过2016年行政诉讼案件数量的增多与类型的丰富而显现出来。
  三是监管执法权限的下放。根据2015年12月1日开始实施的《中国证监会派出机构监管职责规定》(证监会第118号令)第四章的规定,派出机构可以依法履行案件调查与行政处罚职责。因此,派出机构更为积极履行证券监管执法职责,行使监管执法权。根据《证券法》的授权,证监会及其派出机构为履行证券监管职责所做出的具体行政行为属于《行政诉讼法》规定的可诉行为,行政相对人有权提起诉讼,派出机构履行监管执法职责的案例增多,行政诉讼的数量与风险也相应加大。
  (三)市场主体维权意识增强
  近年来,随着我国证券期货市场的不断发展,市场主体的维权意识不断增强,以证监会及派出机构为被告的行政诉讼案件数量也有所增加。目前,证券监管领域行政诉讼类型逐渐呈现出两种模式:
  一类是直接的“异议维权”模式。根据《行政诉讼法》的规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权提起行政诉讼。具体到证券监管领域,证监会系统做出的行政许可、行政监管、行政处罚、市场禁入、信息公开、举报答复等各种具体的行政行为,都可以为市场主体所起诉。因此,市场主体不服证券监管部门的各种行政行为而提起诉讼的案件越发常见。
  另一类是以“举报维权”等形式实现其他目的的间接模式。由于证券民商事案件的专业性较强、案情相对复杂且涉案金额往往较多,所以实践中还出现了当事人以寻求民事赔偿为终极目的,向证券监管部门举报上市公司涉嫌违法违规事项,如果监管部门不予确认或未予处罚则提起行政复议、诉讼或信息公开的情形,以此向涉案金融机构施加压力,向证券监督管理机构寻求保护。尤其是行政诉讼的成本较低,当事人提起诉讼的情况越发多见、日益随意,甚至可能会出现滥用行政诉权的情形。因此,证券监管行政案件逐年增多,特别是“举报维权”后诱发的诉讼案件,客观上倒逼证券监管部门主动反思。
  三、证券监管行政应诉风险的表现及成因
  司法机关对证监会监管执法工作的监督与支持,为证监会依法、全面、从严监管提供了充分保障。特别是通过诉讼,证监会的有关监管政策、执法标准等得到了法院的支持,增强了证券期货相关执法工作的法律效果与社会效果。但是,在证券监管“民告官”成常态的大背景下,监管部门行政诉讼案件审判结果的不确定性在逐渐增强。通过查找自身执法过程中的薄弱点,进而规范监管执法行为,提高行政应诉能力,拓展纠纷解决渠道,成为证券监管部门的当务之急。
  (一)证券监管行政应诉风险的表现
  本文探讨的证券监管行政应诉风险,主要是指行政诉讼启动后,证券监管部门是否能够获胜的不确定性。法院进行的司法审查是对行政主体具体行政行为从实体到程序是否合法的全面审查。基于司法审查角度分析,行政应诉风险的要素主要表现为监管职责的把握、检查程序的执行程度、检查证据的收集保存、法律法规的适用与理解等四个方面。由于证券监管机构的监管行为主要是围绕上市公司监管开展的,且行政诉讼案件多由此引发,所以,笔者对证券监管行政应诉风险的相关探讨主要以上市公司监管为核心展开讨论。
  1.监管职责把握不准
  监管实践中,基于上市公司涉嫌存在违法违规行为而发生的举报事项呈多发态势,其中涉及上市公司信息披露等多方面内容,当事人举报的涉嫌违法违规行为多涉及工商、税务等其他政府部门。对于举报人要求派出机构履行监管检查职责的申请,如果以不属于证券监督管理机构的监管职责范围为由不予受理,则易引发举报人以行政不作为为由提起的行政诉讼;如果受理并作出答复后,又可能引发第三方以涉及事项属于其他政府部门责任为由而起诉监管越权的行政诉讼。
  2.检查程序的执行不到位
  程序正义是依法行政的基本要求,在履行监管检查职责,开展上市公司现场检查过程中,实体重于程序的思想驱使往往容易造成检查小组成员轻视部分程序要素要求,如通知时限上并没有严格遵守提前5个工作日以书面形式告知检查对象的要求;检查发现问题拟对检查对象采取措施时未事先告知认定事实及理由并听取检查对象的陈述和申辩;检查事项处理完毕后
请你喝茶
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