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【期刊名称】 《当代法学》
行政信赖保护之立法思考
【英文标题】 On the Legislation of Protection of the Reliance
【作者】 石佑启王贵松【作者单位】 中南财经政法大学中国人民大学
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 信赖保护;行政程序立法;公共利益的权衡
【英文关键词】 protection of the reliance;the legislation of administrative procedure;the balance with the public interest
【文献标识码】 A【期刊年份】 2004年
【期号】 3【页码】 34
【摘要】

人们对信赖保护的认识已经提到了一定的高度,将信赖保护规定在行政程序法之中已基本上形成共识。但信赖保护究竟是作为具体法律规则的立法还是作法律原则的立法,甚至能否作为行政程序法的立法目的之一?信赖保护仅仅是实体性保护,还是包括程序性保护?在构成要件上,是否需要与公共利益相权衡?在保护请求权上是否需要设定时效?等等,这些问题需要在立法上引起足够重视并得到妥善解决,以让信赖保护能够收到良好的效果。

【英文摘要】

The importance of protection of reliance on the administrative subject has been realized increasingly.There is a consensus to absorb protection of the reliance into the legislation of administrative procedure.However,there are still some issues on protection of the reliance to be perfectly resolved so as to play its due role.Such as in the legislation of administrative procedure,whether protection of the reliance should be treated as a norm of law or as a principle of law or as an aim of the legislation,whether protection of the reliance includes procedural protection except for substantive protection,whether balance is required between the reliance and the public interest,whether time limit should be put on the requisition right,and so on.

【全文】法宝引证码CLI.A.14257    
  
  行政信赖保护是指在法治行政过程中,行政主体在作出某种行为、承诺等具有一定可预见性的活动之后,不得随意改变,若基于维护公共利益的需要必须改变由此所形成的法律状态,应对公民、法人或者其他组织正当的既得权益和合理预期加以保护,否则行政主体应承担相应的法律责任。信赖保护在行政法上日益受到重视,相关的研究已取得初步的进展,并已进入到立法中来。对信赖保护的理论研究固然十分重要,但在实行成文法渊源的我国,如果信赖保护没有进入到立法中来,则很难在现实中发挥其重要作用。目前,信赖保护的法律化主要体现在行政程序立法之中。本文试图在梳理一些国家和地区行政程序立法的基础上,对信赖保护在行政程序法中究竟如何定位作些探讨,以期对我国统一行政程序立法有所裨益。
  一、信赖保护的地位:是具体的法律规则还是法律原则,抑或其他?
  从一些国家和地区的行政程序立法来看,信赖保护的地位大致有三种情况:第一,将信赖保护仅作为具体的法律规则来规定。例如,《瑞士行政程序法》(1968年)规定,当事人不因合理信赖确认处分有所作为,而受有不利益(第25条);当事人不得因行政处分之宣示有瑕疵而受有不利益(第38条)。《联邦德国行政程序法》(1976年)仅于违法行政处分的撤销(第48条)、合法行政处分的废止(第49条)等法律规范当中将信赖保护予以规定。我国澳门地区《行政程序法》(1994年)也隐含着信赖保护的规定,即当行政行为系设定权利或设定受法律保护的利益的,有效的行政行为不可以自由废止(第121条)。第二,将信赖保护作为法律原则来规定,并通过法律规则加以具体化。例如,《葡萄牙行政程序法典》(1991年)在后来的修改中将信赖保护(包含于善意原则之中)作为一项原则予以规定(第6条A)。并在第140条中规定,行政行为已设定权利或受法律保护之利益,不可自由废止。《韩国行政程序法》(:1996年)在总则中将信赖保护以法律原则的形式予以规定(第4条)。在其草案(1987年)当中则不仅规定了信赖保护原则,而且在具体规范(即对撤销或撤回行政处分的限制)中对该原则予以落实。在韩国大法院的判例中还将该原则的适用条件予以具体化。{1}(P32)我国台湾地区《行政程序法》(1998年)第8条规定了信赖保护原则,并在违法行政处分的撤销、合法行政处分的废止等法律规范中对该原则予以具体化。第三,将信赖保护作为行政程序法的立法目的来规定。例如日本《行政程序法纲要案》(1989年)规定,该法的立法目之一就是确保国民对行政的信赖。韩国《行政程序法》第1条规定,该法的目的在于规定有关行政程序的共通事项,谋求国民的行政参与,确保行政的公正性、透明性及信赖性,保护国民权益。我国台湾地区《行政程序法》第1条也规定:“为使行政行为遵循公正、公开与民主之程序,确保依法行政之原则,以保障人民权益,提高行政效能,增进人民对行政之信赖,特制定本法。”
  人们通常认为,信赖保护在行政法上具有一般法律原则的地位,甚至具有宪法位阶的效力。“行政法的基本原则虽然一般来说是不成文的,但这一特点在现代立法实践中已开始转变。上世纪中叶以后,许多国家在行政程序法典中以成文法条明确确定某些较为成熟、较普遍适用的行政法的基本原则。”{2}(P58)从上面的列举也可以看出,近年来的行政程序立法多将信赖保护作为一项法律原则予以规定。从理论上说,信赖保护所信赖的客体,不仅包括典型的具体行政行为,还包括行政承诺、行政指导、行政计划、行政惯例甚至是行政立法。以法律原则的形式进行规定,具有较大的包容性,能使行政上的信赖保护不仅仅限于在典型的具体行政行为撤销或废止这一领域发挥作用。仅以具体法律规范的形式规定容易出现挂一漏万,故为不妥。但需要注意的是,作为一项法律原则规定,其效力即应贯穿于整个行政程序之中,应适用于受行政程序法规制的所有行政行为。理论上应该如此,但事实上对诸如行政惯例、行政立法等较特殊的信赖客体如何构成信赖保护,又如何保护等问题,目前研究不足,尚需作进一步探讨。
  或许采取一方面以法律原则的形式对信赖保护作出规定,另一方面又以法律规则的形式在典型的具体行政行为领域将其予以具体化是较为妥当的。这样既可以保证信赖保护在适用上的可操作性,又可以为日后扩大信赖保护的适用范围留下法律上的空间。在作为法律原则规定时,还应注意表述上的科学性。韩国《行政程序法》对信赖保护原则是这样表述的:“法令之解释或行政机关之惯例为国民普遍地接受后,除对公益或第三者的正当利益有明显危害之虑以外,不得依新的解释或惯例溯及而为不利之处理。”这种规定,虽然揭示了信赖保护的内容,但其适用对象过窄,主要适用于法令的解释和行政机关的惯例变更的情况,故不可采。葡萄牙《行政程序法典》第6条A规定,在行政活动中及行政活动的所有手续与阶段,公共行政当局与私人应按照善意规则行事并建立关系,并应根据具体情况,侧重于基本权利的保护,尤其要考虑行为动机使相对人产生的信赖。这种规定虽然直接使用了“信赖”一词,但又点明是因公共行政当局行为动机而产生,未能准确说明信赖的基础,也不可采。我国台湾地区《行政程序法》规定:“行政行为,应以诚实信用之方法为之,应保护人民正当合理之信赖(第8条)。”这种表述比较可取,既简单明了,准确界定了信赖保护的要求,信赖主体(人民)、信赖对象(行政主体)均十分清晰,符合信赖保护的一般原理,且包容性很强,能为各种行政行为在撤销、变更或废止时给予各种方式的信赖保护提供原则上的依据。
  至于能否将信赖保护作为行政程序法的立法目的,还取决于法学界、立法者的认知程度。笔者认为,随着服务行政、实质正义理念的提升,将增进人民对行政的信赖作为行政程序法的立法目的,也是可取的。
  二、信赖保护的性质:是实体性保护还是程序性保护,抑或其他?
  信赖保护既具有实体性保护的性质,又具有程序性保护的性质。如有学者认为的那样,信赖保护是一个实体与程序兼具的原则。{3}(P171)至于行政程序法是否应规定行政行为的有关实体规则,多数学者持肯定态度。其理由主要有:第一,实体性规范很难制定或编纂成统一法典,为使有关基本原则在所有行政领域和所有行政行为中得到遵循,在统一的行政程序法典中加以规定很有必要;第二,实体与程序难以分割,结合在一起有利于对行政行为的统一规范;第三,在程序法中规定有关实体规则已成为现代行政程序立法的一种发展趋势。{4}实体性保护在行政程序的立法当中较为常见。例如,德国《行政程序法》规定,行政机关在撤销违法的授益行政行为时应受正当合理的信赖的限制。只要构成信赖保护,就要么不予撤销,要么撤销但给予一定的补偿。在废止合法的授益行政行为时也要受到信赖保护的限制,应给符合信赖保护的相对人以补偿。我国台湾地区《行政程序法》有类似的规定。韩国《行政程序法》所规定的信赖保护也主要是实体性保护。[3]应松年教授主持的《行政程序法(试拟稿)》第11条第2款规定,行政行为不能随意变更和废止,由于所依据的法律、法规修改、变更和废止,或者由于实施行政行为所依据的客观情况发生变化,严重影响公共利益或第三人利益,需要变更或废止行政行为,由此给公民、法人或者其他组织造成损失的,行政机关应当依法给予补偿。
  对正当合理信赖的程序性保护在各国的行政程序立法中也有相应的规定。例如,德国《行政程序法》第73条规定,已展示的规划又有改动,以致首次涉及或更大涉及某一行政机关或第三人的利益的,应通知其有关的改动,并提供机会让其在两星期内表态或提出异议。第76条规定,已确定的规划在完成之前需要修改的,应经过新的规划确定程序。在出现无关紧要变更的情况下,规划确定机关展示规划确定程序的,无需听证程序,也不需要将规划确定决议予以公布。日本《行政程序法》第13条规定,拟为撤销许认可等不利益处分时,应举行听证,给相对人以陈述意见的机会。
  信赖保护主要是适用于法律状态变更之际。实体性保护十分必要,程序性保护也不可忽视。丹宁勋爵指出:一个人如果拥有某种权利、利益或者未经表达意见即不应被剥夺的正当期望,则其应享有程序权利。{5}(P182)没有程序性保护,不赋予行政相对人以参与权和请求权,实体性保护就难以实现。即使是实体性保护最终不能成立,相对人程序上的权利也不能抹杀。我国在进行行政程序立法时应该将行政信赖的程序性保护规定进去。姜明安教授主持的《行政程序法(试拟稿)》在行政规划部分对信赖的程序性保护作了规定,即对行政规划进行重大修改,适用制定规划同样的程序(第75条)。应松年教授主持的《行政程序法(试拟稿)》在行政规划部分对信赖的程序性保护也作了规定,即规划确定裁决生效之后,法律或者事实状态发生重大变更,需要废止或者做实质性变更的,行政机关应当重新开始规划程序(第149条)。笔者认为,行政信赖的程序性保护还需加强。一方面,如果行政机关明确向行政相对人表示其将遵循某种程序,相对人因此产生行政机关肯定会遵循该程序的预期,{6}(P134)行政机关在变更该程序时,应该给予程序上的保护。另一方面也要给实体性保护设定程序上的请求权;对于那些难以运用存续、财产补偿等实体性保护方式加以保护的行政行为,也要赋予行政相对人参与权和请求权,让相对人有机会充分表达自己的意见,促使行政主体听取和考虑相对人的意见并作出合理的选择。概而言之,程序性信赖保护既要保护行政相对人对程序的信赖,也要保护行政相对人对实体的信赖。
  另外,在我国目前的几个行政程序法试拟稿或建议稿中,有的对行政立法没有作出规定,有的虽有规定,但规定得较为原则,而将规范行政立法的任务交给《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等去完成。但是在后者当中对信赖保护的要求未能具体体现。笔者认为,统一的行政程序法应当弥补《立法法》和《行政法规制定程序条例》等对信赖保护的规定上的不足。例如可规定,新法取代旧法之际,如有必要,应基于信赖保护的需要设定过渡条款。如适用新法而使公民信赖旧法之权益遭受无法预测的严重损失时,则除非基于维护重大的公共利益考量,非适用新法不可外,应保护公民之信赖利益,而不许溯及适用。法必须自公布后才能对社会公众产生效力,且不得溯及既往,这是法治原则的重要内容,也是维护法律秩序的安定性和保护社会成员正当权益的需要,特别是侵益性、负担性的法规、规章一般是禁止溯及的,否则政府的公信力和法律秩序的信赖将被破坏。如我国台湾地区学者吴坤诚所言,由于法令作为人民活动之准绳,人民自然会对之寄以信赖,故首重法秩序之安定,不能朝令夕改,让人民无所适从。但社会情况并非一成不变。因此作为社会共同生活准绳之法令,自然

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}(韩)郑二根.中韩行政程序法制比较研究(J).中国人民大学法学院2003年博士研究生学位论文.

{2}姜明安.行政法与行政诉讼法(M).北京:法律出版社,2003.

{3}王万华.行政程序法研究(M).北京:中国法制出版社,2000.

{4}姜明安.我国行政程序法立法模式和调整范围之抉择(N).法制日报,2002—8—11(3).

{5}(英)克雷格.正当期望:概念性的分析(J).马怀德、李洪雷译,环球法律评论,2003,(2).

{6}余凌云.行政法上合法预期之保护(J).中国社会科学,2003,(3).

{7}吴坤诚.公法上信赖保护原则初探(A).载城仲模.行政法之一般法律原则(C).台湾三民书局,1997.

{8}陈清秀.行政法的法源(A).载翁岳生.行政法(C).北京:中国法制出版社,2002.

{9}(德)哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论(M).高家伟译,北京:法律出版社,2000.

{10}洪家殷.信赖保护及诚信原则(A).载台湾行政法学会编.行政法争议问题研究(C).台湾:五南图书出版公司,2000.

{11}城仲模.行政法裁判百选(M).台湾:月旦出版社,1996.

{12}李春燕.行政信赖保护原则研究(J).行政法学研究,2001,(3)

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