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【期刊名称】 《中外法学》
政党与司法:关联与距离
【副标题】 对美国司法独立的另一种解读
【英文标题】 Reflection and Rethinking on American Judicial Independence:Relationship and Distance in Political Parties and Justice
【作者】 封丽霞【作者单位】 中共中央党校政法部
【分类】 其他【期刊年份】 2005年
【期号】 4【页码】 415
【全文】法宝引证码CLI.A.14162    
  
  在现代法治社会,司法是实现社会正义的最后一道防线,法官则是诉诸法律解决的所有冲突和争端的最后终结者。因此,在社会实行法治的状态下,人们总是赋予司法以中立的第三者角色,要求法官在审判时只能依据现行法律而不能受其它随意性人为因素的干扰和阻碍。在现代社会,对司法独立构成最大威胁的就是代表民众治理社会的政治组织、国家执政者或领导者。因此,司法独立在当代的主要意蕴在于,保证司法过程能够避开社会的当权者或强势者的摆布。政党,特别是执政党作为现代国家政权和政治生活的核心,作为表达和凝聚各种公众意志和政治势力的中介力量,在当代国家社会生活中扮演着十分积极活跃的角色。在不断向公共权力渗透的过程中,政党也经常构成对司法独立的现实威胁,其与司法机关之间亦经常保持着某种若即若离的“神秘”关系。在建设以司法独立为基本前提的现代法治国家的进程中,如何认识和界定政党与司法之间的关系,准确把握二者之间的关联和距离,也就成了一个我们所不能回避的问题。
  在考察美国政党与司法的关系时,我们发现与政党对立法和行政的全方位控制相比,司法运作享有较大的相对于政党的独立空间。为了避免妨碍司法公正之嫌,政党一般是禁止在司法领域活动的,政党对司法不存在某种隶属或直接领导关系,不得向司法机关和法官直接发出指令,也无两者的关系要处理,因为司法机关内部根本就不能有党组织。法官在任职之后不得兼职行政或任议员,也不得以政党党员的身份参与司法过程或从事公开的政党活动,形式上在各党派之间必须恪守“中立”。事实上,作为政治团体,美国政党的组成和活动还经常成为司法审查的对象,政党违宪案件也必须经过司法的裁判。美国1924年《司法伦理规范》第14条对此作出明确规定,“法官不应因党派的要求,公众的喧扰或个人的声望或声誉之顾虑而动摇,不应注意不正当的批评。”[1]美国《司法行为法》(Code of Judicial Conduct)对法官从事的社会活动也进行了严格的限制,要求法官不论在什么时候,其行为都应当以提高公众对司法独立和公正的信赖为宗旨;[2]同时,法官不得从事与其司法职务不相宜的政治活动,不能在政治组织中充当领导人或担任任何职务,不得代表某党派就某一引起争议的政治争端发表自己的看法,不得参加政治集会或者为某个政治组织、政党候选人捐献财产或筹集资金。[3]法官公开参加党派活动被严令禁止,不参加党派活动成了司法人员的一个准则和一个要求。[4]可见,美国法官在司法事务之外的政党活动空间是极其有限的。法官被禁止从事具有明显党派色彩的社会经济和政治生活,其社会职责被严格限制在司法领域之内。[5]
  显然,在以美国为代表的西方各国政党与司法的关系模式当中,凸现出尊重司法独立和法治神圣的特点。不管是执政党还是反对党,在遵守法律和接受司法管辖方面至少在形式上是完全平等的,执政党并不享有某种当然的优先权或特殊利益。对于司法过程的具体运作、程序细节处理以及个案的裁判,政党一般都采取敬而远之的态度,并以此欲在整个社会营造一个独立公正的司法空间。然而,这些现实并不意味着西方政党与司法的完全隔绝。当代各国均采取政党政治模式,政党是国家政权体系的骨架和国家政治生活的核心。政党在选举中获胜之后,用“以一统三”的方式,沟通和运作立法、行政和司法机关之间的联系,分立的国家权力在政党政治中得以统和。因此,广义的司法运作和法官职业,作为国家政治格局中的一部分,不可能处于真空绝缘状态,也不可能完全摆脱政党政治的影响。
  一、美国政党与司法的“隐性”关联
  观察以美国为代表的西方国家的政治实践和司法运作,很容易发现政党与司法之间实际存在着相当程度的“隐性”关联。
  (一)司法角色选任上的党派倾向
  大多数西方国家的法官采取任命制方式选任。与英国法官的选任强调职业经历和专业资格相比,美国法官的选任强调的是法律职业和政治背景的结合。众所周知,美国联邦法院法官的任命受到以总统、国会为首的政党势力的决定性影响。
  根据美国宪法,联邦法院法官必须由总统提名经参议院三分之二多数同意后任命,其中获得总统提名成为最高法院法官的一个重要条件就是被提名者是否是总统所在政党的忠实信徒。[6]总统们往往要提名本党成员作为候选人以增强本党在最高法院的力量,他们一般都不会从反对党派中选择法官,这似乎已成为历年法官提名的不成文惯例。事实上,总统常常任命同党的人做法官,将他们作为实现其政治抱负的重要依靠,直至把法官的职位当作一种政治报酬作为总统竞选中出力者的筹码。历届总统们对此也毫不避讳,乔治·华盛顿总统开此先河,在一份有关联邦司法任命的意见书中,他警示他的继任者:法官是“我们政治构造中的基石”。他所任命的11名最高法院法官都是坚定的联邦党人。林肯总统也坦率地说,“我们希望任命一个能够支持我们解放黑奴和法定货币政策的大法官。虽然我们不知道这个人将要去做什么,但是我们必须选择一个与我们的政治主张相近的人。”[7]西奥多·罗斯福总统在任命霍姆斯法官之前曾犹豫不决,在他觉得任命是正确之前“想要知道霍姆斯法官是否完全同情我们的观点”。另一位罗斯福总统(富兰克林·罗斯福)曾评论说,“一个联邦最高法院的法官,倘若他不是任何一个政党的成员,一个具有建设性的政治家,那么他将不适合他的身份和职业……我们需要牢记在心的是,最高法院的法官应与政府部门的政治家们一起合作,从而促进政府目的的实现。”[8]
  前参议院共和党领袖德克森在谈到总统任命自己的朋友为法官时曾坦然地说:“你决不会偏偏去找来一个敌人,把他安插在最高法院里。”[9]就连被任命的大法官们自己也直言不讳地说,联邦司法任命是“一个纯粹而彻底的政治过程”。[10]
  可以这样说,美国法官通常都是有过积极的政党活动经历的,有的甚至在两党政府中担任过要职。[11]根据美国学者的统计,从1789年至1974年,在总统任命的103个最高法院法官中,联邦党人13人,辉格党人1人,民主党人49人,共和党人39人,独立人士仅1人。[12]到1986年为止,由总统任命的一百多位最高法院法官中,只有13人不是总统的本党成员。而且,即使与总统不属同党,那他们也必须是与总统见解一致的人。[13]又如,在1832年—1906年,585名被任命为联邦上诉法院法官的人曾以共和党党员或民主党党员的身份担任过国会议员。1953年—1992年,有58%和73%的联邦上诉法院法官在他们被任命之前有政党活动的记录;49%和61%的联邦地区法院法官也有这样的背景。[14]20世纪三十年代,美国总统罗斯福任命的两百多名联邦各级法官中,有203名是民主党人,共和党人仅8名。他通过任命有本党背景的法官改变了联邦最高法院法官的党派构成,目的就在于使最高法院成为其实施“新政”的强有力的支持者。杜鲁门任命的法官中,129名是民主党人,共和党只有13名。艾森豪威尔上台之后,民主党人居于优势的状况翻转过来,在他任命的法官中,176名是共和党人,只有11名是民主党人。肯尼迪所任命的法官,其中170名是民主党人,1名自由党人,共和党人只有11名。尼克松一福特时期是共和党执政,270名法官是他们的同党,只有30名是民主党人。[15]如果出现总统超越党派界限,任命另外党派的人担任法官的情况,那么一般也只是较多出现在低级法院法官的任免中,这样做至少在表面上可以保持法院的非党派性并抚慰其他党派的反对意见。但以往的经验证明,这样的情况只是少数的例外,而不是惯常发生的。[16]
  除总统之外,参议院在确定法官人选时也发挥着举足轻重的作用。即使总统在考虑法官人选时,首先也要征得参议院政党领袖、总检察长的支持。参议院的传统做法是,在任命一个州的联邦法官时,要有一名与总统同属一个政党的该州的参议员同意,即遵守“对参议员的礼貌”(Senatorial courtesy)的惯例,否则,参议院不予批准。参议院作为一个整体,在任命联邦最高法院法官时起着重要作用。例如,1968年民主党总统约翰逊,提名民主党人福塔斯(Fortas)法官继任共和党首席法官沃伦(Warren)的位置,遭到共和党控制的参议院的拒绝。尼克松上台后,任命共和党的伯格为首席法官。作为报复,在不到五个月的时间里,民主党控制的参议院连续两次拒绝批准尼克松提名的福塔斯和海恩斯沃斯为联邦最高法院法官。尼克松懊恼地告诉人们,“我无可奈何地得出结论:在参议院的现有的组成情况下,我不能成功地提名那些与我同样力主对宪法作严谨解释的任何南方的联邦上诉法院法官到最高法院工作。”[17]他甚至在一封公开信中大发雷霆,抱怨参议院已经剥夺了他任命最高法院法官的权力。布什总统1991年争议极大地对汤姆斯(Thomas)的提名,最初也遭到参议院的抵制,最后侥幸以52:48通过。可见,美国联邦法官的任命,实质是以总统和参议院为代表的各种政党势力相互争锋、博弈的结果。[18]
  现在要回答的问题是,美国总统为何如此关注联邦法官的人选,美国的政党政治又为何与联邦司法选任之间维系着如此紧密的关系呢?
  首先,联邦法官在美国有着令人垂涎欲滴的优厚俸禄和众人仰慕的崇高地位,出任法官是无数法律专业人士梦寐以求的理想。而且,一朝为“官”,便可终身受用,无后顾之忧,恐怕这连总统本人也艳羡不已。[19]因此,获胜的总统常常将其作为一个丰厚的“政治犒劳”奖赏给为其竞选立下汗马功劳的功臣。[20]法官的任命在很大程度上就是一种另类的政治“分肥”。
  其次,联邦最高法院法官拥有着对宪法的“话语霸权”,是根本大法的最终权威和终极的解释者。它通过运用强大的司法审查权,在美国政治制度中发挥至关重要的地位。在法院与立法机关之间存在明显的分歧时,法官极有可能通过司法解释和司法审查来修正立法。自然,各主要政党都会殚精竭虑地要在法官中间安插自己本党的代言人或同情本党的支持者。执政党可以通过法院推行自己的意志,在野党则可通过法院阻挠不利于本党利益的法案或判决的出台。一般而言,共和党总统任命的法官倾向保守,奉行司法保守主义;相较而言,民主党总统任命的大法官则倾向于开放,代表司法开明主义。
  第三,美国是一个典型的判例法国家,在某种意义上,美国人不仅把法院当作定分止争的场所,也将其视为推动政治与社会改革的先行者。联邦法院可以通过一系列案件的判决,推翻旧法和创制新例,为人们提供新的社会政策并由此导引一系列变革的进行,渐进地推动社会改良与进步,在美国社会发展的进程中留下深刻的印记。[21]
  第四,美国的联邦法官终身任职,即使在任命其的总统卸任之后,他们也可以在较长一段时期内保持总统政策的稳定性和长期有效性。在总统作出的各项任命中,没有任何其他任命对政府的长期影响能与法官、尤其是联邦法院大法官的任命相比拟。总统把本党的代言人送进法院,就等于获得了向全社会行之有效地灌输本党政策和主张的机会。
  第五,在美国,几乎所有的政治冲突和社会问题,迟早都会化解为司法问题而被作为解决问题能手的法官加以解决。[22]在某种程度上,法院肩负着以一种平和、理性的方式化解各种政治冲突和社会矛盾的重任。这正如霍姆斯法官所描述的:“我们这里是非常安静的,可是正如大家所知道的,这是暴风雨中心的安静。”[23]各主要政党通过影响司法任命,便可以影响甚至是左右随时爆发的政治冲突和社会问题的发展走势,为本党争取有利的局面。[24]
  除联邦司法选任之外,政党还可以通过州法官的选举对州司法机构施以深刻的影响。美国州法院系统分州最高法院、州上诉法院和州下级法院,绝大多数的州法院法官都是选民直接选举或由州议会选举产生。[25]各党都会尽力把倾向或同情本党的人选为法官,想获得法官职位的人也必然去寻求某政党特别是执政党或多数党的支持与推荐。[26]州法院的法官有着更强的政党背景,大多数人参加过党派竞选,或者为共和党出力或者为民主党出谋划策,但是倘若他们没有通过竞选达到目的时,他们就会想尽办法赢得主要政府官员和议员的青睐,从而在将来有可能任命他们为法官。在实行“党派选举”的州,“法官是作为一个政党的成员或候选人选出的”,而在实行“非党派选举”的州,“不管选举过程和政治如何,法官仍然可以带着一个政党所主张的社会准则来到这个机构(法院)。”[27]很自然,州长在考虑法官人选时,都通常会照顾本人及本党派的选民基础的意见。如与共和党相比,民主党较倾向于提名黑人、妇女、西班牙语裔、犹太人为低级法院法官,因为这是他们的选民基础的反映。
  (二)法官惩戒(弹劾、罢免)和退休过程中的政党色彩
  根据美国宪法,弹劾法官的程序与弹劾总统一样,是“一个需要国会合作进行的非常困难的过程。”[28]但在审判法官时,不是由联邦最高法院首席法官主持,而是由众议院提出弹劾案,再由参议院审理。参议院若有出席人数的三分之二通过,就可判决。从以往法官遭受弹劾的理由来看,它在性质上与总统、副总统等由选举产生的官员应被弹劾的理由有所不同。[29]除“叛国罪、贿赂罪或者其他重罪和轻罪”的情形之外,法官还有可能因为“未忠于职守”而被提起弹劾。“未忠于职守”包括“职务上的故意枉为,故意并且坚持不尽其职责,习惯性的品行不端,以及其他破坏司法行政,使司法机关声名狼藉的行为。”[30]在实践当中,有一些弹劾案针对联邦法官的指控就是其行为不端,而不是犯有叛国罪、贿赂罪或其他重罪和轻罪。因此,在参议院判断某一法官是否“未忠于职守”和是否向其提起弹劾时,该法官的政党背景和司法哲学就成了很重要的权衡因素。
  显然,在决定是否对一名法官提出弹劾以及裁决罢免的过程中,议会的参众两院起着关键作用。议会是由议会多数党控制的政党活动的主要场所,这就必然带来政党特别是多数党或执政党对法官弹劾与罢免过程的深刻影响。但是,与法官的选任相比,政党通过法官弹劾和罢免对司法过程施加的影响力是相当有限的,毕竟,自联邦司法系统建立以来遭到弹劾并被免职的法官是极少数的。自1789年以来,众议院只对13名联邦法官提起弹劾起诉。当然,还有差不多同样数量的法官在即将采取弹劾行动之前就非常识趣地辞职了。在这13宗弹劾案中,只有7名法官被作出有罪判决,因而受到罢免。考虑到在过去的200多年中,坐过联邦法官宝座(包括联邦最高法院、联邦上诉法院和联邦地区法院)的男男女女何其多,却只有7名法官被罢免,这足以说明弹劾一名联邦法官的困难及其终身任职制度的稳固。要知道,仅仅在过去十年中,国会在一个会期就有4名议员被判重罪。[31]
  有趣的是,联邦法院法官的退休也深受党派关系的影响。法官任期终身,他什么时候决定退休,实际上要取决于总统是否与他属于同一个党派,因为法官退休之日正是另一个法官补缺之时。最高法院法官退休往往都要选择本党总统的任职期间,以便为本党总统创造一个任命本党法官的机会。[32]有充分的证据表明,“在上诉法官和地区法官中间,有许多人将其政治上的忠诚带入法院,这种政治化的东西在多数情况下操纵其退休时机,以期最大限度地增加其所属政党的总统任命继任者的机会。”[33]最近,一项对影响美国法官退休行为的诸多因素的考察报告发现,“法官的退休和退职,受到政治思想意识因素的极大影响,特别是自1954年以来,更是充满了政党偏激。”[34]
  (三)政党通过国会创设或变动司法行为准则
  政党对于公共权力的控制首先是通过其对立法机关一议会的控制开始的,议会亦是政党控制社会和整个国家权力体系的根本途径。政党所要实现的整体意义上的司法目标和主张也首先是通过议会创设和变动司法行为准则的方式来实现的。
  不管是实行议会制还是实行总统制的国家,司法制度的确定、司法组织的设置、司法行为准则乃至支配全部司法过程的根本原则,如司法独立、司法公正、审判公开等,都主要是依据议会立法的直接规定或议会的立法原则来奠定的。美国国会在宪法规定的范围之内,通常拥有制定法院必须适用的法律和修改法院已经适用的法律的广泛权力,这意味着最根本的司法依据和法官行为规范是由国会确定的。政党对于司法系统的影响和控制,从一开始的国会立法阶段就已经积极地介入了,这样,本党政见就可以主动和持久地支配司法过程。
  具言之,国会是政党活动的主要舞台,政党则是国会立法的核心,国会立法在相当程度上就是政党政治的产物。立法过程在一定意义上也就是政党政治纲领的规范化、条文化和具体化过程。通过政党政治主导下的国会立法而产生的司法准则和司法行为规范,实际上就是国会多数党或在国会中占优势地位的政党的相关司法政策、路线和司法主张的体现。从各国实践来看,通常而言,政党特别是议会多数党在立法中起着巨大的作用。比如在英国,议会多数党是执政党,执政党就实际控制了议会立法大权。在美国,执政党并不一定是国会多数党,如果执政党是国会多数党时,总统及政府的法案就较容易通过;如果在野党是议会多数党,政府法案的审议就显得复杂与动荡,这时国会立法通常会表现为执政党与议会多数党互相斗争、磋商、妥协与制衡的产物。国会也就成为各党争论、交锋和达成妥协、政治交易的主要舞台。各政党都力争把自己的党员送人国会,争取在国会中占优势地位,并借此在立法和各项议案的审议中发挥控制或制约的作用,将体现本党意志与利益的法案上升为法律,并对以后的司法判决乃至整个社会生活起重要甚至是决定性影响,从而为本党的长远利益服务。[35]
  二、司法何以公正?——美国政党与司法之间的“显性”距离
  基于以上分析,呈现在我们面前的是一个清晰的事实,即:西方的“司法独立”在形式上要求司法工作不受执政当局和其他政治势力的左右,但这并不能使司法过程不受具体审理个案的法官本人的政治倾向和政治观点的影响。政党对司法的直接干预以及法官与某政党公开化的亲密关系,虽然是现代政治运作极为忌讳的,但是,有意识或无意识地附和当局者的政治主张,在审判过程中灌输本党派的相关政策和理念,则是法官们不可避免的。在现代社会,在法官的思维和行为背后不可能没有一定的政治主张和是非标准作为支撑,法院在某种程度上也成了一个政治化和党派性机构,脱离政党政治的绝对意义上的司法独立在现实中是不存在的。
  然而,我们并不能因此得出美国司法完全由政党操控和法官缺乏独立性的结论。我们要承认的是,美国政党对司法机关和法官的影响、控制是非常有限的,而且一般采取间接、隐秘和迂回的方式进行,法官和司法机关的整体独立性在很大程度得以保留和维护。司法选任、弹劾、国会立法虽充斥了过多的政党因素,但是法官特别是联邦法院法官,一经任命,便可只服从法律本身而在很大程度上摆脱了政党控制和影响。
  (一)联邦法官任命之后的独立
  当我们重温美国总统任命联邦最高法院法官的历史时,常常会发现这样有趣甚至是有些人看来匪夷所思的现象,即有相当一部分的法官,虽与总统同属一个政党,但与之政见不同,甚至与之作对。杰出的法院编年史学家查尔斯·沃伦曾评论道,“在最高院历史上再没有什么比那种希冀法官追随任命他的总统的政治观点的希望幻灭时的景象更引人注目了。”[36]总统们对其任命的联邦法官的期望和预想,不止一次地被历史证明为是一厢情愿。比如,林肯就很不满意首席法官Salmon P.Chase,事后非常懊悔对其的任命。西奥多·罗斯福则非常不满著名大法官霍姆斯(Oliver W.Holmes)在反托拉斯案件中“反政府”的裁决结果,申明对霍姆斯的任命是他“犯了任内最大的错误”,还恼怒地说“我用香蕉雕刻一个法官,也比他的脊骨硬。”反之,他却欣赏共和党人Horace Lurton,因为他与他在政治上一拍即合。共和党总统艾森豪威尔任命了共和党人Earl Warren为首席大法官,但他也为此后悔不已,自责说任命Warren“是我平生最蠢的错误。”[37]威尔逊总统也愤怒地发现,他任命的麦克雷诺兹法官几乎反对他所支持和相信的每一件事情。尼克松总统任命的包括首席法官沃伦·伯格在内的4名最高法院法官,在“合众国诉尼克松案”中全体一致通过,裁决尼克松总统交出水门事件特别检察官所要的录音带,尼克松只好交出录音带并被迫辞职。无怪乎,杜鲁门曾戏谑道,“最高法院的人事安排这种事情简直没法干……我试过,但是没有用……无论什么时候,只要你把一个人送到最高法院,他就不再是你的朋友了。我敢肯定这一点。”[38]
  无论是林肯、罗斯福或是艾森豪威尔的懊恼与不满,还是杜鲁门的感叹,都反映了法官独立于以总统为首的政党意志的事实,这同时也突出反映了美国政治的一个关键性问题:一个人一旦穿上最高法院的法袍就变得不一样了。“即便那些任命法官的人有试图影响法院的权力,但他们对法官的直接权力在作出任命之时便烟消云散了。”[39]这也正如亚历山大·毕克尔(Alexander’M.Bickel)所坦言,当总统任命一个联邦大法官时,他就好像向遥远的未来射出了一箭,连那个被任命的人自己都不能告诉你,他将如何处理将要面对的问题。[40]针对各种各样的议论和指责,最高法院的法官们却表现得问心无愧、理所当然。法官弗兰可斯特尖锐地反驳说“如果他是一个好人,他就会变!”1969年曾任最高法院首席法官达16年之久的沃伦在谈到他的法官生涯时感叹到“如果你要在最高法院忠于职守,你就必须改变自己”。霍姆斯法官面对任命他的罗斯福总统的气恼,一笑置之,并毫不留情地回敬道“你需要的是偏袒,而不是正义。但是在我的职责中,我才他妈的不管你或是罗斯福先生想要什么呢。”[41]
  显然,与政党在司法过程中的隐性作用相比,法官个体乃至整体意义上的司法界保持了“显性独立”。那么,是一种什么样的力量保证了法官得以在任命之后迅速摆脱政党影响,并拥有广泛的权力决定自己的航向,甚至赢得与总统所代表之政党相抗衡的实力呢?
  (二)法官独立背后的制度保障
  美国联邦法官的这种独立与自主,首先在很大程度上是由美国政党组织与党员之间的松散型联系方式决定的。美国政党对于党员身份的认定可以说是世界上最松弛的,没有所谓的入党程序和制度,也没有永久固定的党员。既没有党证,也无须固定缴纳党费。在大多数州,人们判断一个人的党派身份,主要是看其在总统或国会大选中支持或同情哪一个政党的候选人。在有些州,选民在投票站可以自行宣布他们的政党倾向,即可成为该党党员。可以说,在美国究竟是否为某党党员,全凭自己的一句话而定。因而既没有什么责任义务,也没有什么强制性的组织纪律。党员甚至可以随时、自主地改变自己的政治主张和党员身份。[42]在联邦和州法院中也不存在任何政党组织,法院之外也没有政党的监督机构。所以,没有谁能够强迫一个法官去做他违心的事情。这样的身份和心态,使得美国法官可以在政党利益和司法原则之间自主作出权衡和选择。在极端情况下,他们有可能出于政党利益的要求作出政治化的判决。但是,在绝大多数情况下,他们都能保持自己的职业操守与法官道德。
  其次,从西方各国的政治实践来看,由于大多数国家实行两党或多党竞争、轮流执政,即使法官的判决受到党派因素的严重干扰,也不会有哪一个政党的理念能够永远主导法官的判决。在美国,无论是共和党还是民主党都不可能永久地支配司法系统,更不可能自上而下直接控制从联邦最高法院到下级法院以至各个州的所有法院。因此,政党执政与司法实践之间的这种周期性互动有助于维护政党政治与司法独立之间的动态平衡。
  更重要的是,美国自建国以来就已形成一套保障法官独立的完备的法律体制,而这主要归功于美国的开国元勋和美国宪政体制的建构者们。政党在美国政治体制中虽处于举足轻重的地位,但是美国联邦宪法却只字未提政党问题,美国政党制度被人们称为是美国政治制度中最惊人的“超宪法”现象(extra—constitutional)。据说,这是宪法之父们的有意设计,不赋予政党任何宪法性地位,以避免政党地位过高,也在一定程度上限制政党超越其他组织的权力。[43]华盛顿在位期间,就表达了对政党政治勾心斗角的深恶痛绝。他语重心长地警告国民:“党派终将成为狡猾奸诈、野心勃勃、毫无原则的人颠覆人民权力的政治工具。”[44]美国宪法之父汉密尔顿也敏锐地察觉到这一点,认为党派精神和党争必然会被带入议会和政府的日常活动当中,而公正独立的司法却可用以

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