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【期刊名称】 《中外法学》
公共决策中的大众、专家与政府
【副标题】 以中国价格决策听证制度为个案的研究视角
【英文标题】 The Public,Experts and Government in the Public Policy Making:on the Public Price Hearing System in China
【作者】 王锡锌【作者单位】 北京大学法学院
【分类】 法理学【期刊年份】 2006年
【期号】 4【页码】 462
【全文】法宝引证码CLI.A.14220    
  一、问题的提出
  近几年来,听证会制度的兴起,已经成为我国公共决策体制改革领域的一个重要符号。立法听证会、价格调整听证会、城市规划听证、环境影响评估听证等,已构成公共行政领域不断展开的实践。[1]在公共决策体制改革过程中,听证会制度一度被人们视为公共决策民主化、科学化的重要制度创新。[2]
  的确,所有这些听证会制度的实践,都可以被视为我国公共决策形式的一种变化,那就是,由原来政府在公共决策过程中“唱独角戏”的决策模式转向政府、专家和大众在决策过程中的“合唱”模式。在这一转变中,我们发现,政府在行政决策过程中对各种形式的听证会表现出持续的、高涨的“热情”;而另一方面,公众对听证会制度却表现出越来越明显的不信任,公共信任危机正逼近听证会制度。[3]假如我们将通过听证会而作出公共决策的过程视作一个“游戏”,我们会发现一个尴尬而有趣的现象,那就是在同一个游戏中,有的参与者(player)对游戏乐此不疲,而另外一些参与者却对游戏感到不安甚至厌倦。[4]
  这种参与者对“游戏”的不安、厌倦甚至抵制的心理态度和行动,可能颠覆听证会制度的功能:毕竟,作为一项制度创新的听证会制度,原本是为了鼓励通过多方参与者的表达、交涉、协商,吸纳各方意见,来体现决策过程的“民主性”,并且为公共决策提供正当化的资源。如果参与者对听证会失去热情和信心,如果公众对这一制度失去信任,那么所谓的“民主化”和“正当化”的功能期待,就将成为空中楼阁。[5]
  或许也正是因为这些方面的原因,对听证会制度的批评和检讨,目前已不绝于耳。但是现有的批评和反思,更多集中于听证会制度本身的程序问题,例如,听证会主持者中立性、听证会代表的遴选、听证记录的法律约束力等。[6]这些批评尽管中肯,但在我看来,却忽视了听证会背后的、更为根本的问题——我国公共决策的体制结构问题。公共决策的体制结构,在最基本的意义上,包括决策的参与者及其权力配置两个问题。本文将要讨论并且试图阐述的一个基本观察是:现有公共决策体制本质上是一种由政府主导的“知识——权力”的垄断体制;在这一体制结构中,不论是专家还是公众都处在这一体制结构的边缘,未能构成对政府决策权行使的理性化制约力量;这种体制结构中参与者的角色定位和权力配置,决定了听证会制度的尴尬和困境;而公共决策过程中包括听证会在内的公众参与困境的突围,需要在决策体制结构上重新思考和调整公共决策体制中大众、专家和政府的角色及其权力配置。
  基于本文的研究目的,本文将公共决策界定在行政过程中由行政机关所进行的决策活动。本文在两个层次上理解“大众”[7]这一概念:(1)指与决策具有过程和结果上利害关系的个体或者组织,这些个体或者组织在利益诉求上并不一定相同,事实上,他们很可能有着针锋相对的、相互竞争的利益诉求。例如价格听证中的申请人(经营者)和消费者;(2)泛指对公共决策和行政正义有心理需求、期待和责任感的一般公众;他们与特定的决策或许并没有直接的利益关联,但可能是与决策有关的、间接的权利人(stakeholders)或基于个体的社会责任感、价值偏好和良知等公民素质,可能参与对公共政策的评论并希望对公共决策施加影响。[8]本文所讨论的“专家”,是指以中立的身份出现在公共决策过程中、以专业性知识和技术为公共决策提供咨询、论证以及其他知识支持的个体。[9]最后,由于本文所讨论的主要是行政过程中的公共决策,故本文所称的“政府”,如果没有特别说明,仅限于行使公共决策权、进行某项公共决策的行政机关。
  本文的核心目的是考察中国行政决策体制结构的基本问题:参与者角色及其权力配置。[10]具体而言,即:如何构建一种公共决策的体制结构,以促进决策体制中公众、专家、政府平等地有效表达和沟通,在民主过程和知识分享的双重意义上促进决策的正当化和理性化?
  为了使这一讨论在一个具体的情境中展开并得到分析,作者选择了价格听证会这样一种决策过程的参与形式作为个案研究的视角。之所以选择这个角度来分析我国公共决策体制,是因为:(1)价格决策既涉及到特定行业和人群,又是全社会敏感的话题,每一次重大的价格调整都牵涉到社会的敏感神经,因而也一直激发起公众参与的社会热情;(2)自从《价格法》确立听证制度以来,价格听证已经在各地和政府各个层面得到实践,提供了大量的可观察的实证材料;(3)价格决策过程体现了中国公共决策的一般过程要素和符号,比如公众参与、听证会、专家论证、政府决策等要素;以及(4)更主要的是,价格决策中的听证会制度,一方面得到政府的大力推广和支持,而另一方面却正遭受公众的普遍怀疑和拒斥;政府和公众对这一决策模式态度上的反差,为研究者提供了一个戏剧化的观察角度;而且这样一种参与者之间态度上的张力,暗示着这种状态从长远来看是不可持续的,这也提出了对这一问题进行研究的紧迫感。本文的主要思路就是透过对嵌入价格决策体制结构的价格听证会实践的观察,进而对价格决策的体制结构进行分析,并在此基础上,进一步对我国公共行政决策的体制结构进行反思、检讨和重构。
  二、价格听证的游戏:功能、参与者和游戏规则
  在价格决策领域,听证会作为决策过程的一种方式和形式,始于1998年《价格法》的规定。该法第23条规定:“在制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益型服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价时,应当建立听证制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面意见,论证其必要性、可行性。”这一规定,被认为是“开创了我国行政决策领域引人听证程序的先河,是我国政府政务公开和民主决策进程的一个重要标志”。[11]
  (一)对价格听证制度功能的解读
  那么,从制度设计层面来看,价格决策过程中听证到底被赋予什么样的功能期待呢?2002年由国家发改委修订发布的《价格决策听证暂行办法》开篇就表明,价格听证的主要功能是保证价格决策的公开化、科学化、民主化、规范化。[12]从这一规定来看,制度设计者对价格听证在决策过程中的功能提出了很高的期待。如何实现这些功能呢?《暂行办法》在对听证进行界定时规定:“本办法所称政府价格决策听证,是指制定(包括调整,下同)实行政府指导价或者政府定价的重要商品和服务价格前,由政府价格主管部门组织社会有关方面,对制定价格的必要性、可行性进行论证。”[13]这一规定明确地指出,我国价格决策中的听证会,在功能上其实基本等同于“论证会”:由政府价格部门组织社会有关方面,对制定价格的必要性和可行性进行论证。
  进一步的提问:什么是论证会?论证会和听证会有什么区别?在我国,立法上通常将“座谈会、论证会、听证会”作为并列概念使用,例如《立法法》就规定在行政法规制定过程中,应当以听证会、座谈会、论证会等多种形式听取意见。[14]从语义学和立法技术角度看,这三个概念(或者制度)应当是有区别的,因为假如没有区别,就没有必要在立法上对他们加以逐个列举;另一方面,从功能角度看,这三个概念也可能指向完全相同的功能——听取意见。事实上,假如没有程序规则上的具体区分,听证会、座谈会、论证会在结构和功能上完全可能是相同的,都是提供一个表达和听取意见的形式或者机会。换言之,在我国,听证会、座谈会、论证会在功能上是相同的,他们的区别是程序性的和规则上的区别。
  与座谈会、论证会所不同的是,听证会(hearing)并不是一个本土概念,而主要是从英美法中引入的概念。英国普通法上古老的“自然正义原则”(Natural Justice)以及美国宪法上的“正当程序”条款(due process clause),都强调当政府作出可能不利于当事人权利和利益的决定时,应当为当事人提供一个听证的机会(the opportunity to be heard)。[15]在这样的情境中,听证以及与此相关的听证权(the right to be heard)所指向的功能,与其说是为了保障实体决定的合理性,不如说是为了体现程序正义和公平,目的是提供社会心理学意义上的公平感,以及通过程序上的制约防止政府权力专横、恣意的行使。[16]在这种意义上,人们一般并不会从“决策民主化”这一方面来理解听证的功能,就像人们不会把司法过程中当事人的抗辩权理解为一种司法过程民主化的机制一样。
  在上述意义上使用的听证概念,并不必然指正式的、高度司法化的听证;事实上,听证可以是多种多样的:既可以是事先的、也可以是事后的;既可以是书面的,也可以是口头的,既可以是正式的,也可以是非正式的。[17]这些多种多样的听证方式,核心只有一个,那就是通过表达意见来体现人的主体性,正如有的学者所理解的那样,以听证权为核心的正当程序,所体现的根本性的价值乃是对人的尊严的承认和尊重。[18]
  但是,需要注意的是,即便在英美行政法中,基于听证权而要求的听证形式也并不等于“正式的听证”。例如,根据美国《行政程序法》第554,556,和557条的规定,正式听证(formal hearing),是一种高度司法化的裁决程序,表现为:听证由具备高度独立性的行政法法官(ALJ)主持;主持听证的行政法法官必须与案件没有利害关系,并且不得与任何一方当事人单方面接触;听证参与者在听证过程中以口头或者书面方式提出证据,进行反驳,并可以相互交叉询问和质证(cross—examination),直到查清相关事实;听证笔录对作出最后决定具有排他性的效力,行政决定必须得到听证记录中记载的“实质性证据”的支持。[19]我们不难发现,在这样的听证程序中,除了程序主持者不是一个法官之外,其他方面已经完全接近于一个对抗制的审判程序。《行政程序法》所规定的这种正式听证程序,并不自动适用于所有的行政裁决;事实上,只有当某个法律明确要求行政机关“根据听证之后的记录作出决定”时,正式听证程序才会被激活。[20]对于行政立法行为,《行政程序法》也规定,正式的规章制定程序适用556和557条的正式听证程序。[21]由于“定价”在性质上属于立法性行为,所以也有可能会适用正式听证程序。[22]不过,由于正式听证程序在功能上主要是为了查清“事实性的争议”,因此在适用上受到很多的限制(而不是鼓励);特别是在行政立法活动中,由于涉及到政策和价值选择问题,正式听证程序的适用更是谨慎的。[23]
  以上对听证制度——包括非正式听证和正式听证——的简要考察,旨在阐明一个简单的、但在我国价格决策实践中却被有意或无意误解的事实:那就是,我国价格决策领域的听证,既不是一种作为正当程序意义上的意见表达,也不是一种以司法化程序为特征、以调查事实问题为目的的正式听证,而是一种“新的”制度或者决策形式——这种制度虽然使用了“听证”这一概念,但其功能和程序规则其实与听证制度无关,虽然借用了听证之“名”,但并不具备听证的结构、程序之“实”。中国价格决策中听证的功能,说到底,就是参与者按照一定的游戏规则来对价格决策问题进行讨论和论证。爬数据可耻
  (二)游戏参与者及其角色
  中国价格决策中的“此听证”非“彼听证”,并不必然意味着我们应当将价格听证制度向正式的、审判式听证制度发展。前文已经阐述:审判式听证的基本功能和优势,在于调查事实性的争议(disputes of fact);而价格政策涉及到众多的价值选择。很显然,面对不同的价值选择,我们不应当试图通过对峙式的辩论而以一方压倒另一方;比较妥贴的策略反而是通过协商、讨论而进行的妥协和权衡。在这个意义上,中国的价格决策听证会没有采用正式的、审判式听证,并不一定是一个制度设计上的缺陷;同理,我们也没有充分的逻辑在批评现有价格听证制度时,要求将价格听证改造成为那种审判式的听证。[24]
  但问题是:假如价格听证会本质上就是论证会,那么在这样一个游戏中,参与者角色分工以及游戏规则是否合理?是否有利于对问题的讨论和证明?
  观察现有价格听证程序制度,我们不难发现,存在几个处于不同层面上的参与者:(1)主持听证的政府部门。这通常是拥有最终价格决策权的机关,是价格决策的核心主体,甚至是唯一的主体。在价格听证中,决策机关作为主持者,看起来处在比较超脱的角色中,例如,调价方案并不是由决策机关提出,在听证会上,主持人也不发表意见和评论等。但实际上,如果价格听证的目的是为了论证某个决策方案的必要性和可行性,那么在逻辑上,这样一些方案理应由决策机关提出,并且决策机关负有对方案进行解释、说明和回应的义务。(2)听证的申请人。这通常是提出调价方案(涨价)的企业及其代表,或称经营者代表。他们在听证过程中的角色是提出价格决策备选方案、为该方案提供数据、事实和理由。支持、回应其他参与者所提出的质疑和问题。在这里,经营者作为听证参与者,同时又成了备选决策方案的提出者,实际上成为“议程设定者”(agenda setter);(3)利益相关者代表。由于通过价格听证而进行的价格决策涉及到社会中众多人的利益,利益相关者代表在某种意义上完全可以等同于大众的代表。通常而言,他们对价格决策备选方案的必要性、合理性和可行性缺乏必要的知识和信息;他们在听证会中的角色,与其说是对方案的必要性、合理性进行论证,还不如说主要是通过表达价值偏好、情感等诉求而对其他参与者施加影响。(4)专家学者代表。在目前的价格听证过程中,这是一个没有得到明确界定的角色。专家学者参与到决策听证会中,应该是基于其对决策方案相关问题的专业性知识,而不应当仅仅考虑其是否为专家学者。换言之,此处的专业性知识必须是与决策方案的技术问题有关联的知识。他们在听证会中的角色,应当是针对决策方案的专业性、技术性问题提出意见、评论和判断,而不是做个体化的价值判断,否则就发生角色错位,转化成利益相关者代表了。(5)有关政府部门代表。现有听证程序规则中没有明确政府部门代表在听证过程中的角色分工,但从逻辑上讲,既然是作为政府部门代表参加听证会,其参与活动和意见应当代表其所在部门而不是个体;他们参与价格听证的目的,应当是从政府政策协调的角度为决策方案选择提供意见。
  通过对听证规则中参与者及其角色的简单描述,我们发现,参与者角色设定存在着结构——功能意义上的不合理性,而且由于角色定位的模糊性,很容易引发游戏中的角色错位。第一,因为听证不过是由政府主持的公共决策咨询和论证,供参与者讨论的政策方案理应由政府部门来提供,因为备选方案的提出实际上属于议程设定(agenda setting),[25]而这应当是政府(主持者)的职责;第二,既然听证主要是为政府决策提供论证和咨询,在参与者角色设定上将经营者和消费者(利益相关者)设计为利益相对的双方其实并不合理。比较合理的做法是,他们从不同的角度对政府提出的决策方案进行讨论和论证;第三,专家这一角色在听证活动中的职责和角色功能并不明确,他们与听证过程其他角色之间的关系也没有得到界定,极易导致角色错位,例如,谁的专家?什么方面的专家?第四,政府部门代表作为参与者,究竟是必须代表其所在部门发表意见,还是只代表其自己?如果只代表自己,又何必必须是政府部门代表?最后,可能也是最为重要的是,既然价格听证在功能上只是一种公共讨论和论证,公众就有权通过各种方式向政府提供评论和意见,即便他们并没有参与听证过程;而在现有的价格听证中,一般公众似乎是“缺场的”,他们被游戏规则排除在过程之外。
  (三)混乱的游戏规则
  价格听证制度中不仅存在参与者角色的功能错位,而且存在程序规则与制度功能之间的矛盾。从“结构——功能”角度看,制度结构的安排应当围绕功能的实现来进行。(1)既然价格听证的功能只是为政府价格决策进行咨询和论证,那么,经营者代表、消费者代表、专家学者代表、政府部门代表在听证代表中各占一定比例的程序规则就很难得到正当化;事实上,如果仅仅从论证的有效性角度看,专家的作用似乎更加明显和可靠;(2)为了进行有效的论证,主持听证的机关本来应当进行更加充分的信息披露,但现有听证规则在这方面明显欠缺;(3)如果听证会只是提供论证,现有听证规则中被认为是“一个亮点”的程序规则,即“当多数听证会代表反对价格调整方案时,价格决策机关应当与申请人协调调整方案,或者组织重新听证”[26]的规定,可能并不是一个合乎理性的规则,因为这样的规则似乎使听证会具有了某种“表决”的功能。
  简言之,中国现行的价格听证会制度存在三个方面的突出问题。第一是功能上的摇摆和名不副实。一方面,价格听证制度虽然以“听证”之名出现,但其功能实际上是“咨询”和“论证”;另一方面,虽然价格听证是一种论证咨询活动,制度设计者又想令其承载决策民主化功能和结果正当化功能,其方式是在听证参与者和程序规则上做一些混合与调和;第二,听证参与者存在比较严重的角色错位。最明显的一个表现是:政府是价格决策的主体,听证会是为政府决策进行论证,那么备选决策方案理应由政府而不应该由申请人提出。在这里,政府表面上退到“幕后”,处在一个比较“超脱”的角色,但并不能掩饰其独享价格决策权这一基本事实。第三,程序规则试图在听证会程序的“封闭性”和论证会程序的“开放性”之间进行调和。例如,听证会代表有一些遴选规则、名额分配规则,程序的进行和展开也有一定的规则,这些都有模仿听证会程序的痕迹;但同时,这些程序又是开放的,比如,听证会代表资格并没有严格界定,听证会记录对决策也没有程序性的约束力等。
  行文至此,我们不禁会问:为什么会出现这样一些明显的矛盾和冲突呢?我以为,价格听证会制度在功能、参与者和规则方面所存在的这些明显的矛盾和冲突,并不是一个无意识的制度设计错误,而是面对现行公共决策体制现实所作出的有意识的制度安排。换言之,价格决策听证制度的困境,乃是现行公共决策体制结构所决定的。对此,下文将从价格决策体制结构的角度进行分析。
  三、从价格决策体制看价格听证实践:一个成功的失败?
  既然价格听证制度存在如此严重的问题,那么中国价格听证实践是一个充满失败的记录吗?这是一个尴尬的问题,也是一个复杂的问题。有趣的是,如果我们仔细分析价格听证中不同参与者的收益和心理感受,我们发现这一问题的答案并不是简单的“是”或“非”。面对同一个价格听证的游戏,不同的参与者基于各自的角色和在游戏中的收益与心理感受,会作出不同的评价;更进一步,从制度设计和安排角度看,因为价格听证是被嵌入价格决策体制中的一个“子系统”,或许其一个重要的制度安排目标就是不得突破决策体制的基本框架;只要听证游戏能够在即定的决策体制框架内进行,不论其过程和结果如何,政府都可以认为这样的听证是成功的,因为听证并没有对政府的决策权提出实质性的挑战。
  (一)消费者和公众的失败感
  对于听证的参与者来说,“失败”可能是一种因为参与过程中受漠视、边缘化、被操纵等因素而引起的“挫折感”(frustration),也可能因为参与者对结果的失望、不满而引发,或者因为二者的混合所导致。总体而言,价格听证过程中部分参与者(主要是消费者代表)和一般公众对于价格听证制度的实践充满了挫折感以及心理上的失望。就参与听证活动的消费者代表而言,挫折感主要来自几个方面:第一,大多数消费者代表相信他们的参与对价格决策不会产生实质性影响,因为“决定其实早就已经定了”;[27]第二,与经营者代表有备而来、胸有成竹的参与优势相反,参与者代表因为信息的不对称、对技术问题知识的贫乏,以及准备时间方面的仓促,在听证过程中处于事实和心理上的劣势;[28]第三,由于参与者代表并不是通过某种可正当化的机制而产生的,所以他们可能也缺乏强烈的参与意识和自信;[29]第四,即使这些参与者对价格调整方案提出反对意见以及相应理由,他们往往发现,最终方案既没有采纳他们的意见,也没有对他们的意见及理由做出回应。[30]所有这些因素,都将导致、加剧参与者心理上的挫败感,并使他们对自己所参与的游戏深感失望和厌烦。[31]
  对于社会公众而言,他们虽然没有参与听证过程,但由于他们与听证所讨论的价格决策有着直接的利益关联性,没有理由怀疑他们对听证活动强烈的心理期待和关注。事实上,在每一次重大的价格决策之前,公众都表现出强烈的参与愿望和行动。例如,在最近一次北京市出租车租价调整听证会召开之前,许多市民通过媒体和互联网表示出对这一价格决策的强烈关注。[32]社会公众对价格决策听证的失望和焦虑,已经成为很多有关价格听证故事的“主题”。“价格听证会等于涨价会”,“价格听证多数是价格秀”,“价格听证会是昂贵的表演”等等描述,折射出公众对价格听证的挫败感。[33]事实上,人们发现,公众有双重的理由对价格听证制度表达不满和失望:一方面他们对听证会的参与者资格和游戏规则合理性有理由提出强烈质疑;另一方面,价格听证会一旦召开,往往意味着一般社会公众对决策的参与权和话语权受到限制甚至剥夺,因为决策者通常可以用听证会代表的意见来取代或者说“拟制”公众意见。[34]
  (二)游戏的“赢家”
  然而,并非所有的参与者都是听证会游戏中的“输家”。事实上,我们发现:对于决策机关而言,由于价格听证既不会对现行决策体制结构及其决策权产生实质性的影响,又可以为最终决策提供各种“资源”,价格决策部门往往会认为价格听证是一种“成功的制度和实践”。[35]在现有的价格听证会规则框架下,价格决策部门对听证会实践的喜好至少有以下可能的理由:(1)各方代表通过听证会为价格决策进行论证,而决策机关处在一个看起来公正、超脱的角色中,这“看上去很美”;(2)决策方案经过了各方代表的讨论、论证,万一后来的事实证明决策失败,听证会机制可以为决策机关分担决策失败的责任;(3)价格听证会形式往往被决策机关当作决策民主化、规范化、科学化的主要方式,这意味着听证会可以成为决策权行使的正当化资源,而不管听证会对决策是否产生了影响;以及(4)最后,所有这些“收益”都没有损害决策机关独享和行使决策权这一根本的体制性结构,在某种程度上甚至还强化了这种权力。凡此种种,决策部门何乐而不为?[36]
  既然透过价格听证的过程和形式,决策者依然可以在多元主体参与的情境中很便利地行使独占的决策权,那么申请调价(绝大多数情形下是指涨价)的经营者,便可以在价格听证游戏的过程之中及之外的交涉中,很便利地与决策者进行单方面沟通和交流。虽然看起来,价格听证过程中有很多的参与者,包括消费者、专家学者、政府部门代表、甚至一般公众等等,但在价格决策的全过程中,特别是听证前和听证后的阶段,自始至终的参与者却只有两个:决策部门和经营者。这样的观察无法不让我们担忧和焦虑:提价对经营者而言是一个巨大的激励因素,而经营者在说服决策部门提价方面拥有绝对的信息优势,经营者甚至也可以“定制”专家论证意见为其申请提供支持,如此等等,在其他参与者被边缘化甚至缺场的情况下,经营者与决策部门的交流,很容易导致“对管制者的俘获”。[37]这意味着,现有的价格听证机制,不仅不能通过消费者和专家的参与而与经营者构成一种“平衡性”的力量,反而使经营者获得与决策部门交流和沟通的垄断性机会。简言之,经营者同样是价格听证游戏的赢家。难怪,绝大多数价格听证会都以申请者成功达到目的而告终。[38]
  于是,在中国价格听证的制度实践中,我们看到一幅奇特的图景:公众普遍认为价格听证会已成为“听证秀”和“过场”,公共信任危机日益逼近价格听证会;而价格决策部门和政府却认为价格听证制度是成功的实践,并对召开各种形式的听证会乐此不疲。对同一个制度实践,不同的参与者基于不同的期待,得出了完全相反的评价。在这个意义上,我们可以将价格听证制度的实践称为“一个成功的失败”。
  需要强调的是,政府决策部门在“成功”地运用听证制度而进行决策的过程中,并不是不消耗任何成本的。假如决策部门只看中听证会的形式,而不顾参与者和公众的感受,这样的行为在使特定的决策部门“受益”的同时,会产生一种经济学意义上的“负外部性”(negative external effects),[39]表现为侵蚀民众对政府的公共信任;价格决策部门受益,而所造成的公共信任资源流失却要由整个政府来承担;假如决策部门重复这样的过程,公众在反复的失望和挫败中也会对听证制度丧失兴趣,这一方面意味着决策部门重复类似行为的边际效用递减,同时也意味着这样的听证会实践本身是不可持续的。
  (三)追问悖论的根本症结
  “成功的失败”是一个悲剧性的悖论。为什么价格听证制度的实践会引发这样一个参与者和观察者都能够感受到的悖论?当我们提出这样的问题,就已经逼近价格决策体制以及所有公共决策体制结构的核心问题,即,谁是公共决策权的主体?公共决策权又是如何配置的?
  大体而言,公共决策体制,包括决策主体及其权力配置以及决策形式、方式、程序两个方面。前者是结构性的,是静态的;后者是过程性的,是动态的。以价格决策体制为例,听证会是价格决策的过程形式,而这一过程形式能否发挥应有的作用,发挥到何种程度,最终将受到决策的结构性安排的制约。换言之,尽管决策的过程是重要的,但如果决策过程的参与者在决策体制结构中并不享有决策权或者对决策权行使不能产生结构性制约,那么参与过程对决策结果的意义将会是相当有限的,不论这种参与程序在规则上如何设计。
  不幸的是,虽然在价格决策以及其他各种公共决策领域,政府对听证会和其他参与形式开始表现出越来越强烈的兴趣,现行公共决策体制的结构却并没有真正赋予作为参与者的大众、专家实质性的角色及参与权,其结果将可能是:公众参与在形式上和表面上轰轰烈烈,但对公共决策结果的影响却是不确定的;公众越是投身到各种参与过程中,就越感受到挫败和失望。[40]其症结是:虽然公众开始被鼓励通过多种形式参与到公共决策过程中,但他们却不具有对决策主体构成制约性机制的权力;在参与的形式和过程中,公众看起来在言说,在表达,在行动,但在决策体制的结构中,不论是专家还是大众,其实都处在边缘甚至外围,缺乏参与决策的能力。简言之,在公共决策体制中,由于公众在公共决策体制的“结构——过程”两个阶段角色的断裂,公众的参与有可能变成一种“在场的缺席”。
  四、反思公共决策的体制结构
  在公共决策的过程中,我们已可以观察到公众、专家等作为参与者的身影。如果我们顺着各种各样的参与过程向公共决策体制的前端——即决策体制结构——作进一步观察,我们将会发现什么?
  (一)对现行公共决策体制结构的简要观察
  现有的公共决策体制结构,强调“公众参与、专家论证、政府决策”的结合;在这样的决策体制结构中,我们的确可以看到,决策过程的参与者和主体并不仅仅是政府,而是要试图在公众、专家和政府之间形成一种决策权的分配结构和权力行使的制约机制。应当承认,与以往仅仅强调政府垄断和独占性地行使决策权相比,这样的公共决策体制结构,是一个重大的进步。
  对于中国公共决策体制的内涵,温家宝总理在十届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》中,进行了概要性的阐述:
  坚持科学民主决策。要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制,保证决策的科学性和正确性。加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度。所有重大决策,都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上,由集体讨论决定。这些要作为政府的一项基本工作制度,长期坚持下去。[41] 这一对公共决策机制的阐述,让人振奋,同时也可赋予我们对公共决策体制改革的想象力。但是,在这样一种“公众、专家、和政府”的决策体制结构中,公众参与、专家论证和政府决策如何才能构成一个民主、有效和具有公共精神的决策机制,将是问题的关键所在。各种程序性制度的建设固然非常重要,但更重要的是需要明确公共决策体制中各参与主体的权利配置。如果公众和专家的决策参与权和角色没有得到实体性的“充实”(empowerment),即便有程序性的规则,也极有可能导致这样一种情形:决策过程尽管可以看到公众和专家的身影,但他们对决策的参与,更多是点缀性的、符号化的,并不能形成对政府行使决策权的理性化制约机制;而促进“科学民主决策”的目标将可能成为无本之木。现有的社会公示和听证制度、专家论证制度等,在很大程度上已经表现出此种倾向。本文所分析的价格听证制度就是一个明显例证。其结果是,在公众、专家和政府的结构中,决策权的配置和行使,依然缺乏一种制衡的机制。
  (二)决策体制反思:寻找失落的公众和公共性我反正不洗碗,我可以做饭
  毫无疑问,公共性应当成为公共政策的根本属性;而这一属性也必然要求公共决策过程体现出公共精神,体现公众参与的行动与效能。不幸的是,在行政国家时代,伴随着政府管制性权力的不断扩展、技术的统治以及“知识——权力”的结合,在公共决策体制和过程中的政府、专家和公众关系上,公众被多种制度和力量所排挤,日益边缘化。被罗伯特.达尔(Robert Dahl)称为“民主治理基石”的公众参与,在决策过程中反倒成了一个缺失的环节。[42]
  在西方,即便是在代议制民主的政治框架内,也存在决策过

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