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【期刊名称】 《政治与法律》
科研项目经费规范化治理的法理元素考察
【英文标题】 Study on the Jurisprudential Elements of Normalized Governance of Scientific Research Project Funds
【作者】 蒋悟真【作者单位】 华南理工大学法学院
【分类】 法理学
【中文关键词】 科研项目经费;法律关系;治理主体;治理行为;治理责任
【英文关键词】 Governance of Scientific Research Project Funds; Legal Relationship in the Governance; Governing Subjects; Governance Behavior; Governance Responsibility
【文章编码】 1005-9512(2019)09-0014-14【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 9
【页码】 14
【摘要】

近年来,随着规范科研项目经费使用政策的不断调整,将科研项目经费治理纳入法治化轨道的需求日益迫切。探索科研项目经费治理立法,关键是对科研项目经费治理法律关系进行认真考察,并以此作为制定法律规范的基础和指引。以“主体-行为-责任”作为现代法律关系分析框架,对科研项目经费治理法律关系的构成要素进行立体阐释,实现科研项目经费规范化治理,应厘清治理主体类型及其法律逻辑,合理型塑多元治理主体间的法权结构,从积极责任与消极责任双重视角打造科研项目经费治理法律责任体系。应当对科研项目经费治理中蕴含的各类法律关系进行规范分析,旨在通过对科研项目经费规范化治理所预设的科研治理逻辑秩序予以规范解读,实现对科研项目经费治理主体资格、行为要求与责任约束的最优化调整。

【英文摘要】

In recent years with the continuous adjustment to the policy on normalizing the use of scientific research project funds it is increasingly urgent to make the scientific research project funds be governed within the track of the rule of law. The key to discuss the legislation of governance of scientific research project funds is to carefully study the legal relationship in the governance of scientific research project funds and use this as the basis and guidance for legislators to formulate legal norms. Taking "subject-behavior-responsibility" as the modern legal relationship analysis framework and making a multidimensional interpretation of the constituents of the legal relationship in the governance of scientific research project funds in order to achieve normalized governance of scientific research project funds we should clarify the types of governing subjects and their legal logic rationally form the structure of legal rights among multiplex governing subjects establish a legal responsibility system for the governance of scientific research project funds from the dual perspectives of positive responsibility and negative responsibility. The aim of the normalized analysis of various types of legal relationship contained in the governance of scientific research project funds is to give a normalized interpretation of scientific research governance logic and order preset by the normalized governance of scientific research project funds and then realize the optimal adjustment to the qualification of the governing subjects the requirements of their behaviors and responsibilities assumed by them.

【全文】法宝引证码CLI.A.1275029    
  
  

近年来,虽然我国频繁出台新的科研项目经费管理政策,但科研人员违法违规套用、滥用科研项目经费的现象仍屡屡发生。这既有科研人员自身的原因,也有科研项目经费管理制度的原因。因为“在特定的制度约束下,行为主体面对着一个由不同策略组成的策略空间,行为主体的行为也就是从这一策略空间中选择的结果”。[1]科研项目经费管理制度影响着科研人员行为目标的厘定、行为方式的选择以及最终行为结果的产生。面对现行科研项目经费管理的困境,要实现对科研人员人格尊严的尊重、各主体间权力(利)的合理配置、激发科研创新活力、维护良性科研项目经费使用秩序,我国科研项目经费管理的政策之治亟需向法律之治转化。[2]探索科研项目经费治理立法,关键是对科研项目经费治理法律关系进行认真考察,并以此作为立法者制定科研项目经费治理法律规范的基础和指引。然而,由于传统法律关系理论框架囿于单一的权利义务或权责关系,难以突破单一私法或单一公法适用领域的桎梏,无法同时对科研项目经费治理法律关系中的权力(利)因素做出周延性解释,使得科研项目经费治理中公私法律关系无法得到合理的规制。笔者拟于本文中以规范分析为视角,[3]试图突破传统法律关系理论框架,全方位考察科研项目经费治理法律关系的构成要素,致力打造以“主体-行为-责任”为理论分析架构的立体模式,[4]对科研项目经费治理法律关系的主体资格、行为要求与责任约束进行合理阐释、建构,以期对科研项目经费治理法律关系的合理调整与科研项目经费的规范化、法治化有所裨益。

一、科研项目经费治理主体的类型及其法律逻辑

主体问题是科研项目经费治理立法不可回避的基础性理论问题,因为任何法律制度的建构总是依赖于主体理论,其决定着法律的方向。[5]对科研项目经费治理主体类型及其法律逻辑的不同解读,将决定科研项目经费治理主体的不同定位、主体间法权的不同配置、科研项目经费治理立法的不同范畴体系、治理规范与事实能否统一以及能否实现良性科研项目经费治理秩序,甚至决定科研项目经费治理的法治蓝图。

(一)科研项目经费治理主体的类型化解析

传统概念化思维模式伴随着过度抽象化的风险,往往使抽象化的概念处于封闭的逻辑范畴之中,难以适应变化的现实,而类型是“有联系的、有意识的意义关联”,是“法理念与生活事实的这个中间点”,是“规范正义与事物正义的中间点”,恰当地处理事实与规范之间的关系,保证了规范对变化不居的事实的开放性和适应性。[6]类型化的过程是对多样性的经验事实和法律现象予以概括和提炼的过程。在对科研项目经费治理主体予以类型化的过程中,不仅需借助“经验法则”从不同的科研项目经费治理现象中抽象出主体类型化的特征,形成经验性的“表现形象”,而且离不开对“规范目的及规整背后的法律思想”这些具有决定性影响因素的考量。[7]由于受概念化思维、计划体制和工具主义的影响,我国传统的科研项目经费管理政策仅将科研管理机关、依托单位视为科研项目经费管理主体,科研人员、同行评议专家等往往被视为管理的对象或实现特定管理目标的工具。这种僵化的科研项目经费管理主体的厘定模式(思维)无法实现科研项目经费管理理念与事实的调适以及事实与规范间的统一,从而导致科研项目经费管理效率低下,甚至出现科研项目经费使用中的腐败现象。随着科研项目经费管理改革的推进,我国出台了一系列的科研项目经费治理规范性文件。[8]综观这些规范性文件,可以发现我国科研项目经费行政主导的权力管理体制正向多方主体参与的治理体系转变,科研项目经费管理工具性目标导向正向尊重科研自主权、保障科研公平、维护社会公共利益等多元化价值导向转化,科研人员、同行评议专家等多元独立的主体资格日益被尊重,主体类型化的思维模式正在逐步确立。我国科研项目经费治理主体类型应在经验性因素和规范性因素的双重影响下,形成一个由科研管理机关、依托单位、独立第三方主体、科学自治共同体、科研人员等组成的多元化开放的类型化体系。以下将分别叙述它们的结构和功能。

第一,科研管理机关。科技部、国家自然科学基金委员会、全国哲学社会科学规划办公室、教育部、省社会科学规划办公室等部门分别作为科技计划项目、国家自然科学基金项目、国家社会科学基金项目、教育部项目、省社会科学规划项目等国家级和省部级项目的管理机关向财政部门申请拨付项目经费,监督项目经费使用。省级社会科学规划办公室配合全国社会科学规划办公室对国家社会科学基金项目经费的使用进行监督、检查。

第二,依托单位。依托单位一般是指我国的高等院校、科研院所等项目主持人所在的单位或团体。依托单位应当跟踪国家社会科学(自然科学)基金项目经费的使用,配合基金管理机构对项目经费的使用进行监督、检查,同时,依托单位受教育部、省社会科学规划办公室委托对科研项目经费予以具体管理。

第三,科学自治共同体。科学自治共同体是拥有相同科研范式的科研工作者组成的正式或非正式的社会组织。[9]科学自治共同体作为一种拥有科研专业性的组织在科研项目经费治理中有着自身独特的优势,既是连接科研管理机关与科研人员的纽带,又是科研管理机关专业信息与服务的供给者,还是科研人员内部自治、利益表达与实现的平台,更是制衡科研管理机关不可或缺的主体。

第四,科研人员。科研人员作为科研项目经费治理的直接利害关系者,是科研项目经费治理的核心。科研人员科研权利能否得到保障、创新活力能否得到激发,事关科研项目经费治理的成败与科研项目经费治理最终价值的实现。

第五,独立的第三方主体。独立的第三方主体是指独立于权责双方的第三方主体,是除政府组织、科研人员(科学自治共同体)之外的公民、社会组织主体等,包括会计师事务所、第三方评估机构、第三方评估专家、社团组织、行业协会、新闻媒体等。独立的第三方主体在科研项目经费治理过程中处于中立地位,通过评估、特定服务供给以及监督等参与科研项目经费治理,能够有效地增进科研项目经费申请、使用和监督全过程的客观公正。

(二)科研项目经费治理主体间的法律逻辑阐释

主体间的开放性与制衡性是我国由“管制型”科研项目经费政策向“治理型”科研项目经费立法转化所应当具有的理论品性和内在法律逻辑,决定着科研项目经费治理主体能否突破传统主客体关系模式的桎梏,从而在多元主体间的互动中,实现自身在科研项目经费治理中的独立性、能动性和创造性,推动科研项目经费的有效治理。

1.开放性

“法律主体资格的开放性,是指在法律关系的逻辑结构上,其主体类型及主体范围随着社会发展可以逐渐发展。”[10]任何法律主体都是对特定情境下社会关系中不同主体的拟制,法律制度则是以特定的主体模式对不同主体间的权利、义务、责任为基础予以构造的。“传统民法主体化法律结构过度强调‘主体-客体’的二分支配模式”, “无视主体之间的沟通和融合必定促成个人原子化的对立和社会组织基础的涣散”,导致“社会性调整缺漏”和“法律体系化适用的封闭”,使得民法无法适合真实世界秩序的需要。[11]与此类似,“主体-客体”二元分配模式下的科研项目经费治理政策或法律亦必然伴随着制度体系的封闭性、管理主体权力的绝对支配性、规范与事实的不相一致性,使科研人员、同行评议专家或第三方主体等仅仅被视为行为受体,面临客体化、工具化的风险,造成主体间处于不平等地位,无法实现良性互动、沟通,进而导致科研项目经费管理的无序、无效。科研项目经费治理立法要克服传统民法主客体关系模式的弊端,保障科研项目经费治理主体的开放性理论品性,在主体间性关系模式上,实现不同科研项目经费治理主体间权利、义务、责任的构造,从而实现不同主体间利益配置的平衡、科研项目经费治理规范与事实的统一以及维护科研项目经费治理秩序的合理。因为对于主体间哲学理论而言,“法之发现……是一种建构行为,法之发现者一同进入行为过程,这意味着,法不是实体的事物……一切法具有关系特征,法是某种联系的事物,它存在于人的相互关系之中,并面对物而存在。之于这种法思维,只能存在一种‘敞开的体系’,只能存在‘主体间性’”。[12]主体间性关系模式使科研项目经费治理主体和立法内在地具有开放性品质。在主体间性关系模式下,一方面,科研项目经费治理的每一方主体只有在其与另一方主体的联系中才能获得自己的(本质)规定,此方主体只有反映彼方主体,才能反映自己,彼方主体也是如此;[13]另一方面,科研项目经费多元治理主体连成一体,“参与者的同意与主体间的承认相联系,并表现出准备承担来自共识的那些同今后交往相关的义务”。[14]不同科研项目经费治理主体在追求自己的利益和愿望时,“必须同时不断地问自己,在追求自己的愿望和利益的过程中,其他人会受到什么样的影响”。[15]主体间性模式下的科研项目经费治理立法以交往理性为基础,将不同主体视为相互关联的交往共同体,不同主体在科研项目经费治理过程中不以自我利益为中心或将其他主体作为对立面,而是将其他主体视为“他我”的存在,不同主体的行为也只能在相互间交往和承认中获得合法性。此外,科研项目经费治理立法是以主体为中心,展开特定法律关系与法律事实建构的制度体系,应是形式理性与价值理性的统一。科研项目经费治理立法只有保持主体资格结构的开放性,才能在不断变化的社会环境下,实现科研项目经费治理主体范围的合理厘定,保障规范建构与价值追寻、法律事实的统一,保持立法对科研项目经费治理真实世界的适应性。

2.制衡性

在传统主客体关系模式建构的科研项目经费治理立法或政策中,科研项目经费治理主体处于封闭状态,主体之间难以形成理性互动和制衡,强势主体往往在经费治理中存在权力行使的越位、缺位和错位现象,弱势主体的主体性被忽视,由此导致科研项目经费治理的失序和无效率。科研项目经费治理立法应从传统的主客体关系模式立法转变为主体间性关系模式立法,从而使多元治理主体在交往理性下发挥各自的能动性,实现多元主体间的互动、权利(力)配置的平衡以及良性科研项目经费治理秩序的维护。

(1)科研主管机关与科研人员间的制衡

我国当前的科研管理规定存在科研管理机关“权力异化”和科研人员“权利虚化”现象。[16]无论是《国家社会科学基金项目资金管理办法》和《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》,还是《教育部人文社科研究项目资金管理办法》等省(部)级科研项目经费管理法律规范均对科研管理机关的权力做出了宣示性规定,而对科研人员的权利却鲜有规定,更多地是对科研人员课以义务。科研主管机关对经费的监督管理权与科研人员的科研项目经费自主权、劳动报酬权、科研奖励权以及相应的救济权利间存在严重失衡。我国科研项目经费立法若要实现两者间的制衡,亟需在遵循科研规律的基础上合理建构以科研人员经费自主权、劳动报酬权、奖励权以及相应的救济权为内容的科研人员科研项目经费权利体系,明确科研管理机关的科研项目经费监管职责,限制科研管理机关滥用科研项目经费管理权,从而为国家科研项目经费的合理供给、监管提供明确的行权限度和职责,为科研人员合理地使用科研项目经费提供保障,实现两者间权利(力)的制衡,提升科研项目经费治理的绩效。[17]

(2)依托单位、科研主管机关与科研人员间的制衡

高等院校、科研院所等作为项目主持人科研项目的依托单位,具有跟踪科研项目经费使用、受科研管理机关委托具体管理科研项目经费使用、配合科研管理机关监督与检查科研项目经费使用,以及为科研人员科研项目经费权利实现提供保障的职责。依托单位的行政职责与外部科研主管机关行政职责的“合力”,将更加有利于科研立项权的实现。依托单位是学术权力与行政权力双重作用的场域,两者共同致力于科研人员科研权利的保障。依托单位内部的行政权力具有“对内服从和服务于大学学术权力的功能”与“对大学外部的(科研主管机关)行政权力承担‘防火墙’的功能——当外部行政权力试图入侵和损害大学学术权力时,内部行政权力应基于大学自治的原则对缺乏正当性的外部行政权力进行抵制乃至反抗,以维护大学学术自由,保障大学学术权力的生存空间”。[18]然而,当科研主管机关行政权力与依托单位行政权力“合谋”时,就会出现依托单位仅仅履行行政权力而忽视其学术保障权力功能,阻碍科研人员科研项目经费正当的获取和使用的情况,甚至出现腐败现象。当前我国科研项目经费管理中依托单位更多地是在管制思维下履行行政权力,而非出于对科研人员科研权利的保障,从而导致依托单位对科研项目经费使用的管理、监督、检查权与科研人员权利保障之间的冲突。要实现依托单位、科研管理机关及科研人员之间权利(力)配置的平衡,应在尊重科研人员与依托单位的独立主体资格的基础上,通过学术委员会职能的合理配置,回归依托单位内部行政权力与学术权力之间的平衡和服务科研人员的本质,明确科研人员经费使用救济权,通过特定程序与实体制度明确限制外部行政权力的行权边界。

(3)科学自治共同体、科研主管机关与科研人员间的制衡

科学自治共同体同时具有行使权力与权利的主体资格,这使其在科研项目经费治理法权结构的配置中承担着重要的角色和责任。一方面,科学自治共同体作为科研人员的集合体,向科研主管机关反映科研人员对科研项目经费的诉求,反抗科研主管机关对科研人员科研权利的不当侵害,保障科研人员科研项目经费的获得与使用权;另一方面,科学自治共同体发挥其专业优势与政府合作共同实现科研项目经费的合理治理。[19]由于我国科学自治共同体现阶段存在独立性差、能力弱小、容易发生内部人控制的缺陷,不仅难以发挥其在科研项目经费治理中的应有作用,甚至会产生阻却作用,如同行评议专家在经费评议过程中可能会出于对极少数学术利益共同体成员利益的保护,从而选择道德悖逆,损害其他科研人员科研项目经费获取权。另外,由于科学自治共同体挂靠政府部门,其自身独立性差,往往只能发挥弱科研项目经费管理职能,失去了保障科研人员权利的功能。要实现科学自治共同体、科研主管机关与科研人员间权利(力)配置的平衡,关键在于合理保障科学自治共同体准科研管理经费管理权能,建构合理的内部治理制度以防止内部控制,实施合理激励机制促使其发展。

(4)依托单位、科研主管机关与独立的第三方主体间的制衡

独立的第三方主体作为社会主体是社会权力的载体,通过“分权”、“参权”和“监权”的形式制衡国家权力,“监督国家权力依法、正当、有序运作”。[20]在科研项目经费治理中,独立的第三方主体可以行使社会权力,参与科研项目经费的立项、运行等全过程,既为科研主管机关、依托单位提供了科研人员对科研项目经费供给、分配、使用的意见,也通过社会主体或特定舆论媒体监督国家科研项目经费供给、分配情况,督促国家公开科研项目经费供给、分配的信息,从而实现对不同主体间行为目标的整合,维护科研项目经费治理中多方主体利益间的平衡。例如,会计师事务所、第三方评估机构作为独立的第三方主体,不仅可以为科研管理机关、依托单位提供专业性的服务,弥补这些主体在科研项目经费治理特定领域的不足,更能发挥独立的第三方主体优势,保持公平、公正,而舆论媒体作为“无冕之王”在监督科研主管机关、依托单位科研项目经费的治理过程中具有天然的优势。独立的第三方主体在法治导向下基于制约公权力机关科研管理权力、保障科研人员权利与维护社会公共利益目标,在与科研主管机关、依托单位间的良性互动中,实现具有“民主参与性、自主反思性和回应超越性”的科研项目经费治理法治秩序。[21]

二、科研项目经费使用行为的法律规制

科研项目经费使用(含支出)行为作为联接“科研主体”与“科研责任”的桥梁与纽带,是科研项目经费治理立法的核心内容。科研项目经费使用行为的本质属性是不同行为的权利(力)义务关系的组合,并最终体现为在实现科研目标这一公共利益基础上不同行为关系之间的均衡。只有关注科研项目经费使用行为,分析不同行为所蕴含的法律意义,才能洞察科研项目经费治理行为的品行与特质。[22]申言之,欲实现对科研项目经费使用行为的有效规制,需对科研项目经费治理行为中的权力(利)义务组合进行全面解构,以明晰科研项目经费治理行为的法律品性,并规范和完善不同行为的法权配置。

(一)科研项目经费使用行为的法律品性

科研项目经费使用以出人才、出成果为最终目标,对科研项目经费使用行为的法律规制既应契合公共财政的基本精神,又要体现科研活动的客观规律,实现控制性与自主性的均衡。

1.从属性

科研项目经费使用行为作为一种技术性的资金供给行为,本质上是一种科研附属行为,并无独立存在之价值。目前,随着科研项目经费支出规模的日益膨胀,经费使用行为愈加体现出权力性特征,特别是随着科研项目经费使用乱象的不断曝光,强化对经费使用行为的法律控制已是当务之急。然而,对科研项目经费使用行为的法律评价应内置于科研活动之中并坚持科研活动优先原则,当科研活动的基本规律与科研项目经费管理政策相冲突时,应坚持科研效率优先,以保障科研活动的顺利进行。我国当前的科研项目经费治理政策和法律规范,过于侧重对经费使用行为的管控,忽视了作为科研活动本体的科研人员的科研行为,甚至对科研项目验收实行财务验收“一票否决制”,有本末倒置之嫌。[23]科研项目经费使用应“回归至手段与工具的定位”,[24]是服务科研活动而非凌驾于科研活动之上。

2.自制性

科研项目经费使用的自制性是指科研人员自发地约束其科研行为,使科研活动合法合理运行的一种自主行为,即科研人员对自身违法或不当行为的自我控制。[25]不可否认,科研活动的信息不对称性极可能诱发的道德风险,宣告了仅仅依靠科研人员的道德责任与自我调节机制无法确保科研活动的诚信与产出效率,昭示着科研管控的必要性。[26]科研管理机关对科研活动特别是科研项目经费的管控应以有益于科研活动且对科研人员负担最小为基本原则。[27]当下中国,科研管理机关和项目依托单位欲通过详细的投入控制,来确保科研项目经费使用与所审批的预算保持一致。不过,实践证明,科研管理机关和项目依托单位的科研管控存在控制范围有限、控制成本高昂和纠偏能力不足等缺陷,甚至科研管理机关和项目依托单位的科研管控行为成为阻碍科研项目经费治理的最大障碍。[28]贯彻落实“以信任为前提、以责任为核心、以监督与激励为保障的”科研项目经费“包干制”改革试点,需深入挖掘科研人员及科研共同体的自制空间,通过构建自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等机制彰显科研活动的自主性,同时依靠科研自治所具有内发性、专业性以及同步性等优势,有效弥补科研管控的不足。

3.绩效性

科研项目经费以“平等竞争、择优支持”为基本原则,科研项目经费的公共财产属性以及科研成果的公共物品属性决定了科研项目经费使用应以社会公共利益最大化为终极价值追求。检视我国科研项目经费管理政策和法律规范,其虽已强调“强化资金使用绩效”,但受制于科研管理机关和项目依托单位专业能力的限制,无法对所有项目经费使用的合理性做出有效界定,科研项目结项评审主要对经费使用的合法性进行审查,由此导致我国财政科研资助项目处于“低效、浪费甚至挥霍”的尴尬境地。[29]为此,需转化科研项目经费使用的规制方向,完善科研项目经费使用绩效评价机制,并构建科研项目经费绩效评价奖励机制,激励科研人员不断提升科研项目经费使用效能。

(二)科研项目经费使用行为的法权配置

考察我国当前科研项目经费管理规定,可将科研项目经费使用行为分解为科研预

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