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【期刊名称】 《法学》
领导行为必须全面法律化
【作者】 谢邦宇【分类】 行政管理法
【期刊年份】 1990年【期号】 12
【页码】 4
【全文】法宝引证码CLI.A.1107687    
  
  我国民主与法制建设的初步实践已充分揭示了社会主义法治的必要性和重要性,而究竟怎样实现由人治向法治的转变和过渡,逐渐实现社会主义法治目标需要创造一些什么样的社会条件,这恰恰是我们应奋力争取、花大气力加以研究解决的问题。社会主义法治的实质是个政治现代化问题,而解决这个问题的关键在领导,也是确定无疑的。所以,将党和国家的领导制度纳入民主与法制轨道,正确处理权与法、人治与法治的关系,实现领导行为的;法律化,就成为值得我们认真研究的一个重要课题。我认为,提出领导行为法律化的命题所以绝对必需,就在于它为领导制度的现代化所必然,是新时期的领导活动在政治上和法律上的具体体现。
  当然,实现领导行为法律化所涉及的问题很多,诸如它的内在要求与外在形式,它的过程以及寓于这个过程中的特点,它的一般规律以及循着这些规律要求所必需有的监督制约机制,领导行为法律化与宏观社会行为法律化之间的直接联系,以及由这种直接联系又怎样转化走向法治社会的动力和条件等等。囿于篇幅,笔者在这里所论及的仅仅是其中的一个问题,这就是领导行为法律化必须是全面的。
  (一)依法立法
  依法行使国家立法权,是领导行为法律化的一个首要问题。行使立法权既是职务法律行为,又是组织法律行为,在领导行为中是职务行为与组织行为的统一。立法行为的主体,是负责立法工作的领导干部,以及立法机关本身和它的工作人员。在立法法律行为中,法律的规范要求和行为模式是个静态要素,而行为主体(具有独立意志并受社会制约的个人和组织)则属于动态要素,由它们有机结合而构成的行为过程能否反映出行为主体对法律期望目标的顺应,主体的行为(活动)方式能否与法律规范设定的行为模式相重合,将直接影响法律关系的形成和法律行为的性质。我们强调依法立法,并把它放在领导行为法律化的首要位置,因为它涉及国家“定制”和“设官”这类重大问题,首先是国家根本制度所要求的。这个问题解决得好坏,将对领导行为设置“法律化”的要求与模式,把它界定在宪法和法律允许的活动范围内,从而有助于将国家结构各个方面和各个环节的领导行为导向“法律化”的轨迹。
  行使国家立法权的立法行为植根于国家法制活动之中,同时行为指向又高出于国家法制的一般需要。它不仅表现为立法机关怎样领导人民制定法律,解决“有法可依”的问题,而且整个行为过程要关心社会主义法制其它各个环节,并且是通过立法机关带头守法、执法、监督法律实施的行为,来启动国家法律机制的良性循环运行,解决有法必依,执法必严,违法必究的问题。正因为这样,“依法立法”就成为领导行为法律化的根本点,构成走向未来社会主义法治社会的先决条件。究竟立法领导行为怎样才能实现法律化,这需要经过实践摸索,但根据历史经验和社会现实,看来光有一般行为模式是不够的,还需要有明确的程序行为模式提供可靠的保证。也就是说,既要使立法领导行为完全符合国家的立法指导思想和法定要求,又要使依法立法有章可循,确实能够达到立法程序模式、立法标准模式的规范化,立法决策行为民主化、法律化和科学化,立法技术标准规则化,以及法律监督行为公开化和制度化。为解决立法领导行为的程序模式,我们需要相应地加强这方面的立法,以及完善相互配套的各项制度。如果在这些方面的实际努力卓有成效,那么“依法立法”在很大程度上就会获得保障,立法行为与立法目标相—致了,立法领导行为法律化的问题也就可望得到根本的解决。
  应该承认,我国立法工作的确有了很大发展,它的显著标志是以宪法为核心的社会主义法律体系日臻完备和完善,起到了巩固改革成果和为改革开放指明道路的应有功能作用。但从立法领导行为来看,目前离法律化的要求还是相距甚远的。其中一个突出的表现是,对立法学研究缺乏足够的重视,还来不及从整个立法机制来规范领导行为的法律轨迹,以致有时在立法体制特别是分权问题上发生“碰撞现象”,以及在立法规划、立法步骤上出现较多的“空隙现象”和“时差现象”。为了解决这类问题,我以为除上面所说的一定要解决好立法领导行为模式和程序行’为模式外,更有必要在制定法律的过程中研究立法者自身的法律行为和法律心理,研究、法律主体的行为规律及其相关的法制心理和法制需要,研究法律实施过程中人们对法制活动的期望目标,以及影响实现这种期望目标的社会情况和心理因素。我们如果能在宏观范围内对全社会进行这样的综合研究,就一定能够有效地把握人们的法制行为动机和需要,减少法律主体在认识上的差异性,在法律规范中制定更加科学的行为模式,激励和促进法律主体对国家宪法和其他各项法律的认同感,从而促进人治向法治的转变。
  (二)依法司法
  有法必依,依法司法,是搞好我国社会主义法制建设的关键。我国的司法组织由侦查机关、检察机关、审判机关、安全机关、司法行政机关、监狱劳改机关、公证机关和律师组织等构成,是一个巨大的有机体系。在这个大系统中,审判机关及其人员处于中心地位,其他许多机关也都担负一定的司法职能。它们相互依存、相互联系、相互作用,不断改善执法活动,提高执法水平,充分发挥我国司法组织的结构功能,在监督法律实施、依法惩治犯罪、保护人民、促进改革开放、保障经济建设各个方面起到了积极作用,为维护国家法制的尊严作出了重大贡献。这就说明,我国司法队伍的整体素质是好的,各级司法领导干部中多数对于依法司法、履行法律监督职责是严肃认真的。
  但必须充分估计到,鉴于传统司法中行政与司法合一、行政长官兼理司法的历史积弊影响至深,人们对行政干预司法的现象习以为常,因此彻底解决依法司法还需要有一个实际努力过程。面对以往行政与司法合一体制下形成的行政干扰和干预司法的社会现实,各级执法干部能不能坚持原则,实事求是,忠于人民,忠于法律,秉公执法,严格依法办案,实际上是对“依法司法”的严峻考验。对司法干部特别是司法领导干部来说,固然需要有“铁面无私”的品格,“刚正不阿”的勇气,但最终能否力排行政干预行为,还得靠制度解决问题。换句话说,要看我们在强化司法权的同时,究竟能在多大程度上实现司法机关领导行为的法律化。我们如果不但能建立排除各种干扰、保障依法司法的制度和措施,而且又能健全司法机关外部和领导自身的法律监督机制,那末,就可以通过司法机制的领导行为避免产生对法律建设不利的消极社会效应,消除人们对法律和社会可能出现的离异感,促使整个社会的行为取向与法律目标一致,使国家始终处于持续稳定的、长治久安的有序状态。
  (三)依法行政
  这是行政领导行为与法治相结合的根本问题。国家行政机关及其领导干部实施领导职能(活动)的行为,是宏观领导行为的一个重要组成部分。在现实生活中,行政领导行为是最常见的、最大量的一种领导行为,尽管它们并不都具有司法的或行政执法的性质,其中直接发生法律后果的职务法律行为仅占相当的一部分,但行政领导干部的大量行政行为对于职务法律行为的发生和实施过程,都有着重要的关系。因此,强调行政领导行为法律化,

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