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【期刊名称】 《人民检察》
检察机关案件管理中心论要
【作者】 戴景田张文娟【作者单位】 广东省佛山市南海区人民检察院
【分类】 检察院【期刊年份】 2009年
【期号】 18【页码】 13
【全文】法宝引证码CLI.A.1192463    
  案件管理中心是检察权顺应司法改革潮流、进行自我完善的内在要求,是检察机关重新审视案件管理性质及职能作用的必然产物,也是管理学、法学等学科贯通融会、互相影响的集中体现。近年来,全国各地检察机关均对案件管理模式进行了不同程度的改革,虽然改革的重点不尽相同,效果也各有优劣,但改革的初衷、方向、路径、模式等要素却是大同小异。
  一、基本样态:案件管理中心的制度之维
  (一)案件管理中心设立背景:案件管理改革
  2003年6月,高检院下发《关于加强案件管理的规定》后,全国各地检察机关纷纷结合自身实际,从程序控制、质量控制等视角进行案件管理改革,其中有两种模式较为典型:一种是设立专门机构模式,这其中就包括案件管理中心模式和督导室、督察室模式。如北京市海淀区人民检察院设立督导室作为全院质量评估的专门机构,配备有高素质、专职的督导员担任质量监督考核工作。福建省福州市人民检察院通过设立检务督察室,通过其业务督察活动,对执法活动的重点部门和重点环节实施监督制约,对办案质量进行考评。另外一种是采用现代企业管理模式,这种模式又分别以广东省广州市海珠区人民检察院的工作指数管理和湖北省武汉市青山区、汉阳区人民检察院的国际质量认证标准管理为代表。广州市海珠区人民检察院的工作指数管理借助各项指数对检察案件质量工作进行评估、计划、执行、调整,以确定量化指数作为管理目标,通过具体考评点的设置一案一评,评价干警的办案水平,调动干警的积极性、主动性和创造性,规范执法行为;武汉市青山区、汉阳区人民检察院的国际质量认证标准管理则侧重加强过程管理和控制,减少人为因素对案件的影响。{1}
  (二)案件管理中心情况介绍:以南海区检察院为例
  广东省佛山市南海区检察院于2005年初成立了独立于各业务部门的案件管理中心,依托案件管理专门软件,通过网络对全院各业务部门办理的案件进行宏观综合管理。
  案件管理中心的主要职责体现为“四个统一”:统一对各业务部门所办案件的整个流转程序进行全程管理,包括受案、派案、结案、送案、签发法律文书、案卷装订、立卷和归档;统一对各业务部门所办案件进行监督控制;统一对各业务部门的办案数据进行收集、汇总、分析和发布;统一对外联系协调和接待群众,包括律师接待、群众案件查询等。
  南海区检察院运用标准化管理理念,制定案件管理的程序和规范,使管理者和被管理者都有统一标准可循,实现规范明确、制度统一,体现的是一种方法管理、规则管理和过程管理。主要有:(1)流程图:为所涉及的全部案件工作制定流程图,反映案件流转过程,突出案件过程控制节点。一类业务一张图,从纵向看,体现办案程序的主要阶段和诉讼过程;从横向看,主要体现每个阶段和环节的主要内容。(2)规章制度:将案件管理的所有要求以文件形式体现出来,全面反映办案工作内容,分解办案业务程序,细化办案操作要领,使办案工作程序严密、有章可循、有规可依。如公诉环节有《公诉派案办法》、《公诉案件网上监控预警办法》、《公诉档案归档要求》等系统文件。
  二、价值理性:案件管理中心的法理基础
  案件管理中心是检察机关强化内部监督管理的重要尝试,符合诉讼规律和检察工作特点,体现了法治进步和检察权的改革方向。从价值理性的角度,这一新机制存在着深层的应然性基础。
  (一)检察权本质属性的要求:司法行政分离
  检察工作是执行和运用国家法律的专业性、司法性较强的工作,司法性是检察权的本质属性。但传统的检察权在运行过程中存在着严重的行政化色彩,不但体现在检察机关的机构设置、经费来源、职能定位等外在体制上,还渗透于内部管理的不同层面。小词儿都挺能整
  就案件管理来说,其行政化主要体现在:一是管理观念上,权力本位色彩浓厚,对公正、效率、人权等价值缺乏应有的关注;二是组织模型上,案件管理淹没在案件办理的诸多实体事项中,完全依附并服务于案件办理,形成了以不同业务为界、各成系统的封闭自足的运行体系,各部门间的联系、沟通、协调能力较差,条块分割、各自为阵现象比比皆是;三是管理方式上,缺少工作流程,以人管人,用行政命令代替行为规范,管理与被管理者主要是建立在“下级服从上级”的层级权威基础之上,缺乏完备的工作文书和规章制度,造成业务工作缺少规范性,随意性和弹性空间大,管理弱化、形式化严重。
  与案件管理相对应的检察人员管理也难逃行政化的命运。2000年,高检院公布了《检察改革三年实施意见》,决定改革检察官办案机制,全面建立主诉、主办检察官办案责任制。应当肯定,主诉(主办)检察官办案责任制实现了放权检察官,是符合实践需要、符合检察制度和诉讼制度发展方向的创新举措,对加强检察官的司法属性、重新配置检察权有十分重要的意义,改革的方向是完全正确的。在看到主诉(主办)检察官办案责任制潜藏的巨大能量同时,由于案件管理体制没有与检察官办案体制同步改革,极大影响了主诉(主办)检察官办案责任制的实际效应,暴露出不少问题。如在办案机制上,其弊端主要是基于“不在其位,不谋其政”、“能者多劳”等思想造成内部人员忙闲不均,起不到鼓励和带动作用;案件派发上,案件由部门负责人分发主诉(主办)、主诉(主办)再发给干警的“转包制”造成内部科层制的复杂化,事务分配上“因人而异”的非随机性;{2}另外,由于案件质量考评缺位,无法对检察官形成有效监督,难以平衡放权与限权这一基本矛盾,检察官的办案能力和责任意识再次成为社会关注的焦点。
  正是在这样的背景下,案件管理中心背负着消解案件管理行政化弊病和助推主诉(主办)检察官办案责任制的双重使命应运而生。从应然层面,案件管理中心起码要具备两方面的职能作用:一是消解案件行政管理带来的条块分割、多头管理、线性管理、协调能力低下、管理方式落后等问题,保障案件管理的宏观性、协调性、稳定性和规范性。二是科学设计案件流程,对案件质量进行适当监管,为发挥主诉(主办)检察官责任制最大效应提供制度保障。
  (二)诉讼制度的理论根基:程序监督制约
  在我国传统的诉讼体制下,流程控制权和实体审查权这两种权力往往被混合在一起由同一审查部门行使,这必然会导致流程控制权因未受重视而疏于管理,实体审查权因缺乏制约而被滥用。更重要的是,这种架构不仅不能使检察机关的审查权对当事人的合法权益进行充分保护,而且由于诉讼的低效率和缺乏公正的表象,直接损害了检察机关的权威和诉讼的公信力。因此,流程控制权与实体审查权的相对分离便成为司法改革的必然选择。
  在现代诉讼中,流程控制权已上升为与实体审查权同一层次的权力。流程控制权与实体审查权分权制约后,案件流程控制权从科室、办案人员手中剥离出来,形成一个独立运行的新机制,有效将案前、案中、案后有机统一起来,形成“横向到边,纵向到底”的案件管理监控体系,既贯彻了程序监督制约原理的合理内核,又避免了检察机关内部其它横向和纵向监督机制的局限,程序的重要价值将得到进一步张扬,影响司法公正效率的不当因素也因此得到制肘。
  (三)诉讼制度的价值追求:诉讼公正和效率
  我国传统的诉讼法学研究更多地关注了诉讼公正尤其是实体公正,而对诉讼效率的研究还处于初始阶段,这一问题同样也反映在诉讼实践中。虽然我国刑事诉讼领域实行的是起诉法定主义和起诉便宜主义相结合的二元模式,但受刑罚本质观的影响及对实体公正的过于偏爱,检察官成了发动起诉的机器,公诉要求有罪必罚,有罪必诉,在事实上造成了为“查明案件事实”可以不计成本、反复延期、一退再退、置程序公正和效率目标于不顾等情况。
  其实,无论刑事被害人及其亲属,还是一般的社会公众都希望犯罪分子尽快地受到国家的刑事制裁,即使被告人也希望国家能够尽快地对其应否负刑事责任和判处何种刑罚给出一个结论。否则,案件久拖不决,将使被告人的地位和前途陷入不确定状态,影响其安排自己的生活。在这个意义上,诉讼效率的高低直接决定并影响着人们对诉讼公正的认识。
  刑事实体观念的理性化进程呼唤出刑事程序理论的新发展,刑事程序理论的新发展必将迎来刑事诉讼实践的新变革。对诉讼正义与效率价值认识的更迭,将会折射到案件管理领域,引发案件管理模式的变化。在构建案件管理中心时,尤其需要注意两点:一是最大限度保障检察工作的程序公正。刑事诉讼的公正体现在诉讼程序公正和诉讼结论公正两个方面。对于我们这样一个历来有重实体、轻程序传统的国家,强调程序公正具有更为现实的意义。二是最大程度提高司法效率。无论是在现有框架里设计案件管理中心,还是突破现有框架大胆改革,都不是为设计程序而设计程序,根本目的还是满足群众对司法效率的迫切需求。
  (四)法治的发展趋势:司法透明
  司法透明或者司法公开是法治文明进步的标志,是保障当事人合法权益、加强公众执法监督的重要途径,也是确保执法工作质量、实现

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}周信权,全莉.广西检察机关案件管理机制实证研究[J].国家检察官学院学报,2008.6.

{2}陈卫东,陆而启:检察官的角色——从组织法和诉讼法角度分析[JL法学论坛,2005.(4).

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