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【期刊名称】 《人民检察》
检察机关案件管理研究
【作者】 尹吉【作者单位】 江苏省人民检察院案件监督管理处{处长}
【分类】 检察院【期刊年份】 2009年
【期号】 18【页码】 5
【全文】法宝引证码CLI.A.1192465    
  
  编者按 2003年6月5日最高人民检察院印发《关于加强案件管理的规定》。加强案件管理是为了进一步规范检察机关执法活动,提高执法水平,保证案件质量。规定出台以来,全国检察机关在理论和实践层面对案件管理工作进行了广泛探索,取得了明显成效。与此同时,有关案件管理的职能定位、运行模式和工作程序等问题和争论也日益凸显。这里,本刊集中刊发一组文章,深入探讨检察机关案件管理的理论与实践问题,以此推进案件管理工作的科学发展。
  检察业务管理对应于检察队伍管理和检察后勤保障管理,三者相互作用,构成了检察管理体系。检察业务工作以执法办案为基本内容,是检察机关行使检察权的承载方式,也是检察机关的中心工作。检察机关的业务管理也即案件管理。在新形势下,围绕中国特色社会主义检察事业的科学发展,深入研究检察业务管理意义重大。
  检察业务管理是指检察机关中的各层级的管理者,通过实施计划、组织、人员配备、指导与领导、控制等职能来协调他人或者相关组织的活动,使他人或者相关组织同自己一起实现既定目标的活动过程。检察业务管理包括:检察长的综合性管理与各个业务部门的具体管理、专门性的案件管理与各个业务部门的案件管理、检察机关体制内的横向业务管理与纵向业务管理。科学构建检察业务管理是保障检察机关公正、高效行使检察权的基本路径。以下是几年来江苏省检察机关面对新的形势,对案件管理工作的理论研究和实践探索。
  一、检察机关创新案件管理方式的基本需求
  创新案件管理方式绝非作秀,而是江苏省检察工作发展到一定阶段的必然产物,是各种外部和内部需求的综合性反映。
  首先,由社会文明进步产生的推动型需求。随着江苏省经济的快速发展和社会事业的不断文明进步,全社会对检察机关提高执法公信力的需求不断剧增。江苏在全国作为经济大省和文化大省之一,社会大众的民主意识和法制观念进一步加强,特别是维权意识大幅增强,迫切需要检察机关通过强化法律监督,来维护全社会的公平正义。社会大众对检察机关正确行使检察权的新预期与检察机关原有的执法理念、执法方式、执法业绩均存在一定的差异,如执法办案中出现的一些不规范问题,直接与执法办案监管不到位密切相关;又如对检察业务工作的整体性、宏观性把握不够,直接与对业务工作的整体统筹不到位密切相关。在正推进的司法体制和工作机制改革中,就检察机关而言,加强和改进对案件的管理方式的价值日益凸显,专门性的案件管理部门也就应运而生了。
  其次,由检察业务总量不断攀升产生的集约型需求。当事物的总量发生重大变化时,管理的方式也应当与之相适应。发展变化的需求是管理学中关注的一个动态要素。在经济发达的苏、浙、沪、粵等地,因为外来人口较多,检察机关的办案数据明显地高于中西部地区,人少案多日益突出,如果仍然采用原有的检察业务的管理方式,已经难以保障检察权的正确行使。从江苏省人民检察院工作报告提供的数据看,1988年、1998年和2008年受理公安机关移送审查起诉分别为20017人、37402人和92402人,可见其增量巨大。所以,在案件量增幅相对突出的江苏昆山、南长、吴江和丹阳、上海的浦东、广东的深圳、浙江的萧山等地的检察机关自发地设立了专门的案件管理机构,并且不断地加以完善。虽然,它们各自的案件管理模式存在一定的差异,但是,它们集约化管理案件的基本模式却引领着全国检察机关案件管理发展的趋向。
  再次,由遏制执法办案不规范产生的问题型需求。在管理学中,针对问题型需求,通常采用“打补丁”的小修小改或者系统地调整运行机制的方式来解决。人民检察院恢复重建三十余年来,最高人民检察院针对不同时期检察机关执法办案中实体质量和程序质量的突出问题,加强了对检察权运行中的过程控制。如在上世纪80年代末,针对自侦部门“一竿子到底”的办案方式,影响办案质量的现状,出台了侦、捕、诉分开即侦、捕、诉分别由三个部门办理的举措;又如为了提升办理自侦案件的执法公信力,增加外部监督,出台了人民监督员制度;再如为了强化规范执法,防范刑讯逼供,出台了讯问职务犯罪嫌疑人实行全程录音录像的举措。上述举措虽然对检察机关执法办案的公正性确有促进,但是,执法办案中的问题仍然时有发生,没有被根本性地遏制,同时,还过多地牺牲了执法办案的效率、明显地加大了执法办案的成本。从经济管理学中投入与产出的关系看,属于高投入而没有得到高回报。整合检察机关内部的监管资源,设立专门的案件监督管理部门,强化横向的集约化管理,不乏是一条可以探索的路径,从起步较早的昆山等地情况看,确有明显效果。
  第四,由现行案件管理模式的缺陷产生的调整型需求。检察机关现行的案件管理模式的基本缺陷为:强纵弱横,即纵向管理趋于强劲,横向管理始终薄弱。目前全国检察机关业务工作管理基本模式为:二纵无横。以基层人民检察院为例,二纵为:案件承办人一业务部门负责人——主管副检察长、检察长或者检察委员会;基层人民检察院——省辖市人民检察院一省级人民检察院……就横向管理而言,虽然控告申诉、侦、捕、诉、监所之间存在着配合与监督,纪检监察也具有执法监督之职,但没有专门性的从事横向监督的案件管理部门。尽管检察长可以对各个业务部门进行管理,但是,各位副检察长各管一段,致使检察长不能够及时地统筹管理各项检察业务工作,其原因就是没有专门的案件管理部门进行常态性、统筹性、全面性地检察业务管理。强纵弱横的管理模式应当逐步调整为纵横并重的管理模式。下跌你应该笑还是哭
  第五,检察机关内设机构特殊性产生的统筹型需求。公安机关和审判机关的内设业务机构是以业务门类为主、以业务流程为辅的,如几个民事审判庭或者几个刑事审判庭之间,以及相互之间并没有流程关系,而检察机关的内设业务机构大部分是流程关系,如举报中心——职务犯罪侦查——审查逮捕——审查起诉——出席法庭——申诉(赔偿)。据此,检察机关与公安机关和审判机关业务管理的需求、模式应当有所不同。检察机关案件管理的统筹型需求明显高于公安机关和审判机关,相反,公安机关和审判机关由于内部制约明显少于检察机关,其过程控制的需求大于检察机关。
  二、检察机关案件管理工作实践
  根据上述关于创新案件管理方式的基本需求,按照最高人民检察院2003年6月5日印发的《关于加强案件管理的规定》的精神,着眼未来江苏检察工作的科学发展,立足工作实际,围绕提升检察机关的执法办案的公信力,推进规范化建设,深化内部监督制约,提升对执法办案的监督管理水平的要求,对案件管理工作进行了探索。
  2004年,出台了《江苏省人民检察院关于在刑事诉讼活动中加强内部配合与制约的若干规定》;2005年6月,省院抽调专门人员着手研究起早关于职务犯罪侦查、侦查监督、公诉、民事行政检察、控告申诉检察、检察技术等业务工作办案流程和办案质量考评办法,2006年1月起全面开展了办案工作的流程化管理,并且在全省检察机关试行了专门性的案件监督管理工作;2007年4月,根据试运行情况对办案工作流程进行了第一轮修订;2007年10月,省院在编制受限的情况下,成立了案件监督管理处,由该处对案件管理工作进行统一管理和实施;2008年3月,出台了《江苏省人民检察院关于加强案件监督管理工作的决定》,在全省检察机关强势推进专门性的案件监督管理工作;2009年3月,经省院党组研究决定,将检察业务数据统计工作由办公室划归案件监督管理处;2009年初,根据新修订的法律、新出台的司法解释以及最高人民检察院业务厅新出台的部分办案工作规程,启动了第二轮办案工作流程及办案质量考评办法的修订工作。
  经过五年的探索,江苏省检察机关的案件管理工作已初具规模和特色。特别是2007年10月案件监督管理部门设立、2008年全省强力推进案件监督管理工作以来,全省各级检察院案件监督管理部门通过加大对执行办案工作流程的检查力度、定期进行办案情况综合分析、办案质量考评和专项检查,以及对检察机关受理的案件从进口到出口的全程管理、统一开具涉及人身、财产强制措施的法律文书、统一涉案款物的扣押冻结保管处理监管等举措,使案件管理工作迈上了标准化、系统化、常态化、规范化、强势化的新台阶,主要呈现出以下五个特点:
  一是目标明确。在全省检察机关各个层面的会议及其文件中,省院党组再三强调,开展案件监督管理工作,是为了切实加强对执法办案活动的全程、动态监管,促进办案质量和执法水平的不断提高,推动全省检察工作创新创优发展,保障正确行使检察权,维护公平正义。
  二是机构健全。从省院到基层院,全部设立了专门性的案件监督管理部门。省院为了解决编制问题,撤销了一个处的设置,成立了案件监督管理处。全省各省辖市检察院和基层检察院在案件量大、人手紧张的情况下,也都设立了案件监督管理部门,确保有专门的机构、必要的人员扎实开展专门性的案件监督管理工作。
  三是职能统一。在案件监督管理处成立之初,省院就对其工

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