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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
农村集体经济组织法人立法的现实基础与未来进路
【英文标题】 The Realistic Foundation and Future Way of Legislation of Legal Person in Rural Collective Economic Organization
【作者】 管洪彦
【作者单位】 山东政法学院民商法学院{副教授、法学博士}中国人民大学农业与农村发展学院{博士后研究人员}
【分类】 民法总则
【中文关键词】 农村集体经济组织法人;立法;现实基础;未来思路
【期刊年份】 2018年【期号】 1
【页码】 34
【摘要】

推进农业现代化、推进农村集体产权改革和保障集体成员权益迫切需要赋予农村集体经济组织法人地位。中共中央与国家政策、地方实践与立法、相关理论研究已经为农村集体经济组织法人立法奠定了基础。《民法总则》以基本法律形式为农村集体经济组织法人提供了制度可能,但具体规则尚付之阙如。农村集体经济组织法人的未来立法,需秉持打造满足市场经济发展需求的民商事法律主体的理念,应该建构起以《民法总则》为基本依据,以特别立法为核心支撑的制度与规范体系,关键应该做好农村集体经济组织法人“特别性”的制度设计,农村集体经济组织是否采用法人形式以及采用何种法人形式应有多种选择。

【全文】法宝引证码CLI.A.1235334    
  
  落实深化农村改革“激活主体”的要求,推进农村集体产权改革,加强和完善农村社会治理,实现农业现代化等诸目标的实现对农村集体经济组织建设提出了新要求。《深化农村改革综合性实施方案》、《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》等政策文件已经对农村集体经济组织的法律地位和未来改革方向给出了宏观顶层设计。《民法总则》99条对农村集体经济组织法人的地位和法律适用进行了明确规定,标志着农民集体经济组织法人立法已经得到了民事基本法的确认。为更好地推动农民集体经济组织法人立法进程、促进农村集体经济组织法人发展,需要在农村集体经济组织法人立法的现有基础上对未来立法的进路进行宏观设计。本文拟围绕农村集体经济组织的历史演变与发展现状、赋予农村集体经济组织法人地位的必要性与可行性、农村集体经济组织法人立法的未来进路三个方面展开探讨,以期抛砖引玉。
  一、农村集体经济组织的历史演变与发展现状
  (一)建国后的历史演变过程
  1.新中国成立前,中国几千年来都是实行土地私有制,个人拥有土地产权,但是清晰的产权不仅没有带来高的经济效率,反而形成了封闭稳定的小农经济结构,导致经济进入了低水平陷阱。[1]除了落后的生产力水平外,农业生产经营主体组织化程度低、经营规模小和低效率应该是导致上述结果的重要原因之一。新中国成立后,为了提升农业生产效率,实现农业现代化和工业化的目标,我国在农业生产经营组织制度方面展开了一系列探索。1950年通过的《土地改革法》废除了地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制。为了解决劳动力、农机具、农田水利和田间道路设施等其他生产资料的不足问题,农业生产的互助合作被提上了日程。1953年2月15日中共中央正式通过《关于农业生产互助合作的决议》指出,为了克服农民分散经营的困难必须发展农民互助合作。互助组、初级社在保持生产资料私有的基础上,利用分工协作机制加强了生产合作,提高了生产效率。但是该阶段仍然保留了生产资料的私有制,本质上属于私有制背景下的农民互助合作组织,属于小农之间的互助合作与联合。1955年11月9日通过的《农业生产合作社示范章程》1条开宗明义的规定:“农业生产合作社是劳动农民的集体经济组织。”1956年6月30日通过的《高级农业生产合作社示范章程》进一步明确了农业生产合作社(高级农业生产合作社)的社会主义的集体经济组织性质。该阶段的农业生产合作社已经属于社会主义性质的集体经济组织,已经成为社会主义公有制背景下农民集体所有制的实现形式。但是,受到社会背景的影响,当时的农村集体经济组织本质上还是实现政治目标的手段,而不可能是按照市场经济规律建构的独立的市场经济主体。
  2.人民公社时期“政社合一”的阶段。该阶段典型的特征是“政社合一”,实行高度集中的“组织军事化、行动战斗化、生活集体化”为管理模式,结果导致人民公社掌控辖区内所有的政治经济资源、生产活动和农民生活,强迫推行“三化”,在农村大刮“强迫命令风”、“瞎指挥风”和“干部特殊化风”,使农业生产和农民生活陷入了空前的混乱和危机。[2]面对人民公社初期出现的一系列问题,中央进行了一系列的政策调整。1961年3月通过了《农村人民公社工作条例草案》。1962年9月中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过《农村人民公社工作条例修正草案》,在《修正草案》第1条明确规定农村人民公社是政社合一的组织,是我国社会主义社会在农村中的基层单位,又是我国社会主义政权在农村中的基层单位。即明确了人民公社实行“政社合一”的体制。第2条规定:“农村人民公社一般地分为公社、生产大队和生产队三级。以生产大队的集体所有制为基础的三级集体所有制,是现阶段人民公社的根本制度。公社在经济上,是各生产大队的联合组织。生产大队是基本核算单位。生产队是直接组织生产和组织集体福利事业的单位。”即明确了人民公社“三级所有,队为基础”的根本制度。在该阶段,“政社合一”“三级所有、队为基础”是该阶段农村集体经济组织的核心特点,公社、生产大队和生产队这三级组织的集体经济组织功能被政治功能淹没,在集体经济组织内部强调政治力量而忽视经济规律,这就决定了人民公社背景下的农村集体经济组织不可能成为真正独立的存在。人民公社时期特殊的政治环境约束以及人民公社低效率的组织制度安排是导致其最终走向失败的根源所在。正如有学者所言:“政治力量构成的制度环境约束与政府的强制性制度安排及其所隐含的逆向激励结构,应是人民公社低效率和失败的最基本的根源。”[3]可见,人民公社体制下,高度集中的“政社合一”制度决定了农村集体经济组织必然是政治组织的附庸,注定了农村集体经济组织不可能成为独立的市场经济主体。
  3.“政社分设”“家庭承包经营为基础,统分结合的双层经营体制”阶段。为了克服人民公社制度上的各种弊端,1978年开始,中国进行了广泛、深入的农村改革。主要体现在两个方面:一方面是在农业经营模式方面实行“包产到户”“包干到户”为主的家庭承包经营为主的农业生产责任制,打破了“三级所有,队为基础”的统一经营模式;另一方面是实行“政社分设”,重新建立乡、民族乡人民政府作为政权的基层单位。1983年10月发布的《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》提出要改革农村政社合一的体制,建立政社分开的体制。该通知要求要根据生产需要和群众的意愿逐步建立经济组织。但是考虑到当时实际情况,该通知同时规定:“以自然村为单位建立了农业合作社等经济组织的地方,当地群众愿意实行两个机构一套班子,兼行经济组织和村民委员会的职能,也可以同意试行。”可见,当时我国确实是按照“政社分设”的原则开展改革的,但是由于当时客观情况的局限和群众意愿的选择,导致很多集体经济组织和村民自治组织实际上没有分开。结果,由于长期实行的计划经济体制以及各地经济发展不平衡等多种原因,直到现在我国多数地区并未建立起独立于乡镇政府和村民自治组织的农村集体经济组织,多数地区农村集体经济组织的职能一直由村民自治组织代为行使。最终导致长期以来我国的农村集体经济组织建设很不健全,多数地区的村民委员会和农村集体经济组织实行“一套班子,两套牌子”。根据江苏省农业委员会课题组的调研,目前乡镇集体经济组织大部分消亡,村级集体经济组织有名无实,一些地方保留了组级集体经济组织。[4]有学者甚至指出:“从实践看,改革开放以来的农村基层治理及社区共同体仍在相当程度上延续了传统人民公社时期经社不分、党政不分、组织封闭和城乡二元化的特征,人民公社体制内的内核并没有从根本上改变。”[5]总之,农村集体经济组织发展现状并不乐观,这也是我国继续深化农村改革,激活农业主体的现实依据。
  (二)农村集体经济组织的主要法人实践形式
  上个世纪九十年代,随着中国农村集体经济的发展,很多地区的集体资产不断增加,特别是东部沿海地区表现尤为突出,为了实现集体资产的规模效益,构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度,有必要开展农村集体经济组织产权制度改革。农村集体经济组织产权改革过程中面临的一个共同难题是农村集体经济组织法律地位不明确、治理结构不健全、成员范围不清晰、管理不规范等。为了克服农村集体经济组织制度的制度缺陷,各地对农村集体经济组织的法人实现形式展开广泛探索,并积累了一定经验,各地的法人实现形式主要有以下几种。爬数据可耻
  1.合作社法人形式。浙江温州推行的以推进城乡一体化为主要目标,以“三分三改”为主要内容的集体资产改革,新成立的村集体经济合作社下分设土地合作社和村集体经济股份合作社,即对农村集体经济组织进行合作社法人改造。山东省允许社区股份合作社取得农民专业合作社法人资格。山东省工商局印发的《农村经济(社区)股份合作社办理工商登记有关问题意见》中规定:“农村经济(社区)股份合作社依法登记,领取农民专业合作社法人营业执照,取得农民专业合作社法人资格。”《都江堰市农村集体经济组织管理办法》中的农村集体经济组织包括乡(镇)集体资产管理委员会、农业合作联社、农业合作社,即农村集体经济组织可以采取合作社法人的形式。相应地,法人证书分三类,分别针对乡(镇)、村(涉农社区)及村民小组三级集体经济组织。该种实践模式将农村集体经济组织注册为合作社法人,实乃法律制度中缺乏农村集体经济组织法人明确立法不得已之选择。
  2.公司法人形式。北京市部分区(县)将农村集体经济组织登记为公司制法人。对那些集体经济发展较好、市场化程度较高的直接改制为公司,按照股份有限公司或有限责任公司的形式在工商部门注册登记。这种形式主要集中在近郊部分乡村,以通州和丰台居多。[6]对一些集体资产体量大,实力较强的村,一些集体经济组织改制之后成立了以集体成员为股东的公司。为了规避股份有限公司需要对外公开募集资本的限制,一般的集体经济组织都改制成为有限责任公司。但是为了解决有限责任公司股东数量50人的限制,上海市闵行区先后尝试了不同的模式:一种是股东代持股份的方式;另一种是先成立社区股份合作社,再由社区股份合作社出资成立公司。[7]广州市对于“城中村”社区集体经济组织的改革后来出现了向股份制公司的转变;深圳市对于农村社区集体经济组织的改革定位是建立股份合作公司。[8]我国中西部地区也有将农村集体经济组织改制为公司法人的,如宁夏回族自治区银川市各个不同行政村采取了不同的组织形式,金凤区的保伏桥村、景湖村和银丰村分别成立了投资管理有限公司,按照《公司法》的有关规定注册为公司法人。[9]这一做法实际上也存在一定问题,因为农村集体经济组织与公司法人事实上是存在较大区别的,结果导致公司法人的很多制度无法适用于农村集体经济组织。
  3.股份合作制法人形式。股份合作制法人是我国很多地区农村集体经济组织广泛采纳的改革模式,一般采取社区合作社法人形式,目前社区股份合作社是农村集体经济组织的主要形式。我国比较早开展社区股份合作制法人改革试点的是广州市天河区,该改革模式被称为“天河模式”。据悉,广东省目前全省颁发农村集体经济组织证明书的农村集体经济组织239416个,占应发数的99.8%,其中经济联合社(含股份合作经济联合社)22275个、经济合作社(含股份合作经济社)217141个。[10]除了典型实践模式的影响外,地方立法的引导与保障也对农村集体经济组织法人起到了极大推动作用。为了满足社会关系对法律调整的需求,上个世纪90年代初,广东省就颁布了《广东省农村社区合作经济组织登记办法》。上海市宝山区也采纳该模式,将自愿申请入股的村民组织起来成立社区股份合作社,并给予工商登记,赋予法人地位,颁发《上海市农村社区经济合作社证明书》。浙江省专门颁布了《浙江省村经济合作社组织条例》规定社区性农村集体经济组织可以向工商行政管理部门申请登记注册,取得法人营业执照。实践中,各地通过向村经济合作社或产权制度改革后成立的村股份经济合作社颁发浙江省村经济合作社证明书,解决了农村集体经济组织的市场主体地位问题。[11]相对于前两种模式,该模式得到了更多地区的认可,山东青岛、烟台目前推行的农村集体产权改革也多采用了社区股份制合作社法人的形式。
  二、赋予农村集体经济组织法人地位的必要性与可能性
  (一)赋予农村集体经济组织法人地位的必要性
  1.农村集体经济组织法人地位客观上亟待明确。目前,农村集体经济组织的关键问题是缺乏具体形式和市场主体地位。[12]首先,农村集体经济组织法律地位不明确。从现行法律法规分析,农村集体经济组织是农民集体资产的代表主体和行使主体,但是在我国多数农村地区,农村集体经济组织与村民自治组织混同,结果导致政经不分,农村集体经济组织的法律地位一直处于混沌状态。其次,农村集体经济组织缺乏法人地位导致其无法作为一个民商事法律主体参与市场交易活动。“有法律地位而无法人地位,导致农村集体经济组织无法作为完整的市场主体参与经营竞争,这个问题始终困扰着中国农村集体经济组织产权制度改革。”[13]市场经济环境下,主体是交易的参与者和权利义务承受者,一个组织体要想在市场经济环境下参与交易活动,必须取得独立的市场主体地位。《民法总则》立法之前,农村集体经济组织无法归属于《民法通则》中的任何一种民事主体形态,导致为数众多的农村集体经济组织无法在银行开户,无法与其他市场主体展开顺畅的交易,影响了交易的安全,阻碍了农村集体经济的发展。在自然人、法人、非法人组织的民事主体三元论的总体框架下,如何界定其民事主体地位关乎农村集体经济发展壮大和农村基本经营制度的完善。随着城镇化的快速推进,农村集体资产归属不清晰、权责不明确、保护不力等问题日益突出。有法律地位、没法人地位已经严重制约农村集体经济组织的发展。因此,农村集体经济组织独立法律地位的客观重要性与现行制度中地位的模糊性形成了鲜明的对比,为适应深化农村改革的发展需要,完善农村集体经济的实现形式和运行机制,推进农村集体产权改革,加快农村集体经济发展和保护集体经济组织成员权益,亟需赋予农村集体经济组织独立的法人地位。此外,虽然我国不少地方开展的农村集体经济组织产权改革已经开始尝试赋予农村集体经济组织法人地位,甚至有些地方还制定了专门性地方性法规。但是,各地在实践过程中也遇到了一些难题,以至影响到了改革进程。主要是由于农村集体经济组织不同于我国现行立法中的法人类型,现行的法人制度没有体现农村集体经济组织法人的特殊性。农村集体经济组织在改制为公司法人、合作社法人、股份合作社法人等法人形式的过程中均遇到过法律制度障碍,也进一步印证了对农村集体经济组织法人专门立法的现实必要性。
  2.现行农村集体经济组织法人统一立法存在缺失。在我国《宪法》《民法通则》《物权法》等法律法规中,农村集体经济组织的概念频频出现。在行政法规、部门规章以及地方性立法中,农村集体经济组织更是频繁出现。甚至有些省市针对农村集体经济组织制定了专门的地方性法规,如广东省出台了《广东省农村集体经济组织管理规定》,湖北省制定了《湖北省农村集体经济组织管理办法》,四川省都江堰市制定了《都江堰市农村集体经济组织管理办法》等。虽然我国现行立法中频频出现农村集体经济组织,但是相关立法明显滞后。从宏观视角观察,目前涉及农村集体经济组织的法律、法规、规章、政策性文件等数量众多,但尚未形成完善的关于农村集体经济组织的法律框架体系。[14]据中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊介绍,目前我国集体经济组织的法律设计出现三个严重缺失:集体经济管理主体法律缺失、集体经济组织成员权管理法律缺失和集体经济组织法人地位法律缺失。[15]我国著名的民法学家陈小君教授指出:“在我国的民法体系中,集体经济组织的基本民事主体身份模糊不清。”[16]从微观视角观察,首先,农村集体经济组织的概念和功能比较模糊。目前,国家层面立法中对农村集体经济组织的概念缺乏明确界定,《农业法》定位为农业生产经营组织,也赋予了农村集体经济组织生产经营服务、社会化服务和公益服务等多种职能,但是却没有提供一个清晰的农村集体经济组织的概念,更没有清晰地界定其功能。其次,专门性立法的层次较低。目前专门性立法仅存在于地方性法规层次,例如广东省、湖北省均制定了规范农村集体经济组织的专门性地方性法规。再次,现行立法中对农村集体经济组织与相关主体关系定位不清。目前,《土地管理法》《物权法》等多部法律的表述中均将集体经济组织与村民委员会置于同样的地位,多次使用“集体经济组织或者村民委员会”“集体经济组织或者村民委员会、村民小组”的法律表达,这实际上是对农村集体经济组织和村民自治组织定位模糊的体现,也是农村集体经济组织建设薄弱的客观体现。正如有学者指出的:迫切需要开展立法调研,明确农村集体经济组织的特殊法人地位,重点明确集体经济组织的设立、权利和运行方式,保障其依法公平参与市场竞争,并设计出一套特殊的法律制度与政策支持体系。[17]这进一步说明了加强农村集体经济组织专门立法的迫切性。
  (二)赋予农村集体经济组织法人地位的可行性
  1.中共中央及国家政策已经做好了宏观的顶层设计。相对于立法方面的欠缺,中共中央及国家政策已经对农村集体经济组织法人制度做好了宏观的顶层设计,主要体现在近年来的中央一号文件和重要涉农改革政策中。《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》(2015中央一号文件)指出:“抓紧研究起草农村集体经济组织条例。”这表明政策文件中实际上已经旗帜鲜明地提出要制定农村集体经济组织的专门性立法。《深化农村改革综合性实施方案》指出:“明确集体经济组织市场主体地位”、“研究明确村党组织、村民委员会、村务监督机构、农村集体经济组织的职能定位及相互关系。在进行农村集体产权制度改革、组建农村股份合作经济组织的地区,探索剥离村‘两委’对集体资产经营管理的职能,开展实行‘政经分开’试验,完善农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行机制。”该政策文件中更加清晰地表明要赋予农村集体经济组织独立的市场主体地位,并且实现“政经分开”,完善集体经济组织的运行机制,这为农村集体经济组织的未来改革提供了更为清晰的宏观政策指引。《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(2016.12.26)中进一步明确了农村集体经济组织成员集体和农村集体经济组织的关系,前者是所有权主体,后者是集体所有权的代表行使主体,要求有集体统一经营资产的村(组),特别是城中村、城郊村、经济发达村等,应建立健全农村集体经济组织。并且再一次旗帜鲜明地指出要“明确农村集体经济组织市场主体地位”“抓紧研究制定农村集体经济组织方面的法律,赋予农村集体经济组织法人资格”。《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》(2017中央一号文件)再次指出:“抓紧研究制定农村集体经济组织相关法律,赋予农村集体经济组织法人资格。”上述两个文件更加明确地提出要通过立法形式赋予农村集体经济组织法人资格。
  2.《民法总则》已经对农村集体经济组织法人进行了清晰确认。《民法总则》最终确认了农村集体经济组织法人这种特殊法人形态。《民法总则(草案)》(一审稿)中设法人专章,分为一般规定、营利性法人和非营利性法人三节,但是并无任何农村集体经济组织法人可依法取得法人地位的规定。《民法总则(草案)》(二审稿)中延续了一审稿中的体系,但是在法人的“一般规定”中规定:“农村集体经济组织具备法人条件的,依法取得法人资格。据说理由在于:一些地方和部门提出,根据物权法等法律规定,农村集体经济组织是农村集体资产经营管理的主体,依法代表农民集体行使农村集体资产所有权,承担经营管理事务,明确其民事主体地位有利于其从事民事活动,增强农村集体经济发展活动。(第76条)”[18]《民法总则(草案)》(三审稿)对法人专章的体系和内容都做了比较大的变动。从体系上,该章设置第四节“特别法人”。其中规定:“农村集体经济组织依法取得法人资格。法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的,依照其规定(第98条)。”《民法总则》的最终通过稿延续了三审稿中的体系和规定。至此,农村集体经济组织法人在民事基本法中取得了独立地位。全国人民代表大会常务委员会副委员长李建国在关于《中华人民共和国民法总则(草案)》的说明中指出:“农村集体经济组织具有鲜明的中国特色。赋予其法人地位符合党中央有关改革精神,有利于完善农村集体经济实现形式和运行机制,增强农村集体经济发展活力。”《民法总则》规定农村集体经济组织依法取得法人资格,标志着赋予农村集体经济组织法人地位的观点,已经从政策层面开始进入国家统一立法的新阶段。“农民集体经济组织的法人地位意在强化集体所有权的行使。”[19]也有学者指出,《民法总则》中对农村集体经济组织法人地位的规定还有许多值得探讨之处,例如一般性的赋予其法人资格是否具有合理性问题、财产是否独立性问题以及集体财产承担责任带来的问题、集体经济组织法人和村民自治组织法人之间的关系协调问题等。[20]另外,值得关注的是,《
卧槽不见了


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