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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
改革和完善党的全国代表大会制度
【英文标题】 Reform and Perfect the National Congress System of CCP
【作者】 胡土贵【作者单位】 华东政法学院
【分类】 国家机构组织法【中文关键词】 中国共产党 全国代表大会 党的建设
【期刊年份】 1999年【期号】 2
【页码】 55
【摘要】

完善党的全国代表大会制度是完善党的代表大会制度的关键,是完善党的领导体制的主要内容,也是政治体制改革的重要内容。本文分析了现行党的全国代表大会制度所存在的某些缺陷,并提出了一些建设性的意见。

【全文】法宝引证码CLI.A.1102251    
  党的代表大会制度是党的一项根本的组织制度,也是发扬党内民主、加强党内监督最重要的途径。江泽民同志在十五大的报告中指出,要完善党的代表大会制度。要完善党的代表大会制度,首先要完善党的全国代表大会制度。故本文拟就如何改革和完善党的全国代表大会制度提出一些建议,供研究。
  一、实行党的全国代表大会的常任制,任期五年,每年举行一次年会。
  自党的一大至六大通过的党章规定,党的全国代表大会每年举行一次。尽管当时党处于恶劣的环境之中,但除六大以外基本上是如期召开的。七大党章规定党的全国代表大会每三年举行一次。由于当时党处于战争环境以及其他因素的影响,这一制度未能贯彻。八大党章在我们党的历史上首先规定了党的代表大会的常任制,党的全国代表大会每届任期五年,每年开会一次。可惜,这一制度在实践中没有得到坚持。在1958年召开了八大第二次会议后,再也没有召集过会议。在十年动乱中,党的九大通过的党章不仅取消了党的代表大会的常任制,还把党的全国代表大会改为每五年举行一次。粉碎“四人帮”以来,特别是党的十一届三中全会以来,党的政治生活日益正常和活跃,但党的全国代表大会的常任制至今没有恢复,并且仍然规定每五年召开一次。为了有助于正确地认识这个问题,不妨重温一下邓小平同志在党的八大所作的《关于修改党的章程的报告》中有关党的代表大会常任制的论述。他指出:“党的代表大会的常任制,大大减少了代表选举工作的负担。代表在任期届满一年以前,可以随时召集。由于每年开会,代表大会的会议也可以开简短一些。代表大会常任制的最大好处,是使代表大会可以成为充分有效的最高决策机关和最高监督机关,它的效果是几年开会一次或每年选举代表的制度所难达到的。”他还说:“代表由于是常任的,要向选举他们的选举单位负责,就便于经常地集中下级党组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验,他们在代表大会会议上,就有了更大的代表性,而且在代表大会闭会期间,也可以按照适当的方式,监督党的机关的工作。”[1]邓小平同志的这一思想对我们改革和完善党的代表大会制度,特别是党的全国代表大会制度,进一步发展党内民主,加强党内监督,仍然有着指导意义。
  党的代表大会的经常召开,是党的代表大会发挥作用的基本条件。以党的全国代表大会而言,作为党的最高权力机关,享有最高的决策权、党内规章制定权、人事任免权和监督权。可是,党的全国代表大会同全国人民代表大会一样是代表机关,一切事情都必须通过民主的程序,集体讨论决定,这就离不开召集会议。唯有开会,党的全国代表大会才能行使其权力,显示出它的生命力,发挥它在党的政治生活中的重要作用。然而,按照现行党章规定,势必影响到这一作用的发挥。
  实践也证明,党的全国代表大会不能开得过少。就以行使党的最高决策权而言,这些年来,党的全国代表大会对其决策权的行使,主要体现在审查和通过大会政治报告所提出的党在一定时期的路线、方针和基本政策上。能不能由此认为党的全国代表大会已充分行使了决策权了呢?如果处于革命战争时期,尚可这样认为。但现在情况有了很大变化,随着新中国的建立,党已成为执政党,社会的政治、经济情况远比过去复杂多变,这就对党的最高决策权的行使提出了更高的要求,如果相隔五年才开一次会,那么有些重大的决策和工作部署势必被耽误,或者由中央委员会越俎代庖。例如,十四届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展的“九五”计划和2000年的远期目标的建议》(下简称《建议》)应属党的重大的决策和工作部署,理应由党的全国代表大会讨论决定。记得过去党的《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议》就是由八大讨论通过的。然而,如果《建议》要提交党的全国代表大会讨论,就得等到1997年十五大召开之时。为了不致误事,就只得由中央委员会作出决定。
  从行使党的最高监督权来说,现行党章规定,党的中央委员会要对产生它的党的全国代表大会负责并报告工作。按照党章的这一规定,党的全国代表大会在听取和审查中央委员会工作报告的过程中,可以采取提出各种批评、意见和建议等方式,对中央委员会实施监督。尽管党章作了规定,可是无法落实。因为在现行制度下,每届党的全国代表大会仅开一次会,因此,它不可能听取和审查由它选举产生的中央委员会的工作报告并对其进行监督。
  从行使党的规章制定权来看,为了实现党的领导的规范化、制度化和法律化,必须抓紧党规党法建设,有些重要的党规党法则必须由党的全国代表大会制定,而不能由其他机构制定。如果党的全国代表大会五年才开一次会,其结果不是延缓党规党法建设的发展进程,就是由别的机构超越自己的权限,替代党的全国代表大会行使该项权力。
  从行使党的人事任免权来说,任免权包括选举、任命、罢免、撤职等诸种权力。但是,按照现行党章的规定,党的全国代表大会只开一次会,因而,它的任免权的行使也仅限于行使一次选举中央委员会和中央纪律检查委员会的组成人员的权力。在党的全国代表大会召开后的五年时间里,如果需要调整和增选中央委员会和中央纪律检查委员会的部分成员时,党的全国代表大会是无法行使其任免权的。
  从上所述可见,党的全国代表大会作为党的最高权力机关享有最高的决策权、规章制定权、任免权和监督权,然而,由于党的全国代表大会会开得过少,以致影响到它的权力的充分有效的行使,影响到它的作用应有的发挥。怎样解决这一问题呢?我认为最好的办法就是继承和发展八大的有关规定,党的全国代表大会实行常任制,明确规定每届任期五年,每年开会一次。这样做的好处是:(一)党的全国代表大会在其任期内,增加了开会次数,就能有较多的时间讨论决定党的重大问题。同时,党的领袖、中央委员会与基层代表之间,也增加了相互直接接触的机会,使党的最高决策层能更好地了解党员群众和人民群众的意见和要求,吸取群众的智慧和经验,为党的领导层制定方针、政策奠定坚实的群众基础。(二)党的全国代表大会实行常任制,每年举行年会,党的中央委员会就得每年向产生它的党的全国代表大会报告工作并接受其监督,也有利于解决党的权力过分集中的问题。同时,在党的全国代表大会闭会期间,代表也可以通过适当的方式,监督中央委员会和中央领导机构的工作。(三)在我国,共产党是执政党,执政党的重大组织活动普遍受到全社会的关注,人民也有权要求执政党制定内外政策有一定的透明度。
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  关于党的全国代表大会年会的时间,最好安排在全国人民代表大会和全国政治协商会议年会之前。由于每年开会,会议也可以开得简短一些。
  此外,考虑到在党的全国代表大会闭会期间,有时可能发生某种特别重要或突发性事件需要处理,建议党章补充规定:“如果中央委员会认为必要,或者有三分之一的省级党组织或党的全国代表大会代表提议,得临时召集党的全国代表大会。”
  二、废止现行党章中关于党的全国代表会议的规定。
  党的全国代表会议是两届党的全国代表大会之间,根据工作的需要,由党的中央委员会领导举行的会议。在民主革命时期,在1937年召开过一次党的全国代表会议。建国以后,1955年曾举行过一次党的全国代表会议,1985年又举行了一次党的全国代表会议。笔者认为,在建国以前,在党章中作出有关党的全国代表会议的规定是可以理解的。因为那时党处于恶劣的环境之中,要召开党的全国代表大会有许多困难。然而,现今再恢复设立党的全国代表会议这一组织就值得研究了。从党章所规定的党的全国代表会议的职权来看,它所行使的权力都是属于党的全国代表大会所享有和行使的党的最高权力。例如,党的全国代表会议行使的调整和增选中央委员会和中央纪律检查委员会的部分成员的权力,不正是党的全国代表大会所拥有的人事任免权吗?按照党章规定,应该说只有党的全国代表大会和它所产生的中央委员会才是党的最高领导机关。党的全国代表大会和中央委员会所享有和行使的党的最高权力,其他任何组织均无权分享和行使。因此,笔者认为现行党章中关于党的全国代表会议的规定同党的全国代表大会的规定是相矛盾的,应该取消。
  三、适当增加中央委员会的开会次数。
  中央委员会是党的最高权力机关的组成部分,它在党的全国代表大会闭会

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