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【期刊名称】 《贵州警官职业学院学报》
城乡警务一体化建设的影响因素探析
【英文标题】 Analysis on Factors Influencing the Building of Urban-rural Policing Integration
【作者】 刘锦涛【作者单位】 贵州警察学院
【分类】 公安管理法
【中文关键词】 农村治安防范;二元警务;城乡警务一体化
【英文关键词】 security precautions in rural areas; dual policing; urban-rural policing integration
【文章编码】 1671-5195(2019)04-0069-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 69
【摘要】

城乡警务一体化建设是城乡经济社会发展一体化和公共安全服务均等化建设的必然要求,是公安机关打造“平安中国”与“和谐中国”的重要举措。但是,城乡警务一体化建设本身是一个系统工程,不是自然而然的事情,必须有正确的认知、科学的发展、务实的标准、前沿的理论与健全的保障相配套,“协同共进”“合力”而为,需要适时适度对城乡二元警务建设模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革,而不能急功近利。

【英文摘要】

To build the urban-rural policing integration is an inevitable requirement for building the urban-rural integration of economic and social development as well as the equalization of public security service. It is also an important initiative for public security organs to build a "safe China" and a "harmonious China". However, to build the urban-rural policing integration is a systematic project, which cannot be easily accomplished without matching correct cognition, scientific development, pragmatic standard, advanced theory and sound guarantee, as well as the collaboration and joint efforts. The mode of building urban-rural dual policing and corresponding management methods should be improved, renovated and reformed in a timely and appropriate manner instead of seeking quick success and instant benefits.

【全文】法宝引证码CLI.A.1277451    
  
  

在传统城乡“二元警务”治理结构下,公管理堪忧。因而推进城乡警务一体化建设是城安机关往往把主要精力、警力都投放到城市,乡经济社会发展一体化和公共安全服务均等化在一定程度上忽视了农村的警戒设防,导致农建设的必然要求,是公安机关打造“平安中国”村派出所基层工作总体上薄弱,农村治安防范与“和谐中国”的重要举措。但是,任何社会制度或社会治理模式的衍生都是“多元历史进化论”{1}的结果,即事物的演进与变迁通常是“合力”作用的结果。城乡警务一体化建设本身是一个系统工程,需要多方面“协同共进”与大力支持,倘若有“拖后腿”的因子存在,其进程与功效势必受损。因此,明晰城乡警务一体化建设中影响因素,以便在推进过程中统筹考虑,也显得极其重要。

一、认知问题

众所周知,思想是行为的先导,思想不到位,行为就会错位。纵观我国城乡关系发展变迁史,不难发现城乡分治体制曾在城乡建设中大行其道,“在城乡分治的体制下,乡镇以上的各级政府及其财政事实上是围绕城市来运转的,谈发展、讲改革、定政策有意无意地几乎都是以城市为出发点和落脚点”{2}。在这种体制下,重城轻乡的思想广泛蔓延,随着时间的推移,绝大多数人已认识到城乡二元体制对社会发展特别是农村发展不利,认为“城乡分治体制是当前农村问题的总根源”{2},必须予以改进甚至摒弃。但也曾有人基于马克思、恩格斯提出城乡关系嬗变的“三阶段论”,即“城乡对立(资本主义社会)→城乡结合(社会主义社会)→城乡一体(未来的共产主义社会)”,再结合“我国还处于社会主义初级阶段”这个最大实际,提出城乡一体化的提法“超越了现阶段的城乡关系准则”,“无论从字面到内容,都否认了我国社会主义初级阶段城乡之间存在的难以消除的本质差别,否认了城市领导农村这个城乡关系的基本特征”,因而坚决反对将城乡一体化理论“作为调整我国城乡关系的指导思想”。{3}现在,随着时代发展的变迁和城乡关系的演进,不再有公开否认城乡一体化理论在调整我国城乡关系中的指导作用的声音出现。但仍有不少人认为推行城乡一体化的条件还不成熟,坚持认为“城乡一体化是在生产力高度发达条件下,城乡完全融合,互为资源,互为市场,互相服务,达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程”{4}44,没有认识到城乡一体化“是推动社会进步、促进经济发展的永恒主题”{4}40,对城乡一体化推进的必要性与应然性缺乏深度认知,更遑论在城乡一体化进程中推行城乡一体化警务建设了。对此,笔者在实地调研中深有感触,在与基层警务人员就此话题进行探讨时,就有不少民警依然坚持“城市中心论”,认为警力资源应投向治安情势相对复杂的城区、城关镇、城乡接合部等地,对农村警务滞后的现实不置可否,甚而以民国时期“现代警察制下乡遭遇顿挫”为历史佐证,认为在现阶段谈城乡一体化警务建设虽然看起来“高大上”,但纯属“书斋理论”,一点都不切实际。

果真如此乎?回答自然是“非也”。虽然笔者认同“应当将有限的警政资源集中用于增强社会治安的核心控制力上”{5}219,原因是城市化加重了城市治安“统性风险”的程度,因而治安治理的重心应当在城市,也承认乡土社会的警察“执法模式属于熟人型的执法模式,这与现代法治陌生人社会及个人主义背景格格不入”{6},即在一定程度上接受“差序治理”,但这不能成为忽视农村警务的一个理由,也绝不认同“厚此薄彼”的“二元警务观”。上文描绘的错误认知是从管治型警务视角看问题的结果,是典型的“隧道警务观”,没有从城乡基本公共服务均等化发展趋向去思量,也没有从城乡统筹乃至一体化与融合发展去考虑,缺乏大局意识与发展意识,全然不知“公共安全服务具有典型的公共福利属性”{7}。城乡警务一体化是缓解城乡公共服务差距的“着力点”之一,“是推动新农村建设、缩小城乡差距、改善农村居民生存状态和生活水平、提高农业、农村和农民发展能力的重要途径”{8}75。而且,据调查,目前“三农”专家所关注的农村安全问题中,首要的就是农村社会治安问题,所占比例达30.6%。{8}78他们之所以如此担忧,绝非杞人忧天,因为有调查显示,城镇居民安全感逐年上升,而农村安全感则呈下滑趋向,究其原因,35.4%的农村居民表示是“看不见警察和治安巡逻人员”。样态如斯,有人撰文呼吁,“在新的社会治安条件下,有限警务资源如何在城乡之间、在犯罪预防和犯罪打击之间进行合理分配,将是警务服务工作所需要重点考虑的”{9}。可见,在城乡一体化进程中,强化农村警务建设不仅必要,而且亟需。

是故,推进城乡警务一体化建设,首先必须扫除思想层面的障碍,更新认知与理念,为城乡警务一体化建设提供先导。一是树立整体发展意识。要完全摒弃传统的城乡“二元警务”思想,从补齐农村警务建设“短板”,实现城乡警务融合发展的高度来认知城乡警务一体化建设。二是树立科技强警理念。正视基层警力资源有限的现实,利用城乡一体化建设的基础,运用现代科技手段与设备,坚定不移地走科技强警之路,把现代科技应用作为提升农村警务效能的重要载体,推进城乡打防控一体化建设。三是树立共建共治共享的理念。城乡警务一体化建设是个系统工程,既要有党委、政府的坚强领导,又要有相关职能部门的合作,还要有社会组织与民众的鼎力支持,切实形成“拳头”意识与“凝聚”意识,方能切实推进城乡警务一体化建设。四是树立民生警务理念。“立警为公,执法为民”。城乡警务一体化建设的最终目的不只是体现在警务效能的提升上,更应体现在服务民生与惠及民生上,坚持城乡警务“一盘棋”的认知,切实补足农村警务服务民生方面存在的差距,以人民群众的安全感和满意度来检验城乡警务融合发展的程度。

二、发展问题

党的十八大报告再次明确地指出,“发展仍是解决中国所有问题的关键”,要求“必须坚持发展是硬道理的战略思想,决不能有丝毫动摇”{10}。对此,习近平总书记在党的十八届二中全会第一次全体会议上的讲话中也语重心长地指出:“只有推动经济持续健康发展,才能筑牢国家繁荣富强、人民幸福安康、社会和谐稳定的物质基础。”

城乡警务一体化的实质是消除城乡“二元警务”发展样态,在互补性基础上,实现城乡警务融合发展,其核心问题也在发展。“从历史渊源上看,农村公共安全服务之所以难以令人满意,从根本上说,就是政府作为农村公共安全服务的提供者、安排者和管理者的公共财政支持不足,财政资金不足成为提供有效公共安全服务的掣肘。”{11}是故,有文章指出,“短期来看,农村的治安问题可以通过放宽中央统一的警察招募政策来得到改善,长远来看,则要靠改变农村的经济重点,减轻农村政府的债务负担并让其拥有更大的决策权,从而制定适合本地区安全需求的计划。”{12}可见,城乡警务一体化发展同样依赖于城乡社会的发展特别是科学发展的程度,因为“警政力量只能一定程度地控制冲突,缓和矛盾而无法从根本上化解消除社会矛盾”{5}271。因此,消除城乡“二元警务”的关键是缩小城乡不断扩大的差距,而缩小差距的关键在于发展,增加农村警务内生性增长动力。对此,有学者曾有类似论断,称“当前乡村治安工作的困境源于当代中国社会的整体转型。我们在从社会主义意识形态浓厚的传统国家转向市场经济的现代国家过程中,国家权力的运作方式展开了从传统的身体治理和德行治理方式向现代的技术治理方式的转型,国家权力运作方式的转型与建立法治国家的努力同步,但转型期间国家的财政能力又无法跟上现实需求。这样一来,旧的治理方式被放弃,新的治理方式又无法按照理想中的模式进行运作。”{13}

改革开放以来,尽管农业生产和农村经济获得了巨大发展,农民的温饱问题已经基本解决,但由于农村基层政权“权力的运作逻辑没有根本性改变……其根本功能仍然是‘整合’和‘汲取’”{14},而且即便是农村税费改革以后,囿于财力的限制,农村政权(即乡镇)的“建设”和“服务”功能也未能得到彰显,致使农村社会事业、精神文明和民主政治建设等方面却相对滞后。对此,有学者批判性地指出,“乡镇这个基层政权尽管身在乡村,但其使命是为城市服务,而不是为乡村居民服务。乡镇的任务就是把八亿农民稳定在农村有限的土地上,同时,从农村、农业和农民身上尽可能地汲取资源,以支撑在城市展开的国家工业化运动。”{2}这种城乡分治的体制及其历史惯性,严重地影响了农村的发展,制约着农村警务的全面进步。据统计,“我国农村人类发展指数仅为城市的83%,……差异已相当明显。”{15}而且,这种差距是综合性的,不只是某个方面。因而有学者指出,“城乡发展差距是中国社会转型下最突出的矛盾之一”{16}。笔者以为,它也是制约城乡警务一体化发展的

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【注释】                                                                                                     
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