查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《云南大学学报社会科学版》
区域协调发展与政府法治化构建
【英文标题】 Regional coordinated development and legislative construction of the regional government
【作者】 王建新【作者单位】 云南大学
【分类】 法理学【中文关键词】 区域发展;区域政府;法治化;构建
【英文关键词】 regional development; regional government; rule of law; construction
【文章编码】 1671-7511(2018)05-0139-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 5
【页码】 139
【摘要】 中共十九大强调继续实施区域协调发展战略,对解决我国新时代社会主要矛盾具有十分重大而深远的意义。区域协调发展通常表现为以政府合作为基础的若干行政区的整体可持续发展,政府合作机制对区域协调发展具有基础性和保障性作用。借鉴西方特别区治理模式,在分析区域政府基本特征、我国设立区域政府的必要性和可行性的基础上,从立法、执法和司法三个维度探索区域政府的法治化构建,旨在完善地方政府合作机制,服务区域协调发展战略向纵深推进。
【英文摘要】 The 19th National Congress of the Communist Party of China emphasizes the continuous implementation of the strategy of regional coordinated development, which is of great and far - reaching significance for solving the major social contradictions in the new era of our country. Regional coordinated development is usually manifested in the overall sustainable development of several administrative regions based on government cooperation, whose mechanism plays a fundamental and helping role in the coordinated development in a given region. Drawing on the experience of the governance model for the special district in Western countries, this paper first analyzes the basic characteristics of the regional government and the necessity and feasibility of establishing regional governments in China, and then explores the legislative construction of the regional government from the three dimensions of legislation, law enforcement and justice, which aims to perfect the cooperation mechanism of the regional government and further promote the strategy of regional coordinated development.
【全文】法宝引证码CLI.A.1262860    
  关于政府合作和建立政府合作保障机制的法律规定处于缺位状态,没有明确的法律依据,政府合作的具体行政行为往往处于“法无授权不可为” (行政主体) 和“法不禁止即可为”(特殊市场主体) 之间的尴尬境地。没有法律的明确规范和约束,政府合作的框架性协议权威性不足,加之社会信用体系不完善,特别是有的地方政府存在公信力瑕疵,最终导致跨行政区公共治理的协调成本高,治理难度大,成效不理想。所以,有必要对区域协调发展战略背景下的政府合作机制进行创新。
  一、区域政府的特征
  何为区域政府?区域政府的概念源于西方国家特别区政府治理模式,通俗地讲,区域政府是指不同行政区为治理区域性公共事务、生产区域性公共产品、提供区域性公共服务,在共商基础上依法设立的单功能政府组织形式。区域政府区别于传统意义的政府和政府部门,承担的职能具有单一性和有限性,集中在提供一项或者几项跨行政区的公共产品或公共服务。相比传统意义上的政府,区域政府具有以下特征:
  (一)是治理型政府。传统型政府有政治功能、经济功能、文化功能、社会功能和服务功能,具体体现为政治统治、经济调节、文化引领、市场监管、社会管理和公共服务等。设立区域政府的目的主要是对跨行政区的特定公共事务进行治理,治理的经济意义大于政治意义。传统型政府具有政治功能,这种政府类型被称为统治型政府,广义上的统治型政府是包括立法、监察、行政和司法等国家公权机关组成的政治实体;狭义上的统治型政府指依法行使公共行政权力的行政机关,在我国统称人民政府即各级国家行政机关。依照宪法规定,我国政府分中央、省(自治区、直辖市、特别行政区)、市(州、盟)、县(县级市、区、旗)、乡(镇)五级,负责执行国家法律法规和权力机构依法做出的决定,对同级人民代表大会和上级人民政府负责并报告工作。区域政府不同于这种具有政治功能的层级节制的传统政府组织形式,其存在的价值和理由是对区域协调发展过程中的跨行政区公共事务进行专项治理。区域政府的组成要素具有多样性,包括区域内成员行政区政府部门代表、非政府组织(NGO)和私营机构。实践中,区域政府介于统治型政府与第三部门之间,功能定位于区域性市场监管、社会治理和公共服务。
  (二)设立程序简单。我国的根本政治制度是人民代表大会制,各级传统型人民政府由同级人民代表大会选举产生。区域政府的产生不需要选举,设立的程序相对简单,主要有两种方式:一种是自上而下设立,即上级政府依法授权设立区域政府,区域政府的职能、组成、经费渠道等都由上级政府决定,这种方式在法国常见;另一种是自下而上设立,即经区域内相关地方政府申请,地方立法机构以书面特许或者通过专门法案许可,区域内的成员行政区政府依法把自己的一部分权力让渡给区域政府行使,中央政府不干预,地方立法机构特别书面授权或专门法案具有极强的司法公信力,这种方式在美国常见。“区域政府的设立体现因事制宜和因地便利的原则,呼应区域发展的现实需要,因此,在不同的国家和地区,区域政府的规模和形式有较大差别,如美国的市政府,大的有几千名雇员,管理数百万人口,小的有两三名雇员,为几十人的社区提供服务。”{1}无论专项治理的范围宽窄、人口多少、事务大小,设立区域政府都不外乎以上两种方式,无需通过选举程序和复杂的审批程序,设立的程序简单。
  (三)功能相对有限。政府的功能是由政府的性质决定的,在这个意义上,统治型政府的功能具有综合性,涉及改革发展稳定,内政外交国防,包括政治、经济、文化、社会、生态文明建设等诸多方面,对中央政府而言,国防和外交功能具有典型的政治意义。区域政府重点治理跨越行政区边界的区域性公共事务,比如生态环境保护、水资源开发与利用、跨行政区社会管理综合治理、基础设施建设与运营等。“美国特别区政府的服务职能从公园管理到废物处置,从机场营运到蚊虫控制不一而足。特别区经常跨越县和自治市的界限甚至穿越州界,例如纽约和新泽西州港务局就属于为州际地区服务这种情况。”{1}(P26)因为功能相对有限,区域政府摆脱了“麻雀虽小五脏俱全”的系统性机构模式束缚,可以以极高的运转效率专注于有限的一项或几项跨行政区公共事务,保证治理的实效。
  (四)经费渠道多样。在中国,传统意义上的政府运转依靠财政资金,原则上中央财政保障中央政府运转,地方财政保障地方政府运转。由于我国区域发展不平衡,地方政府之间财力差距较大,对于“入不敷出”的地方政府,中央政府或上级政府以财政转移支付或者预算划拨的方式予以支持。很多实行单一制国家结构形式的国家财政体制与我国类似。而区域政府发挥功能所需经费的来源渠道呈多样性特征。美国是设立区域政府最多的国家,其特别区运转经费来源具有典型性。“43%的特别区有权课征财产税,如提供图书馆、医院、高速路、机场、防火、自然资源等公共产品和服务的特别区可以课征财产税;有25%的特别区可以对服务进行收费,如提供排放污水、固体废弃物处理、水供应等的特别区可以开展服务性收费;有30%的特别区依靠拨款、共享税收、租金和来自其他政府的补偿维持运转。”{2}在欧洲,有的国家区域政府的经费来源借鉴美国的做法,有的按照“受益者分担”原则由区域内成员行政区政府平均分担,或者按照跨行政区公共治理受益程度差异化分担;有的国家允许区域政府设立合理税种和项目征税或收取规费;有的由中央政府财政划拨一定专项经费支持区域政府运转。从欧美国家的实践来看,区域政府的运转经费来源具有多样性特征,多渠道的经费足以保障区域政府正常履行职能。
  二、区域政府设立的必要性和可行性
  在我国,地方政府的权力边界以行政区划为基础。现行体制下,我国不同层级的地方政府都有自己的权力边界,上级政府的权力边界大于下级政府。在一级政府的行政辖区内,政府必须做到“守土有责,守土负责,守土尽责”。但是,随着经济社会发展,尤其是长期围绕GDP对政府政绩进行考核,政绩考核和政府官员政治晋升博弈导致行政区之间的竞争日益加剧,有的地方甚至发展成恶性竞争。同时,不同行政区存在区位、资源和发展观念等差异,东中西部发展不平衡不协调的矛盾日益突出,需要以“一盘棋”思想统筹区域发展。在经济全球化和区域经济一体化背景下,经济圈或城市群是区域协调发展的重要载体,政府合作机制在经济圈或城市群发展中发挥基础性和保障性作用。区域协调发展是跨越行政区边界的发展,涉及资源、环境、交通,资金、人才、信息等若干要素。公共行政学认为,设立公共行政机构首先要明确政府治理对象及其范围,即公共行政机构治理的空间范围与公共事务涉及的地理范围相一致。但是,实践中不同层级行政区政府的行政权力范围是基于行政区划确定的,未经行政区划调整,政府的公共行政权不得超越相应边界,而区域发展中跨越行政区政府权力边界的区域性公共事务却在日益增加。随着具有典型竞争性特征的市场经济发展,以地方政府为特殊市场主体参与市场竞争的“行政区经济”阻隔了区域合作治理,使得跨越行政区边界的公共事务越积越多,超越单个行政区政府权力边界的区域性公共事务的覆盖范围越来越大。治理这些超越地方政府权力边界的区际公共事务,实践中单靠中央政府很难做好,靠传统的地方政府合作机制——政府合作框架协议难以保障。所以,区域协调发展战略背景下治理跨行政区的区域性公共事务,需要创新和优化政府合作机制,依法构建区域政府具有必要性。
  政府行使公共行政权以公共利益最大化为原则,这是作为特殊市场主体的政府与其它市场主体的明显区别。长期以来,我国政府履行公共行政权力边界内的社会管理和公共服务职能都由公共财政买单,这是政府行为的公共属性决定的。但是,相比正常的政府公共行政,跨越行政区边界的公共管理和公共服务的责任主体和经费来源是一个新的课题。经济学理论认为“受益者支付成本”是“经济”的。如果治理跨行政区公共事务都由中央财政支付,一方面中央党和国家机关正常运转、国防支出和国家重大战略的实施必然受到影响。另一方面,由于国土面积大、引起区域性公共问题的原因复杂,加之信息不对称,有的地方为了局部利益可能把问题放大,中央投入大量财力却收效甚微,或者陷入越治理问题越多的“治理怪圈”,造成中央政府治理的“不经济”。改革开放40年来,各级行政区的财力和政府治理能力都不断增强,东部不少省级行政区已经成为中国乃至亚洲的重要增长极,地方政府已经具备合作治理跨越行政区公共事务的能力。对于跨行政区的区域性公共事务治理,应遵循“受益者治理”原则,即谁受益,谁治理;谁治理,谁受益。“受益者治理”原则的基础是区域内成员行政区政府之间的规范化合作。目前,经济圈或城市群发展中政府合作机制在技术上表现为框架性协议,实践上体现为政府首长联席会、政府部门协作会等形式。这些协调机制的共同特点是刚性约束不足,导致的结果是“有好处一哄而上,有困难相互礼让”,合作协议执行过程中存在推诿扯皮、等待观望现象,很难保证区域协调发展中政府合作达到预期。在现有政府合作机制基础上,借鉴西方国家特别区治理模式,设立区域政府对跨行政区公共事务的传统治理机制进行补充或替代,对于解决区域协调发展中区域性公共问题既有“经济性”,具有可行性。
  三、区域政府的法制化构建
  中共十八届三中全会明确“全面深化改革的总体目标是发展和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化;用制度管权管事管人,把权力关进制度的笼子里。”{3}推进区域政府的法治化构建,既是规范区域政府立法、执法、司法行为,实施区域协调发展战略的重要法治保障,又是推进国家治理体系和治理能力现代化、建设社会主义法治国家的内在要求。
  (一)立法。立法不仅指法的制定,还包括法的修订和废止,是国家治理体系和治理能力现代化的基础和前提。无论中央立法还是地方立法,每个立法主体的立法权都是法定的。虽然我国法律体系已经比较完善,但是,目前对地方政府合作和政府合作机制没有明确的法律界定,对区域政府的法律地位及其运行也没有法律规定,区域协调发展的法治化程度较低。笔者认为,设立区域政府的授权应当来自法律,至少应当来自于行政法规、地方性法规,或者源于区域内成员

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}刘海波.美国特别区地方政府的几个问题[J].国家行政学院学报,2004,(1).
  {2} Rorg L· Kemp.地方政府的形式[M].麦克法兰公司出版社,1999.
  {3}中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报.
  {4}汪劲.美国的环境执法[EB/OL].http://www.law - walker.net, 2007-6-17.
  {5}石渝.美国曾对侵权法进行变更成功遏制矿难频繁发生[EB/OL].http//news.sina.com, 2006-11-26.
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
本篇【法宝引证码CLI.A.1262860      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】
【作者其他文献】

热门视频更多