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【期刊名称】 《云南大学学报社会科学版》
行政强制措施检察监督研究
【英文标题】 A study on the procuratorial supervision on the Administrative coercive measures
【作者】 王玄玮【作者单位】 云南省人民检察院
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 检察改革;行政检察;行政执法;行政强制措施
【英文关键词】 procuratorial reform; procuratorial work on administrative activities; administrative law enforcement; administrative coercive measures.
【文章编码】 1671-7511(2018)05-0132-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 5
【页码】 132
【摘要】 对行政强制措施实行检察监督是十八届四中全会赋予检察机关的改革任务。在全面依法治国和监察体制改革背景下,检察机关履行行政强制措施检察监督职能既有必要性,也有可行性。在下一步检察改革过程中,应当坚持有限监督、适时监督、行政先行救济原则,探索采用检察建议、支持起诉、督促纠正违法、提请责任追究等方式对违法行政强制措施进行监督。
【英文摘要】 Procuratorial supervision over administrative coercive measures is the reform task entrusted to procuratorial organs in the fourth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee. Under the background of comprehensive framework for promoting the rule of law and the reform of supervisory system, it is necessary and feasible for the procuratorial organs to perform the procuratorial supervision function on administrative coercive measures. In the next process of procuratorial reform, these principles should be adhered that includes limited supervision, timely supervision and administrative relief first. Procuratorial organs should explore ways to supervise illegal administrative coercive measures by means of procuratorial suggestions, supporting litigation, urging to correct illegality and calling to account.
【全文】法宝引证码CLI.A.1262861    
  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出,要“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”。检察机关作为我国司法机关之一以及宪法确定的法律监督机关,在“行政强制措施司法监督”中应当承担怎样的职责?在监察体制改革的背景之下,应当如何开展行政强制措施检察监督?这些问题需要认真研究。
  一、行政强制措施检察监督的时代背景
  (一)对“行政强制措施司法监督”的理解
  四中全会《决定》在“深入推进依法行政,加快建设法治政府”部分,明确要求“强化对行政权力的制约和监督”。在《决定》中,不仅提到了要加强行政机关内部的层级监督和审计等专门监督,还详细列举了多种来自行政权外部的监督方式,其中重点强调了要完善司法监督。《决定》要求多种监督方式并用,形成监督合力和实效,积极构建科学有效的权力运行制约和监督体系。其后在“保证公正司法,提高司法公信力”部分,《决定》就行政权力的司法监督指明了改革内容:“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”这一段话内涵十分丰富,共包括三个方面的改革内容,都作为“优化司法职权配置”相关规定的重要组成部分。对这三项改革措施,《决定》的表述方式存在少许区别。对“督促纠正行政机关违法行使职权”改革措施,实施主体明确为检察机关;接着“探索检察机关提起公益诉讼”,主体也很明确。只有“完善行政强制措施司法监督”,表面上看没有规定实施主体,但实际上实施主体同样是明确的。我国的司法机关在通常语境下包括人民法院和人民检察院,加强司法监督不外乎加强这两大机构对行政强制措施的监督。不过,过去对行政强制措施已经有,而且只有“行政诉讼”这一种司法监督方式,四中全会后增加“检察监督”这另外一种司法监督方式,才可能形成比较完善的司法监督体系。所以,这项改革措施的实施主体应当以检察机关为主。更有一些学者提出,“这里的司法监督宜理解为专指检察机关行使检察权的情形”。{1}不论如何理解,“完善行政强制措施司法监督”的改革毫无疑问都涉及检察院。检察机关对于推进行政强制措施检察监督,可谓责无旁贷。
  在四中全会出台《决定》之前,我国《行政强制法》中并未规定检察机关对行政强制措施的监督机制。2017年6月,全国人大常委会修改《行政诉讼法》,在经过两年试点后正式授权检察机关对部分违法行政行为提起行政公益诉讼。按照行政诉讼法的授权,“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼”。[1]可以看出,行政公益诉讼监督的领域特定,而且主要针对行政机关违法行使职权和不作为,这一授权并不包括针对行政强制措施的监督。不过,行政公益诉讼制度的正式确立也折射出了国家通过立法加强检察权对行政权的监督制约的发展趋势。那么,究竟哪些行政强制措施应当纳入司法监督范围?有学者提出:“《决定》立足于全面推进依法治国的需要,让检察机关对行政强制措施实行司法监督,且将其对象限缩为‘涉及公民人身、财产权益’,可以避免超出检察机关能力范围的全面监督,既约束部分行政权力的行使,又最大限度地尊重行政权力运行的自身规律性,将有助于提升司法监督的权威性,有助于提升保障公民、法人和其他组织合法权益的实效性”。{1}笔者赞同这一认识。因此,《决定》中提出“完善行政强制措施司法监督”,固然行政诉讼等司法监督方式需要完善,但这里更主要的是针对检察机关。人民检察院应当勇于探索、开拓创新,落实时代赋予的改革任务。当然,在推进改革探索过程中,也必须掌握分寸、尺度合宜。
  (二)行政强制措施检察监督与监察体制改革
  为了落实四中全会《决定》,最高人民检察院在《关于深化检察改革的意见(2013—2017年工作规划)(2015年修订版)》中,部署了“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”这一重点改革任务。对于这项改革的主要内容,该《意见》指出:“推动扩大司法监督的主体范围,为检察机关监督行政强制措施提供法律依据。推动完善相关法律,为受到违法行政强制措施侵害的当事人提供便捷的司法救济途径。强化对行政强制措施实施过程的司法监督,及时纠正违法行政强制措施。”[2]此后,一些地方检察机关开始探索对行政强制措施开展检察监督。不过,目前最高检察院尚未就此项改革出台相关实施方案或司法解释,行政强制措施检察监督究竟如何开展还缺乏顶层设计。
  2016年11月,中央决定开展监察体制改革试点,部署在北京、山西、浙江试点设立监察委员会,实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖。试点方案要求,将检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。监察体制改革试点开始后,不少地方停止了行政强制措施检察监督的自行探索,最高检察院对是否继续探索履行此项改革任务的态度也不明朗。笔者当时撰文提出,国家监察体制改革并不改变检察机关作为国家的法律监督机关的属性。监察委员会的成立,并不改变、更不取代检察机关的法律监督机关地位和属性。{2}(P52)2018年3月,第十三届全国人大一次会议通过了宪法修正案,其中并未对检察机关的性质进行修改,检察机关的宪法定位仍然是国家的法律监督机关。因此,监察委员会成立后,检察机关仍然要履行法律监督职能。结合四中全会的改革要求,这其中应当包括对行政强制措施进行检察监督。虽然监察委员会对所有行使公权力的公职人员依法实施监察,但其监督对象是公职人员个人,不是机构和组织,而检察机关的法律监督针对的是国家机关的行为。检察权属于对事权,监察权属于对人权。{3}](P62)因此,监察委员会的监察工作与检察机关对行政强制措施的检察监督并不冲突。检察机关监督行政强制措施的合法性,对受到违法行政强制措施侵害的当事人提供司法救济。对于在监督工作中发现的行政机关工作人员违法违纪线索,依法移送监察机关审查处理。因此,行政强制措施检察监督改革这一检察改革具体任务与监察体制改革这一国家政治体制的重大改革任务之间是协调的、相容的。
  二、行政强制措施检察监督的必要性
  行政强制措施在我国的适用情况具有以下特点:
  (一)行政强制措施适用主体庞杂
  依照我国行政强制法,行政强制措施的设定依据包括法律、行政法规(除限制人身自由和冻结存款汇款外)、地方性法规(只能针对查封场所、设施或者扣押财物)。第17条规定:“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施”。那么“法律、法规规定的行政机关”有多少呢?根据全国人大常委会法工委办公室所提供的统计数据显示,截至2009年6月底,在当时现行有效的228部法律和600多部行政法规中,有72部法律和122部行政法规规定了行政强制。{4}在行政强制法颁布之前,部门规章、地方政府规章也大量设立行政强制,有些地方和部门的规范性文件也有设定行政强制的情况,层级越低的规范性文件设定的行政强制越多。据统计,十多年前我国法律、法规、规章中规定的行政强制措施就已多达260多种,其中仅法律、行政法规规定由公安机关实施的行政强制措施就多达几十种。{5}(P50)据全国人大常委会法工委办公室的统计,仅“查封、扣押”一项权力,根据法律规定,涉及海关、质监部门等26个实施主体;而同时根据相关行政法规的规定,还涉及工商、出版行政部门等41个实施主体。另外,我国行政强制法还规定:“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关,可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”;[3]“法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织”,也有权实施行政强制措施。[4]所以,现实中行政强制措施的适用主体确实十分庞杂。
  (二)行政强制措施侵权可能性大
  行政强制是国家治理中不可或缺的手段。尤其是在紧急情况下或者行政相对人拒不履行行政决定的义务时,行政强制成为实现行政目的的最后保障。然而,必须充分认识到以暴力为后盾的行政强制措施具有强烈的双重性,即积极与消极两种作用并存:虽然效果立见但行政相对人对抗强烈;实施成本低廉但社会成本、道德成本高昂;效率较高但持久运用效率趋向递减。{6}(P1)特别是,从行政强制实现过程看,行政强制措施最终都由人实施,而作为执法主体的个人由于道德品质、法律意识、自身素养的差异,不可能完全正确地、毫无差错地按照行政强制法的规定来执行它。换句话说,行政强制措施权力随时都可能被滥用或误用。以对财产的行政强制措施为例,据2005年的一项统计,仅地方性法规设定的行政强制方式就有30种之多,但执行中随意性大,侵害公民、法人或者其他组织合法权益的情形时有发生。有学者经过详细调查后总结道:行政机关“查封、扣押的财物不制作清单,不给收据,随意使用被查封、扣押的财物;对不属于应查封、扣押的财物随意查封、扣押;对查封、扣押的财物不及时处理,造成财物的损失。如有的执法部门在暂扣车辆时,暂扣了几个月甚至一年多也不处理,风吹日晒,最后把车交还给车主,车也快报废了”。{5}(P51)正如应松年教授所说:“行政强制是用国家强力对公民的人身自由和财产进行干预,是一种比行政处罚还要严厉的措施,用得不好就会伤害老百姓”。{7}(P35)行政强制措施是一把“双刃剑”,必须给它安上“紧箍咒”。
  (三)行政执法队伍素质参差不齐
  行使行政执行权的机关应为公权力机关,或者是由公权力明确授权的机关。而现状是,各地方、各部门自己成立名目繁多的执行机构和人员,如执法大队、城市管理科、市政监察大队等。人员成分也比较复杂,大量使用临时工参与执法,如交警队聘用的合同制协警、交通协管员,虽然表面上没有执法权,但实践中权力可以下放“授权”甚至“转包”,照样实施行政强制,公共权力得以随意运用。权力一旦滥用,不但管理对象会“遭殃”,有时候连无辜的路人都会“躺枪”。2012年,昆明一名大学生因路过时围观城管执法,被3名城管人员拖进路边小巷殴打。经昆明市某区城市管理综合行政执法局调查,当事的3名城管人员均为协管员(临时工),给予除名处理。[5]长期以来,“国家每通过一项法律、行政法规,各地相关管理部门就增加一支执法队伍。在有些地方,甚至形成了二十余顶执法‘大盖帽’去管一顶‘破草帽’(作为行政相对人的公民)的局面”。{8}(P80)政府职能部门几乎都设立了自己的执法队伍,去执行与自己部门相关的法律、法规、规章。这种状况也助长了执法机构“打架”,有好处的事争着做,承担责任的事互相推,漏洞很多。行政机关职权重叠交叉时有发生,如工商部门和质监部门对伪劣产品的查处,公安机关、新闻出版部门及文化稽查单位对非法出版物的查处等,形成多头管理。有些地方已经形成了一种惯性思维,哪方面的法律法规执行不力,就加强相应的执法队伍。结果是执法队伍越来越庞大,与民众的冲突也越来越多。
  基于以上现实,四中全会《决定》提出 “完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”的改革举措确实意义重大,将检察机关纳入行政强制措施的司法监督主体十分有必要。
  三、行政强制措施检察监督的可行性
  (一)宏观环境十分有利
  “完善对行政强制措施的司法监督”是党中央从强化依法行政和建设法治国家的高度出发,在充分考虑行政执法现实状况的情况下做出的重大决策。四中全会《决定》强调要“完善检察机关行使监督权的法律制度”,将“严密的法治监督体系”作为全面推进依法治国的五大目标之一,这为检

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}杨建顺.完善对行政机关行使职权的检察监督制度[N].检察日报,2014-12-22(003).
  {2}王玄玮.国家监察体制改革和检察机关的发展[J].人民法治,2017(2).
  {3}夏金莱.论监察体制改革背景下的监察权与检察权[J].政治与法律,2017(8).
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  {6}杨科雄.行政强制司法审查的规则与适用[M],中国法制出版社,2013.
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  {11}姜东良.青岛:人大支持行政执法检察监督[N].法制日报,2016-10-14(003).
  {12}徐盈雁.杨克勤代表:人大应授权或立法明确检察机关相关职权,对涉及公民合法权益的行政强制措施进行监督[N].检察日报,2016-3-9(002).
  {13}张灿灿.建立检察机关督促纠正行政违法行为制度[N].检察日报,2015-3-10(009).
  {14}傅国云.行政检察监督研究:从历史变迁到制度架构[M],法律出版社,2014.
  {15}路志强.司法改革背景下行政强制措施检察监督研究[J].兰州学刊,2015(10).
  {16}朱宁宁.拟增加检察院对行政机关督促纠正职责[N].法制日报,2018-06-20(002).
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