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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
完善对行政立法之外的其他抽象行政行为监督的思考
【英文标题】 Thougts on Optimizing the Supervision over Other Abstract Administrative action Other Than Administrative Legislation
【作者】 沈福俊【作者单位】 华东政法学院
【分类】 行政法学【中文关键词】 抽象行政行为 监督 依法行政
【期刊年份】 1999年【期号】 4
【页码】 10
【摘要】 抽象行政行为是行政行为的表现形式之一,其中行政立法之外的其他抽象行为在实践中大量存在,但对其规范和制约又相对较少。进一步加强对这一类行政行为的依法监督是推进依法行政的重要步骤。本文从权力机关监督、行政机关监督和司法机关监督三个方面提出了加强对行政机关其他抽象行政行为监督的途径。
【全文】法宝引证码CLI.A.1102298    
  
  抽象行政行为是指行政机关针对不特定的人和不特定的事制定具有普遍约束力的规范的行为。它既包括行政立法行为,也包括行政立法之外的、由行政机关制定具有普遍约束力的决定、命令和行政措施的行为,即本文所称的其他抽象行政行为。在行政管理实践中,其他抽象行政行为大量存在,而且与行政立法相比,所受的制约又较少,所以在实践中暴露的问题也较多,依法对这类行政行为的规范和监督就显得尤为重要。1999年4月29日颁布的《中华人民共和国行政复议法》,第一次以法律的形式确认了在行政复议中可以对其他抽象行政行为进行审查,从而为进一步完善对其他抽象行政行为的法律监督提供了有益的法律经验。
  一、现状与问题
  在行政管理实践中,行政机关作为国家行政权的行使者,必须同时运用抽象行政行为和具体行政行为两种手段来实施有效的管理。我国宪法和法律也规定了国家各级行政机关拥有发布具有普遍约束力的决定、命令和规定行政措施的权力。因此,其他抽象行政行为的存在,不仅是必需的,而且具有合法的依据。然而,任何权力的行使,既会产生正面、积极的效应,也可能带来负面、消极的后果。行使权的行使也是如此。一方面,行政机关的其他抽象行政行为在行政管理中起着无可否认的作用,但在实践中所产生的消极后果也十分突出。其主要问题表现为:
  (一)违背职权法定原则,超越职权、滥用职权的现象较为严重。有的行政机关不是根据自己的法定职责和行政管理的需要作出其他抽象行政行为,而是根据部门或地方利益需要进行,随意性较大,导致越权现象严重,既有上下级行政机关的纵向越权,也有同级行政机关的横向越权,内容与上一级规范性文件不相符合或抵触的情况屡见不鲜。甚至有的部门或地方利用制定规范性文件的权力为自己牟取私利,使国家行政权应具有的严肃性和统一性遭到破坏。如某县政府规定,全县农药、化肥由县农资集团统一定价、统一销售,不许农民出县购买,并成立稽查队,在全县境内设立十多个关卡,查堵外来农业生产资料,阻止农民购买外县较为便宜的化肥、农药。这种利用制定行政规范性文件的权力搞地区垄断的行为,直接损害了农民的利益。
  (二)违背其他抽象行政行为应当遵循的规则,随意设定公民、法人或者其他组织的权利义务。实践中所出现的乱收费、乱罚款、乱摊派、乱许可的“四乱”现象,大部分就来源于行政机关的其他抽象行政行为。很多其他抽象行政行为中不仅自行设定了收费权、处罚权、许可权等,而且还规定了法律责任条款,使这些其他抽象行政行为具有了与国家法律、法规同等的功能,这不能不说是一种对法制的破坏。它不但不会促进行政管理的正常进行,而且是对实施依法行政原则的严重阻碍。
  (三)在规范性文件的制定程序上随意性程度相当严重。虽然国家目前对其他抽象行政行为尚无统一的程序性规范,但也必须遵循公认的、合理的程序性要求。然而,有相当一部分行政机关不经调查研究,不去认真论证可行性和合法性如何,往往凭一次会议决议或者某个领导人的一次指示、一句话就匆匆起草一个规范性文件,也不听取各方面的意见便草率发文公布,从而使其他抽象行政行为应有的规范性和严肃性丧失。
  笔者认为,上述问题的存在,与我国长期以来淡化了对行政机关其他抽象行政行为的监督不无关系。在我国,宪法和法律规定的对行政机关其他抽象行政行为的监督途径主要是两个,一是权力机关的监督,即各级国家权力机关有权撤销各级人民政府作出的与宪法、法律相抵触的或不适当的决定、命令;二是行政机关的监督,即各级人民政府对其所属部门或上级人民政府对下级人民政府所发布的与行政法规、行政规章相抵触的行政规范性文件,有权予以撤销或改变。但是在具体的实践中,对这一类抽象行政行为的监督却是完全没有到位,其主要状况是:
  1、权力机关的监督没有真正落到实处。法律的生命力在于实施,如果法律不能很好地付诸实施,再好的法律也只能是一纸空文。但是,法律虽然规定了权力机关有权对行政机关违法的其他抽象行政行为予以撤销,但由于在具体操作上尚缺乏完备的机制,从而使权力机关尤其是地方各级权力机关实施这方面的监督无法得到有力的保证。在实施中,行政机关作出一个其他抽象行政行为,往往既不提请权力机关进行审查,也没有设立一定的备案制度,从而导致随意性、短期性的情况时有发生。更何况,人民代表大会一般每年只举行一次,即使要对某一个其他抽象行政行为实施监督,还需要由一定数量的人民代表提出议案并经过一系列程序,才能被列入会议议程进行审议。而且,由于行政机关其他抽象行政行为涉及的行政管理领域较为广泛,各种领域所表现出来的专业性又较强,而有些权力机关组成人员的知识水平也难以适应现代化行政的要求,因而也就疏于行使监督权,一切由行政机关说了算。这种监督不力的状况,使宪法和法律规定的国家权力机关依法对行政机关的其他抽象行政行为实施监督的权力无法得到真正而全面的体现。
  2、行政监督机制不完善,从而使上级行政机关对下级行政机关的其他抽象行政行为的监督无法从根本上发挥作用。应当说,在对其他抽象行政行为的监督过程中,上级行政机关的监督应当更为直接和有效。其理由,一方面是上下级行政机关之间本身就是一种命令、服从关系,上级行政机关的决定,下级行政机关理应服从;另一方面是由于上级行政机关具备了比其他国家机关更为熟悉某一专业领域行政管理的条件,对于某个其他抽象行政行为是否违法或不当更加容易鉴别,实施监督应该更加有力。但是,由于目前在我国还未建立起一套完备而又科学的且具有强制性的对其他抽象行政行为的行政审查、备案制度,使很多上级行政机关在事先根本无法了解下级行政机关作出了一个什么样的规范性文件,即使在规范性文件实施后通过各种途径了解到,那么可能产生的消极作用也已经发生。而且事实上,上级行政机关袒护下级行政机关、不纠正、不撤销违法或不当规范性文件的状况也时有发生。虽然在行政复议中,复议机关可以对违法或不当的其他规范性文件依职权进行撤销或改变,或提请有权机关予以处理,但是由于原行政复议条例并未建立复议申请人对违法或不当的其他规范性文件的提请审查制度,而且还规定其他抽象行政行为是行政复议的依据,这就使得复议机关改变或撤销其他抽象行政行为的情况微乎其微。
  此外,我国目前行政诉讼受案范围对抽象行政行为的排除性规定,决定了行政机关的其他抽象行政行为无法受到来自于司法机关的强有力监督。虽然有学者认为,人民法院通过司法审查活动审查行政机关具体行政行为的同时,还要对作出该具体行政行为所依据的各种规范性文件是否合法进行鉴别、评价和评断,由此得出其他抽象行政行为实际上也受司法监督的结论。对此,笔者认为,行政诉讼法第12条明确禁止对抽象行政行为提起行政诉讼,第52条明确规定了人民法院审查具体行政行为合法性的依据是法律、行政法规和地方性法规,并不包括其他规范性文件。因此,人民法院在审判实践中根本就无法对行政机关的其他抽象行政行为进行实质性的审查,更无法对此作出司法裁决。即使具体行政行为被判定违法,其所依据的规范性文件仍然存在。所以,我国目前并不存在对行政机关其他抽象行政行为的司法监督机制。
  从上述分析可以看出,当前在行政机关的其他抽象行政行为领域所存在的问题,与我国目前对这一类行政行为的监督体制的基本状况密切相关。这一现状与我国当前民主与法制建设的要求以及依法治国基本方略的实现还存有一定的距离。因此,必须大力改变目前这种监督不力、监督机制不尽完善的状况,使行政机关的行政权受到较为全面的监督,从而使依法治国的基本方略在行政管理领域尽快得到实现。
  二、强化对行政机关的其他抽象行政行为的监督是促进依法行政进而实现依法治国的基础
  依法治国,建设社会主义法治国家,其基础应当是依法行政。因为在任何一个国家当中,行政权往往最为庞大,行政权所涉及的领域和所产生的作用也最为广泛,实现依法行政,就能在更为广泛的领域中体现人民的意志,使国家确定的符合大多数人意志的行政管理目标得到切实的实现。尤其是在我国当前市场经济体制之下,自由、平等地进行竞争和交往的市场经济环境更是需要行政机关的依法行政。然而依法行政的实现,很大程度上又必须依赖于行政机关各种规范性文件的科学性和合法性。行政机关所作出的其他抽象行政行为,由于其所发挥的经常性和广泛性的作用,与推进依法行政密切相关,也是实现依法治国的关键步骤之一。因此,加强对行政机关的其他抽象行政行为的监督,在实现依法治国的进程中就显得尤为必要。
  (一)加强对其他抽象行政行为的监督是保证具体行政行为合法的关键。抽象行政行为是国家行政法制的重要组成部分,从法律管理的

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