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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
电子政务及其对行政法的影响
【英文标题】 eGovernment and Its lnfluence on Administrative Law
【作者】 张凤杰 潘文娣【作者单位】 中国政法大学
【分类】 行政法学【中文关键词】 电子政务 发展 行政法 影响
【期刊年份】 2004年【期号】 2
【页码】 23
【摘要】 电子政务近年来在全球发展迅猛,在我国亦有较大发展。作为新型的政府运作模式,它必然要给传统的行政法带来巨大的震荡和冲击。这也正是行政法的发展动力之所在。本文从电子政务的概念入手,在介绍其在国内外蓬勃发展的基础上,系统分析了它对行政法的影响。旨在引起学界同仁和实务界对电子政务的关注,有效利用和切实推动电子政务的发展,在促进行政法学发展的同时,更好地为我们百姓服务。
【全文】法宝引证码CLI.A.1102763    
  自从1993年美国前副总统戈尔在国家竞争力的评论中首次提出要实现政府信息化、重组美国政府以来,世界范围内的政府上网、实施电子政务的热潮一浪高过一浪。由于政府的信息化程度直接影响政府的竞争力,并成为衡量各国发展水平的一个标准,故而各国都在力促政府上网,抢占全球或本地区的网上制高点。[1]
  我国各级政府和信息产业界亦作出很大努力,虽然整体而言仅处于全球中下水平,但其电子政务度也已有22.6%。[2]作为新型的政府运作模式,电子政务的迅猛发展必然会给传统的行政法带来巨大震荡和冲击,也必然会催生和加速行政法新理念。本文从电子政务的概念入手,在介绍其在国内外蓬勃发展的基础上,系统分析了其对行政法的影响。旨在引起学界同仁对电子政务的关注,有效利用和切实推动电子政务的发展,在促进我们行政法学发展的同时,更好地为我们百姓服务。
  一、电子政务概述
  所谓电子政务,是指一国的各级政府机构在其管理和服务职能中借助电子信息技术,实现政府组织结构和工作流程的重组优化,超越时间、空间和部门分隔的制约,建成一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式。其实质是,应用现代信息技术把政府传统的集中管理、分层结构的宝塔式运行模式转变为扁平化、高效互动式的数字化办公。电子政务并不等同于一般意义上的政府上网发布信息,它通过在网上建立全面电子化的虚拟政府,在统一、开放式的平台上实现政府不同机构之间、政府与公众之间的信息一体化沟通,一方面提高行政效率,减少“橡皮图章”和工作环节,增强政府接收公众反馈意见,传递信息的能力,另一方面加大行政透明度,使公众更方便更快捷地了解政府。其核心是:大量频繁的行政管理和日常事务都通过设定好的程序在网上实施,大量决策权下放给团体和个人,政府重新确立其职能。[3]可见电子政务的实施不是简单通过网络改变行政手段,而是要从根本上转变行政理念,是现代服务行政的必然。
  电子政务模型可简单概括为两方面:政府部门内部利用先进的网络信息技术实现办公自动化、管理信息化、决策科学化;政府部门与社会各界利用网络信息平台充分进行信息共享与服务、加强群众监督、提高办事效率及促进政务公开,等等。其结构大致可以分为政府各部门内部的网络化办公、政府部门之间通过网络进行的信息共享、政府部门通过网络与公众进行的双向互动三部分。
  从世界电子政务的发展情况来看,电子政务的发展按网络办公的复杂程度可划分为三个阶段:(1)政府在网上发布信息;(2)政府与公众双向信息交流;(3)政府直接在网上处理行政事务。网上事务处理的实现必然导致政府机构的结构性调整,也必然导致政府运行方式的改变。因此,电子政务不是简单地将现有的政务电子化,而是要将原有的政务改造为电子政务。只有实现这种改造,电子政务才是真正地趋于成熟了。
  二、电子政务在国内外的迅猛发展
  根据联合国2002年5月15日公布的首份全球电子政务报告,在所调查的145个国家中,电子政务发展实践排在前10名的国家依次是美国、澳大利亚、新西兰、新加坡、挪威、加拿大、英国、荷兰、丹麦和德国,中国目前尚处于中下水平。在亚洲地区范围内,亚洲做得比较好的国家是新加坡、韩国和日本,中国仍是中等微偏下水平。
  (一)国外电子政务的发展概况
  1.作为世界头号信息技术大国,美国实施电子政务起步较早、发展最为迅速。克林顿政府在2000年9月建成一个超大型电子网站——美国“第一政府网”(firstgov.gov)。在这个网站上可以查找到全美50个州以及各地县、市有关工商业、农业、食品加工、艺术和文化等各行业的材料,网站链接即点即通,最引人注目的是能在一个政府网站内解决竞标合同问题和直接实现向政府申请贷款。根据美国Council of Excellence in Govern ment2000年9月的调查报告,[4]目前,不仅联邦政府以及所有的州级政府已经全部实现上网,而且几乎所有县市政府部门都有自己的网站,向用户(公民、企业、非营利机构)提供政府文件、选举信息、意见投诉、医疗保健、社会福利、执照申请等公共服务和网上办公信息。
  根据美国最近出台的《政府纸张消除法案》,美国将尽可能在2003年10月以前实现政府无纸化办公。各州也规划了自己的电子政务进度表,如,马里兰州计划到2002年该州政府服务的50%要实现电子化,到2004年达到80%。据美国佛里斯特研究公司发表报告称,到2006年,美国各级政府将能从网上接收3.33亿份来自企业和民众的各种申请和报告,并将在政府网站上推出1.4万种网上申请服务项目。届时便是美国电子政务及电子政府时代真正到来之日。[5]
  2.欧盟电子政务发展方面也取得了长足的进步,它制定了信息社会行动纲领,各成员国也分别制定了各自的电子政务规划,并积极付诸行动。以英国为例,英国政府先后发布了《政府现代化白皮书》、《21世纪政府电子服务》、《电子政务协同框架》等政策规划,提出到2008年在英国全面实现政府电子服务的目标。2000年3月30日,英国首相布莱尔宣布把实施电子政务的时间从2008年提前到2005年,届时所有的政府服务必须实现上网。2001年1月,英国内阁办公室宣布,英国已经有40%的政府服务可以通过互联网提供给公众。而且,当时英国已把公民网站、商业和部门网站与政府的办公室系统等安全地连接在一起,提供每年365天和每天24小时的“无缝”服务。[6]根据英国国家统计局的报告,目前英国的成年网民中,有18%的人使用政府机构网站获取服务或官方文件等信息。政府机构网站总数达1000多个,每星期的访问请求超过2000万。[7]
  3.新加坡的电子政务备受世人关注。1999年,美国大众服务管理部将这个只有400万人口的城市国家的电子政府网站评为世界上最先进的综合服务网站。加拿大的一些省份和美国宾夕法尼亚州的电子政府建设以新加坡为模板。新加坡从1981年开始发展电子政务,它的电子政务系统完全受国家控制,没有私人的参与,政府每年要在这项工程上花费大量的资金,但也为政府节省了许多办公费用。举个例子,政府使用电子政务进行个人所得税的上税服务,每处理一笔业务至少节约1.54美元,每年累计可节约3.3万美元的办公费用。每年新加坡的电子政务估计可为其政府节省2300万美元。[8]据介绍,新加坡电子政府可以为其公民提供200项以上的电子政务服务,一天24小时,每时每刻新加坡的公民都可以在家里从一个名为“电子公民中心”的站点轻松获取医疗保健、商务、法律法规、交通、家庭、住房、就业等各项网上信息和服务。[9]
  4.在印度,虽然国内电信基础设施很不完善、电话和计算机普及率分别只有2%和3‰,但政府一直在努力利用信息技术改革农村地区的政务和农民生活。其中最有名的是印度中央邦德拉区政府开展的一个名为“yandot”的电子政务项目,以很低的价格向德拉地区50万以上的农民提供市场信息和政府服务,给贫困地区文化水平低的农民提供接触信息技术和知识的机会。该项目取得了很大的成功,并从全球60个候选项目中脱颖而出,获得“公共服务和民主政治”斯德歌尔摩挑战奖。[10]印度政府计划将该项目推广到全国,向所有印度农民提供市场信息,以产生一个以互联网为基础的公民——政府界面,提供公共管理、教育、卫生保健服务。
  (二)我国电子政务的发展概况
  我国电子政务的发展大体可以分为两个阶段。
  1.起步阶段主要表现在两个方面。一是20世纪80年代末期,中央和地方党政机关所开展的办公自动化(OA)工程,建立政府内部信息办公网络,为利用计算机和通信网络技术奠定了基础。二是1993年底启动金桥工程、金关工程和金卡工程“三金工程”,重点是建设信息化的基础设施,为重点行业和部门传输数据和信息。但是,这些都还只是电子政务发展的雏形。
  到20世纪90年代末期,随着信息网络技术的快速发展和信息基础设施的不断完善,电子政务的发展进入快车道,突破了部门和地域限制,向交互性和互联网方向发展。1998年4月,青岛市在互联网上建立了我国第一个严格意义上的政府网站“青岛政务信息公众网”。1999年1月,40多个部委(局、办)的信息主管部门共同倡议发起了“政府上网工程”,其目标是在1999年实现60%以上的部委和各级政府部门上网,在2000年实现80%以上的部委和各级政府部门上网。据国家统计局报道,1999年5月,gov.cn下注册的政府域名猛增至1470个。截止2002年1月,以gov.cn为结尾注册的域名总数达到5864个,已经建成的www下的政府网站达4677多个,70%以上的地市级政府在网上设立了办事窗口。[11]
  2.进入21世纪,我国电子政务开始向深层次发展,主要表现在以下三个方面。
  首先,许多地方政府都将国民经济和社会信息化作为“十五”规划的重要内容,上海、深圳、广州、天津等沿海城市纷纷提出建设数字化城市或数码港计划,其中电子政务的建设是核心内容之一。有些地方政府明确地提出了建设电子政务的时间表,如北京市的具体目标是:力争用两年时间,到2002年底政府内部初步实现电子化和网络化办公,初步实现政府面向企业和市民的审批、管理和服务业务在网上进行;到2005年底建成体系完整、结构合理、高速宽带、互联互通的电子政务网络体系,最终建成北京市政务系统共建公享的信息资源库,全面开展网上交互式办公。[12]
  其次,专业化的政府服务网站增多,服务内容更加丰富,功能不断增强,互动性得到很大提高。工商、海关、税务等部门纷纷推出各种网上办公业务,电子政务应用也已扩展到公文电子化、电子招标与采购、电子福利支付、电子资料库、网上报税、网上报关、电子身份证、电子统计报表报送等领域。例如,北京市工商行政管理局建立了网上办公平台——红盾315网站(www.hd315.gov.cn),开办了网上注册与年检、网上专项审批、网上经营者身份及经营行为合法性认证、经营性网站备案核准、域名备案登记等业务。2001年6月1日推广实施的“中国电子口岸”(www.chinaport.gov.cn)将海关总署、商业部、国家税务总局等12个部委分别管理的进出口业务信息流、资金流、货物流等电子底账数据统一到公共数据中心,在一个平台上实现信息共享,国家各行政管理部门可根据需要进行跨部门、跨行业的联网数据核查,企业也可在网上办理各种进出口手续。
  最后,我国软件业的发展极大推动了电子政务的发展,安全性能不断增强。目前,联想、方正、首信等国内主要IT企业都在与各级政府和部门合作,纷纷推出各自的电子政务解决方案,促进我国电子政务办公系统的发展与完善。如,北京美髯公科技发展公司成为海淀园“数字园区”的技术开发单位、书生公司开发的“书生电子公文系统”已为国务院办公厅、中国人民银行、中国银行、中国农业银行、国家开发银行等在全国范围内全面采用。
  综上所述,电子政务虽然在各国开展的时间并不长,但其注册的网络域名数量之多,实际应用的范围之广,提供服务的层次之高,实为全球性事物发展史

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