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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
试论我国现行检察权职能的完善
【英文标题】 Improvement of Current Prosecution Function in China
【作者】 李培龙【作者单位】 上海市人民检察院第一分院
【分类】 检察院【中文关键词】 检察权 法律监督 完善
【期刊年份】 2005年【期号】 1
【页码】 97
【摘要】 本文以检察权运行的法理基础为视角,着重分析了建立和完善我国检察权的政治思想基础、宪政基础和法治依据,并以此为指导,对如何完善检察权的合理配置,强化法律监督职能进行了有益的探索。
【全文】法宝引证码CLI.A.1102838    
  我国宪法规定“检察机关是我国的法律监督机关”。检察权是在人民代表大会制度下由检察机关代表国家和人民行使的对行政权和审判权进行监督和制约的一种国家权力,它在具体职权内容和特征上体现出了法律监督的特性。我国检察权制度的设置在很大程度上是借鉴和移植了前苏联检察制度,并根据当时我国的实际情况建立起来的。检察权从确立之初就突出和明确了其保障国家法律统一、正确实施的法律监督特点。只有切实把握检察权的理论运行基础,才能有针对性地完善现行检察权的不足之处,充分发挥检察机关法律监督的职能。
  一、我国检察权运行的理论基础
  虽然世界绝大部分国家都建立了检察权制度,但检察机关的设置、检察权的范围、检察权的运行模式却并非一致,其中的决定和影响的因素很多:国家的阶级性质和政治特点决定了检察权制度的阶级属性,国家的政体特点决定了检察权在国家权力体系中的位置,而民主与法制的发展水平对于检察权制度是否完善以及检察权的独立运行有重要的决定作用,文化传承、历史传统以及社会经济状况对于一国检察权制度的发展所具有的影响也不可忽视。因此理解我国检察权制度,改革和完善我国的检察权制度,不仅要遵循权力制约这一基本原则,而且更要发掘包括政治制度、经济体制、历史传统以及文化传承与变迁在内的检察权制度发展的本土资源。
  (一)人民民主专政理论是建立和完善我国检察权制度的政治思想基础
  人民民主专政理论是马克思列宁主义的无产阶级专政理论与我国具体实践相结合形成的,是建设和发展中国特色社会主义的理论基础,我国的国家政权机关正是以人民民主专政理论为指导建立起来的。人民民主专政理论不仅体现在国家政权的性质和职能上,而且体现在国家政权机关担负的任务上。人民民主专政理论决定了我国的国家政权是人民当家作主的政权,由此建立起来的国家政权机关必须具有对人民实行民主和对敌人实行专政的职能,担负起建设有中国特设社会主义的历史任务。检察机关作为国家政权机关的重要组成部分,必须自觉运用对人民实行民主的理论,指导检察工作,并通过法律赋予它的特有职能,发挥促进国家民主化和保障公民民主权利及其他权利的重要作用。
  为保障人民民主,必须把民主和法制相结合,使民主制度化、法律化。我国社会主义检察制度的确立,也是民主制度化、法律化的一个重要环节。检察制度本身,就是整个民主制度不可缺少的一个组成部分。因为国家的民主制度和公民的权利,不仅要有法律明确规定,还应有专门机关来保障其实施。我国检察机关由人民代表大会产生,按照人民代表大会的授权(以宪法和法律的形式),通过具体行使刑事公诉权、刑事司法监督权、职务犯罪侦查权、民事行政审判监督权等检察权,对法院审判行为的公正性、对公安等侦查机关行政行为和政府工作人员执法行为的合法性依法进行监督,以实现法律的正确统一实施,保障国家民主制度实施和公民权利,最终实现维护人民民主政权的目标。
  (二)人民代表大会制度是建立和完善我国检察权制度的宪政基础
  人民代表大会制度作为我国的根本政治制度,体现了人民当家作主的国家政权本质。我国的人民代表大会制度是基于民主集中制原则建立起来的,体现了民主与集中的有机结合。人民代表大会统一行使国家的权力,直接行使立法权,通过自己的执行机关即人民政府执行法律,并建立了法律监督的机制,借以保障法律的统一正确实施,防止国家机关在某些环节上的专横独断,防止权力的腐败和滥用,发展和完善社会主义民主制度。人民检察院是由人民代表大会决定并依法设立,其法律执行监督权同样是依据人民代表大会的授权,并遵循法律的规定而行使的一种国家权力,是人民代表大会制度下法律监督权的一部分,其法律监督权的行使必须受到人大及其常委会的监督和法律的制约。因此,从这意义上来讲,离开了人民代表制度,人民检察院在国家法律监督体系中的独立性和宪政基础就不复存在。
  (三)维护国家法制统一实施的客观需要是建立和完善我国检察权制度的法治依据
  1999年3月,全国人民代表大会对1982年宪法进行了修改,将法治与法治国家予以宪法确认。在完善民主政治的基础上,秉持法律至上理念,不断完善法律制度,加强对权力的制约和监督,以谋求司法公正和依法行政,实现人权保障,已经成为普遍公认的法治基本特征。从世界各国的法治发展历史来看,随着检察权的不断完善和独立发展,检察机关在监督侦查机关依法行使侦查权、监督法院审判公正、维护国家法律统一实施、保障民众的合法权益等方面,发挥着日益显著的作用。而且,检察权越具独立性,其在维护国家法治统一实施中的作用就越明显。维护法制统一是实现社会主义文明和法治的重要保障和表现。1979年我国在制定《人民检察院组织法》时,正是在运用和借鉴列宁“坚持检察机关的职权是维护国家法制的统一”的指导思想的基础上,确定了我国检察院的性质是国家的法律监督机关,并结合我们的情况规定:检察院“独立行使检察权,不受其他行政机关、团体和个人的干涉”。我国现在正处在社会主义初级阶段,社会主义市场经济体制和社会主义法制体系都尚待进一步完善,民众的法制意识有待进一步提高,而反腐败斗争依然形势严峻,司法裁判不公和政府工作人员的违法行政以及地方保护主义等现象时有发生,因此,发挥检察机关的监督职能,维护和促进国家法制的统一实施,显得尤为重要。
  (四)检察权在人民代表大会制下对行政权、司法权的监督是确立和完善我国检察机关法律监督权制度的政治学基础
  我国检察权的设置,体现了在人民代表大会制度下对国家行政权和司法权实行权力制约与监督的法治原则。人民政府和人民法院由人民代表大会产生,并代表国家和人民行使行政权和司法裁判权,权力的获得和赋予的正当性由此获得了基本保证。由于权力的行使是否代表人民的利益,是否违背法律的规则,需要通过制约和监督来实现,而人民代表大会及其常务委员会的职责决定了其在立法的同时,主要对立法进行监督,难以全面承担对法律执行和遵守进行全面的监督。因此,有必要在人民代表大会之下设立一个相对独立的国家机关——人民检察院,授权其实施和加强对政府行政权和法院审判权的制约和监督。
  二、我国现行检察权制度存在的缺陷
  (一)现行检察权制度,在宏观上强化了检察权的地位,在微观上和实践中却有削弱检察权能的趋势
  我国现行法律中有关检察权制度的规定集中体现于宪法及人民检察院组织法的规定中。从1954年第一部宪法及人民检察院组织法的颁布、实施,到现行适用的1982年宪法及1983年的人民检察院组织法等相关法律的规定中,有关检察权制度的规定体现出了一个宏观上加强而微观上削弱的特征。其具体表现在两个方面:第一,自1979年《人民检察院组织法》第一次确认了人民检察院“国家法律监督机关”的地位后,1982年的宪法中也明文规定了人民检察院是国家的法律监督机关,这在宏观上提高、强化了检察机关的国家法律地位,这就从国家根本法的角度第一次公开确认和肯定了检察机关所承担的权力中具有法律监督权的内容。现行的刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法也肯定了检察机关所行使的职权具有司法监督权的性质。这样,有关检察权的规定获得了形式与内容的统一,表明检察机关作为国家基本权力形式之一所行使的检察权中包含有公诉权与法律监督权的双重内容。第二,从现行法律中有关检察权的规定来看,现行(1983年)的人民检察院组织法较之于过去(1954年)的人民检察院组织法,削弱了检察权的一些基本内容。表现在:取消了地方各级人民检察院的一般监督权与民事、行政案件的法律监督权(主要表现为代表国家利益和公共利益提起和参与民事、行政诉讼的权力被取消)。虽然在民事诉讼法及行政诉讼法中写进了检察机关对民事、行政案件具有事后抗诉权等程序性条款,但由于在人民检察院组织法等相关法律中并没有明确的实体性职权条款,加之民事诉讼法和行政诉讼法的规定过于模糊,可操作性差,导致人民检察院对民事行政司法的参与及监督工作难以开展。我国检察机关现行职权中主要保留了刑事司法监督权及以侦查、公诉为核心的公诉职能。由此形成了我国现阶段检察机关职能上的“刑强民弱”的局面。
  (二)检察权运行机制上的泛行政化和检察官队伍专业化水平不够高,限制了检察机关的作用发挥
  检察权具有一定的行政化特征,这一行政化特征必然会在检察权运行机制上体现出来,如在职务犯罪侦查中的领导决策机制以及检察机关领导机制上的垂直领导。然而这并不意味着检察权就是行政权,更不意味着检察权的运行机制的泛行政化,检察权的运行应当遵循和符合其权力的本质特性。新中国的检察制度建立以后,检察权运行机制上的泛行政化特征非常浓厚。这主要表现在两个方面:一是以行政审批、集体负责为主要内容的检察工作办案机制;二是行政化的检察人事任免和管理机制。在实践中,检察权运行机制的泛行政化、检察队伍的专业化水平不够高,一定程度上影响了检察办案工作的质量和效率,限制和阻碍了检察官专业化进程,在某种意义上削弱了检察权的应有职能和作用的发挥。
  三、完善我国检察权制度的若干建议
  我国检察权主要立足于诉讼领域,通过诉讼活动以及与诉讼有关的侦查活动等,以实现惩罚犯罪、保障人权、监督国家机关执法活动、维护国家法律统一正确实施的目的。这些职权的依法行使,基本能够

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