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【期刊名称】 《法学评论》
区域经济一体化中的服务贸易问题
【英文标题】 Trade in Service Issues in Regional Economic Integration
【作者】 石静霞胡荣国【分类】 国际经济法
【中文关键词】 区域贸易协定 经济一体化服务贸易 GATS第5条
【期刊年份】 2005年【期号】 5
【页码】 55
【摘要】 近年来区域贸易协定的大量增加以及服务贸易的迅速发展,提出了“如何规制经济一体化中的服务贸易”这一新课题。本文结合《服务贸易总协定》第5条的规定以及若干区域贸易协定的具体内容,对该领域的一些重要术语及制度,进行了较为详细的阐释。同时,鉴于服务贸易自身的特点以及该领域规则的初始性,对一些有较多争议的问题等进行了讨论。
【全文】法宝引证码CLI.A.124579    
  
  近年来,作为GATT/WTO体制允许的多边主义的例外,区域经济一体化及与此相关的区域贸易协议(Regional Trade Agreement,下称RTA)的发展非常迅速。根据2004年区域贸易协议委员会(Committee on Regional Trade Agreement,下称CRTA)对WTO总理事会所提交的报告,截至2004年10月31日,向GATT/WTO通知的RTA数量达到了300个,其中多半是在20世纪90年代后缔结的。[1]除数量激增外,RTA在范围和内容等方面也呈现出一些新特点。尤其是随着服务业在一国国民经济中的地位和作用日益显著,全球经济竞争的重点从制造业转向服务业,RTA突破了传统的货物贸易领域,越来越多地包括了服务贸易的内容。为因应这一发展趋势,乌拉圭回合达成的《服务贸易总协定》(General Agreement on Trade in Services,下称GATS)包括了R3—A中的服务贸易规则应当遵循的多边纪律,即GATS第5条规定的“经济一体化”(economic integration)。[2]事实上,在上述300个通知WTO的RTA中,有34个是根据GATS第5条进行的通知,其内容主要涉及到服务贸易。
  我国加入WTO后非常重视区域贸易关系的发展,2002年11月与东盟签署了《中国一东盟全面经济合作框架协议》,标志着中国一东盟自由贸易区建设正式启动。之后在2003年,我国内地分别与香港和澳门签署了更紧密经贸关系安排(Closer·Economic Partnership.Arrangement,下称CEPA),在内地与港澳之间建立了自由贸易区。上述协议中都包含了服务贸易自由化的内容,特别是鉴于港澳服务业高度发达的比较优势,服务贸易在内地与港澳签署的CEPA中更是占有非常重要的分量。[3]
  由于服务贸易本身的特性及发达国家与发展中国家在该领域存在的巨大差异,区域经济一体化中服务贸易的相关法律安排较货物贸易更为复杂,GATS第5条的规定尚有诸多需要解释和完善的地方。而作为发展中国家,我国亦面临在区域经济一体化进程中如何发展服务贸易的问题。在此背景下,本文拟结合GATS第5条及若干区域协定中有关服务贸易的内容,阐释该条的基本制度及对理解这些制度至关重要的概念,如“涵盖众多服务部门”、“实质性经营活动”等,并试图分析目前GATS框架下关于服务贸易的经济一体化协议(economic integration agreement,下称EIA)在实践中产生的问题及可能的解决。
  一、GATS第5条的由来及基本制度
  在GATS中规范经济一体化问题,既有客观现实的需要,同时也与一些国际上区域贸易组织的大力推动有关。这些区域组织(重要的有欧盟、北美自由贸易区等)的立法与实践为CATS第5条的制订积累了较为成熟的经验。
  在乌拉圭回合中谈判服务贸易问题时,欧盟较早主张对该领域的区域贸易安排问题进行规定并提出了相关建议,得到瑞士、澳大利亚和新西兰等国的支持。1988年12月,服务贸易谈判组((3NS)在蒙特利尔召开的乌拉圭回合中期评审会议上对此进行了报告,部长们同意从1989年8月开始将“经济一体化”列入服务贸易谈判的议题。之后,各国对此提交了各种书面建议及口头陈述。1989年12月,服务贸易理事会主席散发了一个文件,允许成员方根据它们之间所谈判的条件进行服务贸易的区域安排,从而偏离非歧视原则。其后在三个有关服务贸易的草案协议文本中均包含了这样的条款。[4]
  GATS第5条首先承认WTO成员方有权缔结服务贸易领域的EIA,但同时对这类协议的制订及参加规定了一系列约束性的条件,包括EIA需要符合的内在条件、EIA参加方与外部的WTO成员之间的贸易关系、WTO对EIA的监督与审查以及对发展中国家的优惠待遇等方面。这些规定不仅反映了各成员方在谈判GATS时拟将经济一体化纳入多边服务贸易法律体制的努力,而且也给传统的区域经济一体化概念带来了革新,更加适合国际贸易自由化的需要。[5]但GATS第5条并未对EIA在多边服务贸易体系中的地位进行规定,而且在经济一体化的认定标准、审查机制等方面留下了许多尚待补充和完善的地方。
  GATS的具体内容体现了其与GATT第24条一脉相承的关系。很明显,GATS第5条第1款和第4款分别与GATT第24条的第4款和第8款类似。GATS第5条从GATT第24条中借鉴的一些重要概念和制度包括“实质上所有贸易”(substantially all trade)、不提高对外贸易的综合壁垒等。因此,尽管二者有一些诸如名称等方面的区别,但并不能否定二者之间有一些相通的理念。那么是否可以由此认为GATT第24条的法理能够足以解释GATS第5条呢?答案似乎并不简单。表面上的条款类似并不能超越(GATT与GATS所规制对象的根本不同。例如,GATT第24条的制度构建以一些基本概念(如关税等)为前提,但由于服务贸易本身的特性,GATS中并无这些概念。换言之,货物与服务内在特性的差异使得在RTA中确立共同适用于二者的法理变得非常困难。[6]
  正如目前仍然缺乏对GATT第24条的统一解释一样,对GATS第5条的理解也存在诸多不同。同时由于该领域的发展还非常初步,因此对其解释并没有可供援引的先例。[7]成立于1997年的CRTA除了审查RTA和EIA外,亦试图寻求对GATT第24条和GATS第5条的合理解释。尽管CRTA对货物贸易领域的RTA如何进行解释已经进行了诸多讨论,但对GATS背景下的EIA还较少关注。这种状况导致EIA与GATS框架下服务贸易自由化多边体制之间的关系仍不清晰,因此非常有必要对GATS第5条所包含的关键内容及相关术语进行更深入的探讨。
  二、EIA应“涵盖众多服务部门”(substantial sectoral coverage)
  从EIA所需具备的几个条件来看,GATS首先要求EIA需要涵盖众多的服务部门。这里“众多服务部门”的概念是从GATT第24条的“实质上所有贸易”(substantially all trade)移植而来。而判断一项EIA是否涵盖众多服务部门,则应根据服务部门的数量、受影响的贸易量和服务提供方式进行分析。为满足此条件,EIA不应预先规定排除任何服务提供方式。这一要求是为了确保EIA不被滥用为狭窄的行业歧视安排,从而对服务贸易的正常流向产生扭曲的效果。[8]但成员方之间并未就何谓“众多服务部门”的含义达成共识,因而存在如何理解相关条件的问题。
  (一)关于部门数量(number of sectors)
  EIA中应涵盖多少服务部门才符合“众多”的标准?服务部门的数量是在部门还是分部门(sub—Sector)的基础上确定?[9]是否允许排除一个或多个服务的分部门?是否允许在整体上排除某一行业(如航空运输服务)?一成员方在EIA中开放的服务部门数量与其在GATS具体承诺中开放的部门数量之间有何关系?
  对这些问题的回答更多地反映了成员方对这一术语理解上的分歧,尤其是针对能否将一个或多个服务部门或分部门从EIA中排除出去有不同的看法。有些成员方提出,既然这里用“行业数量”作为是否涵盖众多服务部门的判断标准之一,则意味着GATS并不要求EIA涵盖所有的服务业。[10]但是,对于在何种程度上允许这种排除仍有不同的观点。有些成员认为,应当限制可以排除的行业数量,有些成员则提出,根据实际情况预先排除某些服务行业是允许的。还有成员主张,使用“众多的”一词表明GATS并不允许将很多行业从EIA中排除出去,或者至少是重要的服务部门不应当被排除出去,对这些部门的排除尤其需要结合服务提供方式和受影响的贸易量进行综合考虑。关于对服务部门数量的审查标准,有成员方提出应当在逐行业的基础上进行。这方面存在的一个现实问题是在服务业中存在着大量的行业安排。这些安排有些是双边的,有些是次区域性的(subregional),多数涉及到专业服务和运输服务领域,其中有一多半是在1990年之后签订的。[11]除了一些技术性的事项,有些协议中规定了比给予其他WTO成员方更优惠的待遇,它们是否应当受到GATS 5条的约束呢?如果回答是肯定的,那么针对某一行业的自由化安排明显不符合“涵盖众多服务部门”的要求。如果回答是否定的,那么这类协议在WTO框架内到底具有何种法律地位?事实上,许多WTO成员愿意通过谈判,将这类行业安排作为GATS第2条最惠国待遇(MFN)的例外,而不是让它们接受CRTA的审查,以避免CRTA认为这样的安排与GATS第5条规定的多边纪律不一致。[12]但鉴于有GATS第5条的存在,成员方对于MFN的豁免是否能够包括这类优惠性的协议? 笔者认为,EIA要符合涵盖众多服务部门的要求,则单纯为某一服务部门的自由化而订立EIA不符合GATS。但这样的结论如何与大量行业安排的存在相兼容仍是需要考虑的问题,其中行业安排的参加方如果是发展中国家,能否享有一定的优惠呢?另外,在实践中EIA排除某一服务部门(甚至是重要部门)的情况并不鲜见。例如,根据美国与新加坡签订的自由贸易协议,当事方有权利规定豁免协议义务的措施.而且在协议附录规定的特定行业中,可以继续采取歧视性的措施。除航空运输服务被排除之外,新加坡还保留了某些投资服务、邮政和电信行业、电力行业、运输及理货服务等。[13]《中国与东盟国家全面经济合作框架协议》第4条是专门关于服务贸易的规定。根据该条,为了加速服务贸易的发展,各缔约方同意进行谈判。逐步实现涵盖众多部门的服务贸易自由化。[14]在我国内地与港澳签订的CEPA中,服务贸易的开放领域广泛,涵盖了银行、保险、证券、电信等18个服务部门,几乎所有的领域都是在我国针对GATS所作具体承诺的基础上对港澳进一步提早或扩大开放。[15]此外,双方还将通过不断扩大相互间开放,增加和充实安排的内容。这在某种程度上说明,EIA中所涵盖的服务部门往往多于成员方在GATS中具体承诺所涉及的部门,从而体现了EIA义务往往高于GATS义务的特点。这种EIA与GATS之间的关系也印证了区域主义与多边主义之间的关系。至于服务部门是否足够“众多”,目前尚未有共同的判定标准,需要针对每个EIA进行具体的分析。
  (二)受影响的贸易量(volume of trade affected)
  鉴于服务贸易统计方面存在的困难,现在很难评估关于EIA所能够实际包括的贸易量。当某一服务业可能从自由化的范围中被排除出去,或者某一服务业在EIA中相比其他行业没有进行充分自由化时,如何计算该行业所占EIA成员方之间的贸易量是个问题。[16]在这种情况下,仅仅计算根据EIA的规定得到完全自由化的行业所占整个贸易量的比例是否能够作为判断的依据?鉴于计算标准确立的不当或缺乏必要可信的计算数据会导致很难确定某一行业对于EIA在经济意义上的重要性,因此很有必要找到相对可行的方法。
  有些成员方建议用国内经济活动方面的数据作为替代,例如可以计算被排除的服务部门或分部门占组成该EIA的成员方GDP总量的百分比。[17]其理由在于,在国内GDP中占有相当比例的服务业属于重要行业。EIA如果排除这些服务行业,会引起EIA所涵盖的贸易量的减少。如果贸易量通过这种方式减少太多,则可以得出EIA并没有包括众多服务部门的结论。笔者认为,尽管某一服务部门所占GDP的份额统计相对容易,这种方法较直接计算某一服务部门在EIA成员方贸易量中所占比例要简单易行,但问题在于GDP并不见得能够反映EIA成员方之间在该行业上的贸易量,那么这样的计算方法是否适当仍然值得考虑。
  (三)服务提供方式(mode of supply)
  这里的主要问题涉及到直接投资作为服务提供方式时的处理,即服务贸易的EIA是否必须包括对服务业的外国直接投资?根据GATS,通过设立商业存在进行的服务投资是非常重要的服务提供方式,将其排除在外明显与CATS第5条注解中提到的“不允许预先排除任何服务提供方式”要求不符。有些成员方签订的RTA(如NAFTA)中包含了专门的投资规范,在这种情况下,则有必要清楚协议中有关投资行为和服务提供的关系是如何表述的,所采取的自由化方式是否与GATTS第5条的要求一致。[18]有的EIA(如Mercosur,Andean Community)则按照GATS的规定将投资定义为一种服务提供方式,这种情况下相对比较容易判断该协议与GATS规则的相符性。不管RTA或EIA采取何种方式来界定服务业的投资问题,事实上某些敏感服务部门中的外国直接投资还是有可能受到各种限制。即使GATS第16条规定了市场准入,但其属于具体承诺的义务,很多成员方仍然保留了在这类事项上的监管权力,通过准入方式、股权限制、人员雇佣等方面的要求对此进行限制。例如,内地与港澳签订的CEPA中涵盖了商业存在、自然人流动、跨境服务和境外消费四种服务提供模式,这是符合GATS要求的做法。但对于设立商业存在提供服务,仍然有诸如股权、地域范围等方面的限制,只是相对内地的GATS承诺而言,这些限制要松一些。[19]

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