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【期刊名称】 《环境资源法论丛》
环境法上的押金制度探析
【作者】 刘长兴【作者单位】 中南财经政法大学
【分类】 环境保护法
【中文关键词】 固体废弃物污染;押金制度;国家环境管理权
【期刊年份】 2002年【期号】 1(第2卷)
【页码】 182
【摘要】

环境法上的押金制度以环境保护为目标,其作用在于防止固体废弃物污染。一方面,它以国家环境管理权、公民的环境保护义务以及行政委托理论为基础,可以纳入环境法律制度的运作框架;另一方面,其灵活性和经济刺激性促进了个人行为的合理性,并能以较小的成本达到防止污染的目的,具有经济上的可行性。因此,在我国固体废弃物污染日益严重的情况下,应尽快建立押金制度。在具体构建上,需要解决押金制度的立法基础、模式以及适用范围、实施程序等诸多问题,应该在理论的指导下在实践中逐步完善。

【全文】法宝引证码CLI.A.1143887    
  
  作为法律对日益严重的环境问题的回应,环境法应运而生。在制度层面,环境法理论和实践中产生了种种独特的制度,如环境影响评价制度、污染权交易制度、押金制度等。其中押金制度在部分西方国家已经成为环境保护领域的重要法律制度,但我国环境法没有建立押金制度,环境法的理论研究中也较少涉及。从西方国家的实施效果来看,押金制度在防止和减少固体废物污染方面的作用十分明显。[1]在我国环境污染问题日益严重、固体废弃物大量出现并成为重要污染源的情况下,加强对环境法上押金制度的研究,建立完善的押金制度,对环境法理论体系的完善、环境法制建设和环境保护目标的实现都具有重要意义。
  一、押金制度的基本内容
  在环境法上,押金制度具有特定的含义,就是对具有潜在污染的产品在销售时增加一项额外费用,如果通过回收这些产品或把它们的残余物送到指定的收集系统后达到了避免污染的目的,就把押金退回购买者。[2]依据环境法上的押金制度收取的押金不同于通常经济交往中的押金,在此将其称为环境押金。在展开对环境法上押金制度的具体讨论之前,为了确定押金制度的基本构架,并作为以后论述的基础,先将其基本要点简单归纳如下几点:
  第一,押金制度以保护环境为目的。日常生活中有很多物品,如电池、金属包装物等,在使用后即完全丧失或只有极小的经济价值,因此容易被随意丢弃。但有些物品可能带来严重的环境污染,例如一节废旧电池可以污染几十万公升的水。押金制度就是通过收取环境押金使随意丢弃某些废旧物品的行为将付出丧失押金的代价,从而以经济利益驱使使用者将废旧物品交回收集系统,再利用或集中处理后消除可能的污染或把污染降低到最低限度,达到保护环境的目的。
  第二,由国家确定环境押金的收取。环境押金并不与一定的经济利益相对应,即交付押金并没有获得相应的经济对价,因此押金的交付不是平等的经济交换关系,而是国家作为公共利益的代表,强制实施的限制污染环境行为的手段。环境押金的收取本身是公权力的实施,所以一般的企业和组织无权决定收取环境押金以及收取的范围、标准等事项。而环境押金的交付者作为公权力指向的对象,也没有讨价还价的余地,只能按要求交付并按规定取回押金,或者违反规定而丧失押金。当然,国家实施押金制度的权限应当有一定的限制,依法确定其权限范围。
  第三,以交回废旧物品为返还环境押金的条件。环境押金并不是保障经济利益的返还,而是保障对可能污染环境的废旧物品的回收。因此,只要将环境押金所保证的物品完整交回收集系统即可取回押金,而不要求物品的完好或保留使用价值。例如对特定容器,如果销售时商家收取的是通常的押金,则返还时须保证容器仍有原来的使用价值才可取回押金;但如果是依照环境法上的押金制度收取的环境押金,则返还时即使容器已经变形、损坏,只要保证可能污染环境的部分全部交回,即应全额退还环境押金。
  二、押金制度的法理基础
  法律制度的构建必然涉及到主体权利义务的分配,而权利存在的正义性和义务设定的公正性是法学研究要解决的问题。押金制度的建立以国家对环境事务的管理权为基础,以公民承担保护环境的义务为条件,形成国家和公民之间的环境法权利和义务关系。
  (一)押金制度的性质
  环境押金和押金制度的法律性质,要通过与普通押金及相关制度的比较进行分析。
  通常意义上,押金是指抵押给他人作为某种义务之担保的一定数量的金钱。在日常经济交往中,使用押金的场合很多,例如商品购销中销售方向购买方提供包装物而收取押金,物品租赁中出租方向承租方收取租赁物押金等。此类押金的共同本质特征在于:押金的收取方和交付方之间是平等的民事关系,与押金的收取和交付相关的权利义务是有关的民事合同的一部分内容,因此不构成独立的押金制度,而是民事合同制度的组成部分。从形式上看,押金所担保的义务是一定的经济给付义务,例如商品包装物和租赁物品的返还;押金的交付和返还是当事人双方经济利益相互交换的两次互逆的过程:押金收取时,收取方获得押金,交付方获得对某物品的占有;押金返还时,收取方退回而交付方收回押金。如果交付方不退还物品,则收取方不予返还押金,这是押金的根本意义所在。因此,通常的押金是一定经济利益的对价,担保的是经济利益的返还。
  前面已对环境法上押金制度的要点作出归纳,可以看出环境押金不同于普通的押金,其中最根本的一点是收取环境押金的对价不是特定的经济利益。押金制度的环境保护目的决定了环境押金与特定的环境利益相对应,亦即环境押金所担保的是环境利益的实现,收取环境押金是为了防止对环境的污染和破坏。所谓环境利益,从环境的工具价值的角度来理解,可以界定为人对环境具有的利用、使用等利益。人生活在环境当中,从环境中获取资源并向环境排放生产、生活废物,从而使人类个体和社会得以存在和发展。但如果对资源进行掠夺性开发造成环境破坏,或者排放过多的超过环境容量的废物而造成环境污染,都会减少环境对人类的资源供给和对废物的容纳量,最终损害人类自身的利益。因此,环境对人类具有工具价值,或者说人对环境享有利益。当然,依照环境论理学的观点,环境具有本身的内在价值,即不依赖于人的利用与否而存在的价值。承认环境的内在价值必然涉及到其与环境的工具价值的协调问题即人对环境的工具性利用到何种程度是合理的,何种程度的利用才不损害对环境的内在价值的尊重,这中间存在冲突。但至少在防止环境污染方面,环境的内在价值和工具价值是统一的。本文讨论的押金制度的作用也在于防止环境污染,因此,对环境利益一词即以上述工具价值性的理解为准,其内容包含了人类对环境具有的经济利益、人格利益等。
  环境利益和经济利益的区别决定了环境押金及押金制度与普通的押金制度具有不同的法律性质。首先,特定的经济利益通常可以直接归属于社会个体(自然人、法人或其他组织),具有私人性;而环境利益却表现出强烈的不可分性,即在更大程度上是一定范围内多数人的共同利益,而不能直接归属于特定的社会个体。虽然某些情况下特定个体的环境利益可以与其他人的环境利益明确区分而具有绝对的私人性质,但在更广泛意义上,个体的环境利益本身是公共的环境利益的一部分,是个体作为特定团体甚至是全人类的一分子,从而与其他人共同享有的利益,因其无法与他人的环境利益明确区分而具有显著的公共属性。按照经济学的分类,环境利益有典型的公共产品的特征。普通押金所担保的特定经济利益可以明确归于私人,在法律上可以归入私权利的保护范围,通过民法上的合同制度规范押金收取和交付双方的权利和义务,双方的关系是平等的民事法律关系。与之相比较,环境押金所担保的环境利益的特征决定它属于公共利益的范畴,其主体不易明确,这在法律上涉及公权力及其行使问题。也就是说,环境押金的收取方必须是能够代表公共利益、享有公权力的主体。在通常的法律制度设计和实践中,由国家(或者更具体到政府)来代表公共利益、行使公共管理职能,虽然这在理论和实践中还存在某些问题,但仍不失为最现实可行的方案。本文的讨论仍在国家代表公共利益、行使环境管理职能的框架下进行。这样,押金制度的一方是公权力主体,另一方是因为使用特定物品而须交付环境押金的社会个体,双方就不再处于平等地位,其权利(力)和义务就具有了强烈的公法性质,双方之间构成管理和被管理的纵向公法关系。
  其次,经济利益通常是可以用货币准确计量的,而环境利益却存在计量上的困难。即使在现代社会大部分物品都可以纳入以货币为价值尺度的计量体系的情况下,人的生命和身心健康仍然无法合理定价,而环境利益除了与经济利益有关外,也与人的生命、健康等人格利益密切相关。这样,与普通押金由于其所担保的经济利益容易计价从而容易确定押金的数额不同,环境押金由于其所担保的环境利益不能准确计价从而不容易确定押金的数额。在实践中如果仅仅考虑与其相关的经济利益,则很难完全发挥押金制度的环境保护功能。而私权利主体往往只考虑环境利益的经济方面,却不能对其中人格利益的保护作出合理安排,这也需要国家行使环境管理职能,通过对环境利益范围的科学衡量、环境押金保障强度合理确定等来制定环境押金的收取标准,并以公权力的强制性保证其实施。所以可以说公法及公权力的强制性是环境法押金制度实施的保障。
  因此,虽然环境法押金制度借用了普通押金及其相关制度的概念、形式和运作机制,但从法律性质上讲,其主体、权力(利)义务内容和主体之间的关系已超出了民事法律的范畴,契合了环境法的公法性质。概言之,普通押金的收取和交付双方是平等的民事法律关系,其相关制度属于民事法律制度,而环境押金的收取和交付双方是公法性质的环境法律关系,具有命令—服从式的公法属性,押金制度属于环境法律制度。
  (二)押金制度的基础:国家环境管理权及其界限
  押金制度的公法属性体现在国家作为公权力主体的介入,其与普通押金制度的区别也正在于此,因此在一定意义上,国家环境管理权是构建环境法押金制度的基础,不引入国家环境管理权,环境法押金制度就无从建立和实施。但国家环境管理权的行使,必然影响社会个体的私权利,这种公权力和私权利的冲突反映了公共利益和私人利益的矛盾和冲突。公共利益和私人利益都是法律所要保护的对象,问题在于如何对二者进行平衡和协调,反映在法律上就是如何划定公权力和私权利的边界。在押金制度中,国家环境管理权体现为向具有潜在污染产品的使用者收取环境押金的权力,它应当有合理的基础和适当的界限。
  1.国家环境管理权是建立押金制度的基础
  国家环境管理权产生于国家的公共管理职能,指“国家环境管理职能部门依法行使的对环境保护工作的预测、决策、组织、指挥、监督等诸权力的总称”。[3]环境污染和破坏产生的原因复杂,影响范围广泛,而且往往具有不可预测性,污染或破坏后难以恢复,严重危害公共利益。因此,需要国家代表公共利益,发挥公共管理职能,采取有效措施防止或减少环境污染和破坏,在法律上赋予其管理环境事务的权力。
  押金制度中,环境押金支付义务人支付押金并没有像普通押金一样获得对相应的经济利益的占有,而是对公共性的环境利益的保障,因此支付环境押金对个人来说没有相对应的直接利益,在一定意义上是一种单纯的义务承担。这就使个人自觉支付环境押金缺乏动力和制约,需要一定的强制力保证实施。国家环境管理权的公权力性质赋予了押金制度所需要的强制力。因此,国家环境管理权的合法存在和行使是押金制度赖以建立的基础。
  2.押金制度中国家环境管理权的界限
  押金制度的构建要确定国家环境管理权的范围和界限,这需要研究国家环境管理权产生和存在的前提或基础。这里从社会结构变迁和公民的环境保护义务两个角度略加分析。
  国家环境管理权本质上是一种社会公共事务管理权,其产生具有深刻的社会根源。近代社会的结构在社会学上反映为市民社会理论,其基本理念是市民社会与国家相对立,公和私严格分野,市民生活、商事或经济活动是市民的私事,绝不应由国家染指;国家仅由市民授权从事外交、国防等事务,否则人民有权推翻它。[4]但到了现代社会,简单的国家与市民社会、政府与公民、国家利益与个人利益的二元划分日益暴露出其弊端,表现为社会公共问题的出现,即在社会上出现了越来越多的事关不特定多数人的公共利益,它具有公共性,区别于市民社会的个人利益;也不同与政治国家的国家利益,与政治统治没有直接的关系,甚至与国家利益、政治统治存在冲突。公共问题是私人无力解决的,于是人们便求助于国家权力,由此扩展了国家的公共管理职能和公共事务管理权。体现在环境保护领域,环境污染和破坏往往涉及一定范围内大多数人的利益,仅靠私人权利的对抗和制衡已无法全面解决问题,由此产生国家的环境管理职能和环境管理权。
  从宏观角度,公共性环境利益的保护需要公权力即国家环境管理权,而从社会个体角度,则需要公民承担环境保护义务。公民的环境保护义务与国家环境管理权相对应,国家有管理环境事务的权力,公民个人和组织相应负有接受这种管理的义务,二者共同服务于公共性环境利益的实现。但公民的环境保护义务即使不与国家环境管理权相联系,也有其自身存在的理由,这在客观上构成了国家环境管理权存在和行使的条件。
  从权利本位的法律思想出发,在研究人与自然的关系或人与人之间因自然而产生的关系时,首先强调的是人的环境权利。但与之相对应的环境保护义务也是显而易见的:人要享有在清洁、优美的环境中生活的权利,就要求他人不得污染和破坏环境。保护环境的义务通过环境的折射而与他人的环境权利相对应,这也是人类中心主义环境保护观的逻辑推理过程。因此,强调公民的环境权利和环境保护义务仅仅是考察问题的角度不同。而生态中心主义的环境保护观认为,大自然有其自身的内在价值,这种价值是固有的、客观的,不能还原为人的主观偏好,与人是否参与评价无关。因而保护和促进具有内在价值的生态系统的完整和稳定是人所负有的一种客观义务。“人们应当保护价值—生命、创造性、生物共同体—不管它们出现在什么地方。”[5]也就是说,从伦理学角度,人们应当承担保护环境的义务。因此,法律上确认公民的环境保护义务是有充分根据的。而且,公民的环境保护义务也是国家环境管理权实现的条件,如果不承认公民的环境保护义务,仅凭强权的逻辑要求公民承担接受国家环境管理的义务,将使国家环境管理权本身失去根基。国家环境管理权必须与公民的环境保护义务统一起来,才不至于使国家总是治理公民个人和组织污染过的环境,才能防止污染于未然。
  基于上述分析,押金制度中国家环境管理权的范围和界限的确定,也要先从这两个方面加以研究。
  首先,国家环境管理存在的直接基础是保护公共性环境利益的需要,因此,公共性环境利益的界限以及应当保护的程度构成了国家环境管理权本身的限制,即国家环境管理权的行使应当是保护公共性环境利益所必需的,其范围和界限不能超出公共性环境利益的界限。如前所述,环境利益往往表现出明显的公共性,但有时仍然可以明确归属于个人,更大程度上体现为私权利,例如特定居民的采光权,即可以说与公共利益无关。区分公共性和私人性的环境利益,应当考虑两个标准:一是影响的范围。如果环境利益与较大范围内不特定的多数人有关,则应界定为公共利益,例如水源污染,虽然现实的直接受害者可能仅为特定的少数个体,但如果水源的潜在利用者为不特定的多数人,则水源污染危害的就是他们的共同利益,表现出公共利益的特征。而如果环境利益仅仅影响特定的少数个体,则基本上可以明确为私人利益。二是环境影响的程度。如果环境污染和破坏影响的范围虽然较广泛,但程度较微,不足以对人的基本权利造成实质性的损害,则不应当认定为损害了公共性环境利益。因为一定程度的环境污染和破坏是社会发展进程中的必然现象,是人们获得社会进步利益的必要代价。国家环境管理的任务主要是维持环境质量的必要水平,而不是杜绝污染。具体到押金制度,国家行使环境管理权确定环境押金的收取必须考虑具有潜在污染产品可能造成污染的程度以及污染影响的范围的大小,合理界定收取环境押金的范围和标准。
  其次,国家环境管理权的范围和界限要与公民的环境保护义务相适应。国家环境管理权的行使通常直接导致公民承担相应的义务,这种义务不能超过公民在客观上应当承担的环境保护义务的范围。即从公民的环境权利和义务角度,国家环境管理权也应当有一个客观的界限,这构成国家环境管理权的外在限制。公民环境保护义务的确定,有赖于一定的环境伦理和正义标准的明确,并受制于公众环境意识的强弱。但最基本的如环境责任原则、污染者负担原则已得到普遍的承认。具体到押金制度,如果某种物品的大量废弃会造成严重的环境污染,则通常可以认定该物品的使用者负有不得随意丢弃的义务,如随意丢弃则应承担污染所引起的损失和治理污染的费用。国家环境管理机关在这个范围和限度内进行管理,应该被认为是适当的。当然,具体实施的程度应该有具体的分析。
  最后,国家环境管理权要受到公民基本权利的制约。国家环境管理权和公民环境保护义务都是维护环境利益,在这一点上二者是统一的,仅仅是观察问题的角度不同,但环境利益与公民的其他利益其中主要是经济利益存在冲突。国家环境管理权与公民的权利—在押金制度中主要是财产权利—也存在正面冲突。财产权利是公民的基本权利,法律必须在保护环境和维护公民财产权利之间进行平衡,在一定意义上是从维护公民财产权利的角度对国家环境管理权的范围和界限进行限定,不能容许滥用国家环境管理权侵犯公民的财产权利。这要在对环境利益和经济利益进行权衡的基础上,通过公正的立法程序对国家环境管理权进行明确的限定,在押金制度中即对环境押金的收取范围和标准进行限定,以维护基本的财产权利,明确国家环境管理权的界限。
  另外,国家环境管理权的界限也可以从权利救济的角度加以考察。如果环境污染和破坏的后果有适当的私权救济途径,则有关环境权利可以纳入私权保护体系,而不必有国家公权力的介入。因为私权有其自发的制衡机制,而公权力的强制性容易产生滥用问题。这与前述环境利益公共性认定是一致的,从权利救济途径的考察为其提供了一个比较明确的标准。
  总之,国家环境管理权的界限主要由以下因素决定:公共性环境利益的范围和需要保护程度、公民环境保护义务的范围、公民基本权利的制约以及环境权利受私法保护的程度。这几个方面是相互关联的,对其综合考察才能具体确定国家环境管理权的界限。押金制度中国家环境管理权的行使至少应当满足以下条件:第一,必须针对具有潜在污染产品的丢弃行为,这种行为将导致严重危害公共利益的污染。第二,管理的对象即环境押金的支付义务人对污染后果负有直接的责任,在法律上有通过适当途径避免污染的义务。第三,环境押金支付义务人支付的押金应当与可能的环境污染后果相适应,不能收取高额押金损害公民的财产权利。第四,污染的受害者不能通过民事侵权诉讼获得适当的救济,或者其代价过于高昂。主要表现为受害主体的不确定性。
  (三)押金制度中的委托代理
  押金制度的实施中,由国家环境管理机关直接对个人或组织收取和返还环境押金是不现实的,通常由具有潜在污染产品的生产商或经销商代为执行,从而形成国家环境管理机关与生产商或经销商之间的委托代理关系。
  1.民事代理与行政委托
  法律上所称代理,指一人代另一人为法律行为,其所产生的法律效果直接归属于所代的另一人。[6]民法上的代理构成一种特殊的民事法律关系,涉及委托人、代理人、相对人三方,形成三一个方面的关系:(1)委托人与代理人之间的代理关系,这是代理的基础关系。(2)委托人与相对人之间的关系,是由代理活动所形成的民事法律关系。(3)代理人与相对人之间的关系。通常情形,代理人与相对人之间并不发生任何法律关系,只有在越权代理而被代理人不予追认等特殊情形,代理人承担后果而与相对人发生民事法律关系。[7]民事代理的特征是三方为平等的民事主体,相互关系也是平等的民事法律关系。
  行政委托是指行政主体将其职权的一部分,依法委托给其他组织或个人来行使的法律行为。[8]行政委托的结果形成行政主体、被委托的组织和个人以及行政相对人三方之间的法律关系。其中行政主体与被委托的组织和个人之间是行政委托代理关系,由被委托的组织和个人代行行政主体的部分职权;行政主体和行政相对人之间是基本的行政法律关系;被委托的组织和个人的行为属于代行职权,其后果直接归属于行政主体,通常并不与行政相对人形成法律关系。行政委托的法定方式,是行政主体在行政管理活动中,以较具体的委托决定来进行的,有关行政委托的事项范围、职权内容、委托时间、委托人和被委托人之间的关系等,都须在委托决定中予以明确。
  与行政委托相似的行政授权,是指法律、法规将某项或某一方面的行政职权的一部分或全部,通过法定方式授予

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     《环境资源法论丛》 2002年 第1期 
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