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【期刊名称】 《环境资源法论丛》
环境法律责任的实现方式、原则和内容
【作者】 常纪文【作者单位】 中国社会科学院
【分类】 环境保护法【中文关键词】 环境法律责任;环境权;救济;实现
【期刊年份】 2002年【期号】 1(第2卷)
【页码】 298
【摘要】

环境法律责任是环境权的法律救济方式,它的实质是环境权的缺损和环境权的救济。由于环境权的缺损存在环境公益性权利和环境私益性权利、环境公权和环境私权、环境公法性权利和私法性权利、环境实体性权利与程序性权利、环境实体法权利和环境程序法权利五个方面的缺损,因此研究环境权的法律救济即环境法律责任的实现理论,除了可从传统的环境行政责任救济、民事责任救济与刑事责任救济入手之外,还可以从环境权救济的不同方式,即公益救济与私益救济、环境实体性权利救济和环境程序性权利救济、公力救济与私力救济、公法救济与私法救济、实体法救济与程序法救济五个方面来切入。

【全文】法宝引证码CLI.A.1143888    
  
  环境法律责任是环境权的法律救济方式,环境权救济的前提是环境救济权(即环境法律关系的主体依法享有的通过法定的途径阻止环境违法行为或其他性质的环境危害行为、保护自己环境权益的权利)的存在。环境救济权的存在是因为环境权的存在。由于环境权是一项集环境公益性权利和环境私益性权利、环境公权和环境私权、环境公法性权利和私法性权利、环境实体性权利和程序性权利、环境实体法权利和环境程序法权利于一体的复合性权利,因此,环境权的救济方式也应该是多样化的复合救济方式,环境法律责任也是一项可以经过多样化的复合救济方式得以实现的法律责任。传统的环境法律责任理论根据环境法律责任性质的不同把环境法律责任,即环境权救济的法律方式分为环境民事责任、环境行政责任和环境刑事责任三种具体的救济方式。本文按照法律责任救济的利益的不同,把环境法律责任分为通过环境公益救济与环境私益救济得以实现的法律责任;按照救济的权利的性质和主辅性的不同,把环境法律责任分为通过环境实体性权利救济和环境程序性权利救济得以实现的法律责任;按照救济力量的不同性质,把环境法律责任分为通过环境公力救济与环境私力救济得以实现的法律责任;按照缺损的法权的性质和法律救济所依据的法律的性质的不同,把环境法律责任分为通过环境公法救济与环境私法救济得以实现的法律责任;按照缺损的法权的性质和法律救济所借助的程序的主辅性的不同,把环境法律责任分为通过环境实体法救济与环境程序法救济得以实现的法律责任。本文下面就从这五个方面来研究环境法律责任的实现原则和责任的内容。
  一、环境公益救济与环境私益救济
  (一)环境公益救济与环境私益救济的关系
  1.环境公益救济与环境私益救济的概念
  由于环境权具有公益性和私益性的特点,[1]公益性意味着环境权的公权化与救济的公法化[2],私益性意味着环境权的私权化和救济的私法化。[3]环境法律责任是环境权救济的法律化方式,因此它也具有公益性和私益性两个特点。
  公益救济起源于罗马法,是指为保护社会公共利益而进行的法律救济。[4]私益救济是相对于公益救济而言的,是指为保护个体的权利而进行的法律救济。反映在环境法律救济上,环境私益救济是指为保护个体的环境权利和其他相关权利的法律救济。环境公益救济是指为保护社会公共的环境权利和其他相关权利的法律救济。在美国,把与土地活动相关的环境影响分为公妨害(pub-lic nuisance)和私妨害(private nuisance)。公妨害主要是指“对一般公众所共有的权利的不合理干扰”。[5]污染公众赖以生存和生活的受法律保护的空气、水体和制造噪音往往构成公妨害。私妨害是指对个体的“利用和享用土地的权益的严重的和不合理的干扰”。[6]污染环境,一般可构成私妨害。在一定的情况下,私妨害行为违反了法律在私妨害行为上附加的公法义务也可以产生公妨害。因公妨害引发的环境法律救济叫环境公益救济;因私妨害引发的环境法律救济叫环境私益救济。[7]值得注意的是,环境公益救济和私益救济的区分与公诉和自诉的区分并非同一标准。公诉是指由国家(在我国由人民检察院代表行使)向法院提起实现被告人刑事责任的诉讼。自诉包括刑事、行政与民事自诉三个方面。[8]其中刑事自诉包括传统意义上的自诉和应属于公诉而侦查机关和公诉机关没有把它列入公诉案件的自诉案件两类。而提起环境民事和行政公益诉讼(属于环境民事和行政自诉)的主体在一些国家,以美国为例,就包括国家机关、社会团体和自然人。[9]
  2.环境公益救济与环境私益救济的区别与竞合
  一般来说,环境公益救济与环境私益救济有如下两个区别:
  两者的直接目的和着重维护的利益不同。环境公益救济的直接目的是为了维护社会正义,实现社会公平;它着重维护的是公共的环境利益和其他相关权利。环境私益救济的直接目的是保护个体的合法权利,其着重维护的是个体的环境权利和其他相关权利。
  可以提起救济的主体不同。以环境民事和行政诉讼为例,现代环境公益救济的起诉人在一些国家可以是与本案无直接利害关系的私法人和自然人。比如美国1972年的塞尔拉俱乐部诉莫顿案(Sierra Club v. Morton, 405 US. 727)。而环境私益诉讼的提起人必须是与案件有直接利害关系的单位和个人。[10]如行政诉讼往往是由于原告认为被告侵犯了自己的合法权益引起的,[11]比如原告认为环境行政机关给予自己行政处罚没有事实依据。
  两者涉及的地域范围与影响一般不同。一般来说,公益救济涉及的范围比私益诉讼的广。比如一条河流受到化工厂的污染后,河流沿岸众多居民的环境权益(比如清洁水权、清洁空气权)及与环境权益相关的其他权益(如河水的品质下降使自来水厂和其他直接从河流引水的工厂的进水处理成本增加,进而使预期的利润降低;再如农民引用了河水致使水稻的产量和质量下降。)受到了损害。那么法律救济所涉及的人是很多的,地域是比较广泛的。而某一公民承包经营的一个小鱼塘受到污染后,只有承包经营者的环境利益(如鱼塘的水质)及与环境利益相关的其他利益(如水中的鱼的产量和质量)受损,而其他人的环境利益一般不会受损(一般情况下,少数人也会受到取水不方便、臭气的干扰)。那么,这种法律救济所涉及的人就具有特定性,涉及的地域范围也很小。
  可以提起救济的方式及相应的程序不同。环境公益救济可以分为环境公益民事救济、环境公益行政救济、环境公益刑事救济三类。环境公益民事救济主要包括当事人直接或间接自行解决的环境公益民事救济、由民事仲裁机构解决的环境公益民事救济和由人民法院审理解决的环境公益民事救济三类。环境公益行政救济包括由环境行政机关及其他享有职权的机关行政处理(包括行政处罚、行政决定等)而解决的环境公益行政救济(行政调解很少在公益救济中利用)、由行政申诉或行政复议而解决的环境公益行政救济、由人民法院解决的环境公益行政救济三类。环境公益刑事救济一般是刑事公诉救济(少数情况是传统意义上的自诉救济),包括属于公诉的环境刑事诉讼和属于《中华人民共和国刑事诉讼法》第145条规定的本质上属于公诉案件的刑事自诉救济两类。环境私益救济也包括环境私益民事救济、环境私益行政救济和环境私益刑事救济。环境私益民事救济主要包括直接或间接自行解决的环境私益民事救济、由民事仲裁机构解决的环境私益民事救济、由人民法院解决的环境私益民事救济三类。环境私益行政救济包括由环境行政机关及其他享有职权的机关行政处理(包括行政处罚、行政决定等)或调解而解决的环境私益行政救济、由人民法院解决的环境私益行政救济两类。环境私益刑事救济是指属于我国传统意义上的刑事自诉救济。既然救济的方式有不同的地方,那么相应的救济程序也会有所不同。
  不过,由于环境因素和环境问题的相关性,环境公益救济和环境私益救济也有一些竞合或交叉之处:
  法律责任承担主体具有竞合性。公民、单位和行政执法者既可以成为环境公益法律责任的承担者,也可以成为环境私益法律责任的承担者。
  环境公益救济着重维护的是公共的环境利益和其他相关权利,公共的环境利益往往是由许多环境私益组合而成的,因此环境公益诉讼案件往往属于普通的共同诉讼。按照我国的民事诉讼法,环境损害的受害者可以参加到公益共同诉讼中来,也可以依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第60条的规定由受害者另行提起私益诉讼(如受害者的健康损害发生在公益诉讼之后,法官一般会把公益诉讼的判决适用于私益诉讼)。值得注意的是,普通共同诉讼案件的判决一般都是分别做出的。[12]因此环境公益救济可以说是许多环境私益救济的组合。不过在少数的必要共同环境诉讼中,这种诉讼的组合不再是简单的组合。
  在一定情况下,导致环境公益救济与环境私益救济的往往是同一事由。比如,一工厂污染了某国的湖泊,导致承包经营者价值30万元的鱼全部死亡。那么,工厂的行为既侵犯了公共的环境利益(国有湖泊的环境质量下降),也侵犯了环境私益(承包经营者的经济损失)。那么这个污染事由就会导致公益和私益两种法律救济的产生。对于公益救济,代表国家的环境行政机关及其他行使相关职权的机关可以责令工厂恢复原状并可以施以行政处罚,甚至可以把案件移送提起刑事公诉。对于私益救济,承包者可以私下与工厂协商解决赔偿纠纷,协商不成,可以提请环境行政机关及其他行使相关职权的机关行政调处,或直接向人民法院提起民事私益诉讼。
  在一定情况下,环境损害的受害者既可以提起环境公益救济,也可以提起环境私益救济。在美国,依照传统的普通法,只有受害者受到了与众不同的即特别的环境侵害,他(她)才可以提起环境私益救济。[13]这在美国环境法上被称为混合妨害救济。[14]如果行使环境公益救济的机构疏于或怠于救济,这对保护环境私益是很不利的。后来,美国的普通法发生了一定的变化。受害者可以通过其他的途径选择提起环境私益救济。
  另外,在救济程序上,环境公益救济与环境私益救济有许多共同之处。比如公诉案件和本质上属于自诉案件的审理程序,环境公益民事案件和环境私益民事案件的审理程序,环境公益行政诉讼与环境私益行政诉讼的审理程序,环境公益损害案件的行政处罚与环境私益损害案件的行政处罚程序等。
  (二)环境公益救济与环境私益救济的原则
  1.环境公益救济的原则
  环境公益救济的原则既有与环境私益救济通用的原则,又有不同于环境私益救济的原则。具体地来说,环境公益救济的原则有:
  (1)危害与责任相适应的原则
  环境行为造成的危害可以分为实质性的危害(即环境损害)和危害的危险性(即潜在的危害)两个方面。无论是通过公益救济得以实现的环境民事、行政责任还是环境刑事责任,其程度都应与环境危害相适应。比如工厂污染一条河流的社会危害性和环境危害性比污染一个小溪流的大,那么工厂污染一条河流所负的相应的公益法律责任和应当承受的公益法律制裁(比如赔偿损失的环境公益民事责任,承担罚款的环境公益行政责任,触犯刑律时罚金的幅度等)就应比污染一个小溪流的要大。
  (2)注重社会公平、维护社会稳定的原则
  公益环境危害的一个显著的特点是受害者人数众多,地域广泛,如果处理不当,即处理不及时或责任分配不合理,就会给社会的稳定带来动荡不安的因素,严重时会引发游行示威、抗议甚至更为过激的行为。对于群众的过激行为,地方政府不能采取盲目地和稀泥或镇压等措施,必须在弄清事实的基础上公平地分配责任,及时地进行或协助救济。[15]在稳定压倒一切的今天,尤其要注意环境公益救济的公平原则。值得注意的是,很多环境污染案件的发生不是一下子就产生的,它的产生在一些情况下是一些地方政府的“呵护”导致的。[16]比如上游行政区的领导漠视下游的环境利益,对本行政区内的违法排污行为睁一只眼闭一只眼。再如地方行政领导为了追求“政绩”,以牺牲人民的环境利益来片面地追求本行政区域的经济增长。因此对于一些地方政府负有责任的环境污染事件,如果致害的工厂破产了或陷入严重的经济困境,不能赔偿或不能完全赔偿受害者的损失,那么地方政府应当承担一定的公益补偿责任。[17]
  2.环境私益救济的原则
  环境私益救济法律原则既有环境法律责任通有的原则(如损害与责任相适应的原则),又有不同于环境公益救济法律责任的原则。具体地来讲,环境私益救济法律责任的原则除了损害与责任相适应的原则外,还有注重保护受害者的原则、企业的经济发展与环境保护相协调的原则等。
  在市场化的今天,一个企业要想在市场中立于不败之地,就要走规模化、集约化经营的道路。因此和一个或几个环境污染的受害者相比,污染企业的财力往往要雄厚得多。因此受害者往往处在社会、经济的不利地位,一旦其合法的环境权益和相关的其他权益受到损害,其承受能力往往比较差。因此从法律责任的公平、正义精神的角度来讲,有必要注重保护环境危害的受害者。本文之所以提倡注重保护受害者的权益,是因为在传统的计划经济体制下,强调个人利益服从集体利益,个人的环境利益在某些情况下往往得不到充分的尊重。而在市场经济条件下,虽然提倡集体主义,但这个口号却不能限制个人合法的权益。在环境民事利益上,所有的法律主体都是平等的,都需要得到法律的平等保护。
  我们实现污染企业的法律责任尤其是企业的民事赔偿责任的时候,既要保护受害人的利益,又要注意尽量不要使企业陷入经济困境甚至破产(因为公益损害赔偿额通常比较大),一旦企业陷入困境或破产,就会降低就业率,对整个社会的经济发展或多或少地会产生负面影响。因此政府应采取包括立法在内的措施使企业的经济发展与环境保护相协调(具体的解决办法见“环境民事责任理论与实践的突破和发展”中的“赔偿损失”部分)。
  此外,环境公益救济行政法律责任、环境公益救济民事法律责任、环境公益救济刑事法律责任还有自己独特的原则,本文在此不作深入研究。
  (三)通过环境公益和环境私益救济得以实现的环境法律责任的内容
  本文把通过环境公益救济得以实现的环境法律责任简称为环境公益救济法律责任,把通过环境私益救济得以实现的环境法律责任简称为环境私益救济法律责任。前者是指环境行为者因其损害公共环境权益及与环境权益相关的其他权益的行为或结果,依法律的规定应承担的不利法律后果。环境公益救济法律责任在实践中可以分为环境公益救济行政法律责任、环境公益救济民事法律责任、环境公益救济刑事法律责任三类。[18]后者是指环境行为者因其损害个体的环境权益及与环境权益相关的其他权益的行为或结果,依法律的规定应承担的不利法律后果。环境私益救济法律责任在实践中可以分为环境私益救济行政法律责任、环境私益救济民事法律责任、环境私益救济刑事法律责任三类。
  1.环境公益救济法律责任的内容
  (1)环境公益救济行政法律责任的内容
  环境公益救济行政法律责任主要包括补偿性的和惩罚性的行政法律责任两类。惩罚性的行政法律责任的具体形式主要有通报批评、行政处分和行政处罚等。补偿性的环境行政责任的具体形式主要有承认错误(一般针对抽象行政行为)、赔礼道歉(一般针对错误的抽象行政行为)、恢复名誉(一般针对抽象行政行为)、消除危害、履行职务(一般是抽象行政行为)、撤销违法(一般针对抽象行政行为)、纠正不当(一般针对抽象不当行政行为)、返还权益(一般针对抽象行政行为)、恢复原状、行政赔偿(一般针对抽象行政行为)、支付治理费用、责令限期改正、责令限期治理。在法国,有一类特殊的行政责任,即法国行政法院可以判决行政机关每年向受害人支付赔偿金,以代替相当的损害赔偿,从而间接要求行政机关终止环境损害。[19]另外,还有既是补偿性又是惩罚性的责任(如责令关闭),既不是补偿性又不是惩罚性的责任(如责令“并”、“转”)。
  (2)环境公益救济刑事法律责任的内容
  环境公益救济刑事责任一般是公诉性质的(包括公诉的刑事案件和本质上属于公诉案件的自诉案件),它是一种惩罚性的法律责任。它的处罚对象主要是行为犯、结果犯,危险犯的处罚不常见。在1979年的《中华人民共和国刑法》中惩罚该类犯罪主要以或比照危害公共安全罪、渎职罪来定罪处罚。1997年的《中华人民共和国刑法》则以危害公共安全罪(如运输中的槽罐车翻车,致使有毒的化学物资污染河流)、渎职罪(比如某化工厂发生爆炸,大量的有毒气体泄漏,县政府的负责人接到环保局的紧急报告后继续喝酒,没有及时通知居民转移,致使几个居民死亡)、走私罪(如以进口原料为名进口不能作原料的废物)和破坏环境资源保护罪(如工厂的故意超标排污致使河流被严重污染)处罚。刑事责任的具体承担形式有非刑罚制裁措施(如有罪宣告、训诫、具结悔过、赔礼道歉、责令赔偿损失、由有关机关予以行政处分、其他保安处分等)和刑事制裁。刑事制裁的形式在我国主要有主刑和附加刑。主刑主要为管制、拘役、短期和长期自由刑(如盗伐林木数目特别巨大,按照最高人民法院的司法解释,可以按照盗窃罪来定罪处罚,最高可以判处无期徒刑)、死刑(如以进口原料为名,进口不能作原料的废物的,以走私罪论处,最高可判处死刑)。附加刑的形式主要有:罚金、剥夺政治权利、剥夺荣誉称号。一些国家在最近10来年发展出了一些新的附加刑。一些国家的法院甚至可以判决受罚单位的“死刑”—责令撤销或责令解散。
  由于各国越来越重视公益性环境的保护,因此环境行政和刑事责任出现了一些新的特点,主要是:
  第一,行政处罚措施和罚金刑趋重化。行政处罚措施的趋重化主要表现在:(1)关、停、并、转行政处罚的广泛运用。对于企业来说,行政处罚措施过轻,则失去了对企业违法行为的威慑力。如果加重对企业行政违法行为的处罚力度,严重时责令他们并、转甚至关、停,那么,可在一定程度上减少行政违法行为的发生。(2)罚款和罚金幅度和强度的提高。比如2000年颁布的《水污染防治法实施细则》和2000年修订的《大气污染防治法》颁布后,水污染和大气污染的罚款幅度,相对于1989年的《水污染防治法实施细则》和1991年的《水污染防治法实施细则》而言,都有不同程度的提高。在刑法的第六章第六节—破坏环境资源保护罪—的9个条文中,都规定了罚金的措施(有的是并处,有的是单独判处),其严厉程度是1979年刑法所不具有的。另外,在一些国家(比如日本和美国),罚款和罚金都改变了以往的一次性处罚方式,把每一天甚至一个小时作为一个违法计算单位,采用了按违法日甚至违法小时计算罚款和罚金的连续惩罚方式。其理由是:在一次性的处罚方式中,两次处罚往往要相隔一定的时间,在这一段时间内,违法者所获得的利润就足以或可以缴纳新的罚金或罚款,这样,罚金或罚款的处罚就难以达到其应有的威慑力。为了应付这种情况,一些国家加重了行政罚款和刑事罚金的处罚力度(比如中国、瑞典);一些国家加重了对再次违法的处罚力度(比如美国);一些国家则采取了“按天甚至按小时计罚”的措施(比如美国和日本),把每一天或每一小时作为一个独立的违法行为进行处罚。比如美国的1987年修订的《联邦水污染控制法》(1977)第309节(c)①规定:“凡有意或无意违反本法301、302、306、307或308节者,或违反根据402节局长或州签发的许可证的规定,或违反根据本法404节由州颁发的许可证中有关规定或标准者,将处以每天不少于2500美元、不高于25000美元的罚款,或处以1年以内的罚金,或两者并处。依据本款对于再度违反者处以每天5万美元以内的罚款,或两年以内的监禁,或两者并处。”[20]再如《瑞典环境保护法》(1969年)第61条第3款规定:“法院可以分别决定处以5万和10万瑞典克郎的最高罚金额取代《司法程序法典》第9条第8款规定的罚金最高限额。”[21](3)法定的罚款和惩罚性罚款措施相结合。以1996年的《水污染防治法》为例,如果一个工厂违反法律的规定排放水污染物,则按《水污染防治法》第46条的规定处罚,具体的惩罚方法按2000年3月颁布的《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第39条(共7项)规定的7种法定罚款幅度处理,如果该工厂造成了其他单位和个人的经济损失则按第43条的规定处理,即“对造成水污染事故的企业事业单位,按照直接损失的20%计算罚款,但是最高不得超过20万元”。“对造成重大经济损失的,按照直接损失的30%计算罚款,但是最高不得超过100万元。”
  第二,双罚或多罚制度的应用。环境法中的“双罚或多罚制度”是指对于违反环境法的行为,除了实现直接责任人的行政或刑事责任外,还要实现该行为人所属单位及其领导或雇主的法律责任。比如水污染防治法第57条规定:“违反本法规定,造成重大水污染事故,导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的,对有关责任人员可以比照刑法第115条或者第187条的规定,追究刑事责任。”而1979年刑法第115条和第187条规定了双罚制度。由于1979年的刑法已经失效,则应按照新刑法办理。新刑法第346条规定:“单位犯本节第338条至345条规定之罪的,对单位判处罚金,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照本节各该条的规定处罚。”再如1995年的《固体废弃物污染环境防治法》第69条规定:“违反本法规定,造成固体废物污染环境事故的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门处10万元以下的罚款;造成重大损失的,按照直接经济损失的30%计算罚款,但是最高不得超过50万元;对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员,由其所在单位或者政府主管机关给予行政处分。”
  (3)环境公益救济民事法律责任的内容
  环境公益救济民事法律责任主要是补偿性和恢复性的。它的责任形式主要表现为:全部或部分排除妨害(如工厂加高烟囱或改变排污渠道)[22]、消除危险(如加固污水塘的堤坝)、赔偿损失(包括人身伤害、财产损害和环境价值的降低部分)、更换受害人的住所或营业地(比如工厂用搬迁居民的办法来代替自己的搬迁)、支付赔偿金使受害者继续忍受环境损害(德国称之为污染忍受之补偿)[23]等。其中,排除侵害和赔偿损失是最常见的责任形式。
  排除侵害的运用在西方国家常常受到效用比较原则的限制,因为造成妨害的企业具有相当的社会有用性,排除侵害往往会导致价值几百万甚至数亿的资产损失和许多工人的失业。众所周知,保护环境是为了人类自身,发展生产也是为了人类自身,两者都缺一不可。在两者冲突的时候,不能简单地遏制其中之一而保全另外的一方面。最好的方法是两者实现调和。因此部分排除危害就被一些市场经济国家(如德国和美国)提出并采用了。在此基础上,代替性的赔偿责任也成为了衡常性的环境民事责任了。[24]值得注意的是,在一些英美法系的国家(如英国和美国),以前,原告要求排除侵害往往要借助于衡平法,要求赔偿损失往往要借助于普通法。到了1848年,美国肯定了以一诉同时为两种请求的制度。英国实现这项制度则是在1873年以后。大陆法系的国家(以德国为例),以前,原告要求排除侵害要借助物权法,因为物权受到了侵害(后来用人格权受到侵害来扩展提起诉讼的理由);要求赔偿损失往往要借助于侵权行为法,因为权利受到了侵害。后来经过发展,也采用了以一诉同时为两种请求的制度。
  环境污染损害行为按照其过错的有无可以分为有过错的环境行为和无过错的环境行为,两者通常被分别称为环境不当行为和法律所不禁止的环境行为。如果行为人的行为属于环境不当行为,对其造成损害的行为科以全部赔偿的民事责任,在法理和情理上是无争议的。如果行为人的行为是法律所不禁止的环境行为,对其应科以什么限度的环境民事赔偿责任才公平、合理呢?法学界主要存在全部赔偿原则和限制赔偿原则两种理论。传统的全部赔偿原则有利于受害者得到与损害相称的赔偿,但是却可能使一些无过错的致害企业陷入经济困境甚至破产的边沿。20世纪中期以后得以发展的限制赔偿原则虽然可以尽量防止致害企业遭受不能恢复的经济打击,但它不能给予受害者对等的赔偿。最科学的方法是实行致害者限制赔偿与受害者全部索赔相结合的原则。那么,限制赔偿额与全部索赔额之间的资金缺口如何解决呢?学者们提出了消费者分担、政府补贴、建立环境损害风险赔偿基金、建立环境责任保险等观点。消费者分担说的理论缺陷在于消费者有产品选择权利和追求价廉物美的心态,他们不愿意分担损失,在行动上表现为他们不愿意购买该产品。政府补贴说的理论缺陷在于:人类文明的进步离不开物质产品的生产,而物质的生产具有损害环境的高风险性。因此在大多数情况下,人类不得不为追求物质需求而承受偶尔发生的无过错环境污染损害风险。也就是说,政府的批准行为顺应了人类的选择意愿,是不得以而为之的行为。因此政府不应负有补偿的责任。而建立环境污染损害风险赔偿基金和无过错环境污染损害责任保险制度的理论目前已经相当成熟,得到了许多国家的采纳。比如美国为了解决危险废物倾倒场所的废弃污染问题,设立了危险物质信托基金和关闭后责任信托基金。前者主要来源于石油税、化工税和政府的拨款。后者主要来源于危险废物处理厂征收的专门税。[25]瑞典《环境保护法》第66条规定:“根据保险项目的具体规定,环境污染损害保险对《环境污染损害赔偿法》(1986年第225号)规定的下列人身伤害和财产损失提供赔偿:(一)依《环境污染损害赔偿法》有权获得赔偿但又不能得到赔偿或者加害人已丧失损害赔偿能力的。”保险金的缴纳义务者为该法第65条规定的“依本法或者依本法发布的命令从事需要许可证和需审批的活动的人”。
  2.环境私益救济法律责任的内容
  (1)环境私益救济行政法律责任的内容
  环境私益救济行政法律责任主要包括惩罚性的和补偿性的行政法律责任两类。惩罚性的环境私益救济行政责任的具体形式主要有通报批评(对象包括污染者和环境执法机关及其工作人员)、行政处分(对象包括污染责任人员和环境执法机关工作人员)和行政处罚(对象为污染者)。补偿性或补救性的环境私益救济行政责任的具体形式主要有承认错误(一般针对错误的具体行政行为)、赔礼道歉(一般针对错误的具体行政行为)、恢复名誉(一般针对错误的具体行政行为)、消除危害、履行职务(一般是具体行政行为)、撤销违法(一般针对错误的具体行政行为)、纠正不当(一般是具体的不当行政行为)[26]、返还权益(一般针对错误的具体行政行为)、恢复原状、行政赔偿(一般针对错误的具体行政行为)、支付治理费用、责令限期改正、责令限期治理、责令循环使用[27]、停业治理。另外,还有既是补偿性又是惩罚性的责任(如责令关闭),既不是补偿性又不是惩罚性的责任(如责令“并”、“转”等)。
  (2)环境私益救济民事法律责任的内容
  环境私益救济民事法律责任主要是补偿性和恢复性的。它的责任形式与环境公益救济民事法律责任的相同,只不过责任的程度比较轻罢了。
  (3)环境私益救济刑事法律责任的内容
  一些国家规定,公民享有刑事自诉权(如英国),基于此,公民可以提起环境私益刑事自诉。而有的国家(如西班牙)规定,对环境刑事犯罪只实行国家追诉制度,那么公民不能提起环境私益刑事自诉。[28]依照我国的刑事诉讼法,公民可以要求得到环境私益刑事自诉救济,该救济责任是自诉性质的(包括传统意义上的自诉案件)具有惩罚性的法律责任。它的处罚对象和环境公益救济刑事责任的一样,也主要是行为犯、结果犯,危险犯的处罚不常见。在1979年的《中华人民共和国刑法》惩罚该类犯罪主要以轻伤罪或其他相应的不需要公安机关调查取证的轻罪来定罪处罚。1997年的《中华人民共和国刑法》则以破坏环境资源保护罪、轻伤罪等不需要公安机关调查取证而事实清楚的轻罪来定罪处罚。刑事责任的具体承担形式有非刑罚制裁措施和刑事制裁。非刑事制裁包括有罪宣告、赔礼道歉、责令赔偿损失、训诫、具结悔过、由有关机关予以行政处分、其他保安处分等。值得注意的是,非刑法制裁措施的运用在环境私益刑事责任救济中的适用要比环境公益刑事责任救济中的频繁,因为很多环境私益刑事自诉案件还是属于人民内部矛盾,人民法院没有必要剥夺致害者的人身自由。刑事制裁的形式在我国主要有主刑和附加刑。主刑主要为管制和短期自由刑。附加刑的形式主要有:罚金、剥夺政治权利、剥夺荣誉称号。
  (四)我国环境公益救济的不足与改善
  按照上面的分析,公益救济是指为保护社会公共利益的法律救济。在环境救济案件中主要表现为环境民事公益救济、环境行政公益救济和环境刑事公益救济。环境刑事公益救济的提起人在我国主要是公安机关和检察院。如果公安机关和检察院自身的认识有偏差或被某些单位或领导人施加了压力不敢提起公诉,那么受害人可以依据刑事诉讼法的规定提起自诉。公诉与自诉的结合可以弥补传统环境公益刑事诉讼制度的不足。这一点也是一些国家的环境刑事诉讼法无法比拟的。
  对于环境民事公益救济,在一些国家,以美国为例,与案件无直接利害关系的私法人和自然人可以成为环境公益救济诉讼,即公民诉讼(在法国和德国,称之为团体诉讼制度[29])的提起人。比如一个企业准备在风景名胜区内修建可能妨害风景的设施。在美国,任何公民或社会团体可以以该企业破坏了自己或其成员的视觉美而起诉;而在我国,按照民事诉讼法的规定,环境民事公益民事诉讼的起诉人必须是与案件有直接利害关系的人,其他公民或社会团体如果没有受到直接的侵害,是无起诉权的,只能向有关机关揭发或检举。另外,由于我国的法律未规定无过错环境污染损害风险赔偿基金制度和环境责任保险制度,加上我国企业的经济基础普遍不是很雄厚,因此绝大多数企业没有参加环境责任保险,无辜的环境受害人得不到公平赔偿的现象也很多。我国在将来进行环境责任立法时,有必要把无过错环境污染损害风险赔偿基金制度和无过错环境污染损害责任保险制度规定为必须选择采用的制度。
  对于环境行政公益救济,美国的私法人和自然人可以就一些可能对环境直接或间接产生较大影响的抽象环境行政行为(比如行政决策、大型工程的上马、国家行政机关政策的公布等)提起公民诉讼;而按照我国现行的行政诉讼法,任何单位和个人则不能对这些属于抽象行政行为范畴的事项提起诉讼。在一些情况下,这对保护和改善环境、保障人民群众的环境权益以及相关的其他权益是相当不利的。因此,在环境民事与行政公益救济方面,我国有必要向西方国家学习。
  二、环境实体性权利救济与环境程序性权利救济
  (一)环境实体性权利救济与环境程序性权利救济的关系
  实体性权利与程序性权利又可分别称为主权利与辅助性权利,两者的划分标准是法律权利性质的不同。环境实体性权利是指环境法所规定的主要权利和义务,如清洁空气权、财产权、生命权等。环境程序性权利是指保证环境实体性的权利和义务得以实施而由法律规定的程序上的权利。如起诉权、申诉权、申请回避权等。环境实体性权利救济是指环境法律法规规定的事实上的权利和义务关系受到危害而依法进行的法律救济。环境程序性权利救济是指环境程序性权利上的权利和义务关系受到侵害而依法进行的法律救济。通过环境实体性权利救济得以实现的法律责任(以下简称为环境实体性权利救济法律责任)是指环境法律法规规定的事实上的权利和义务关系受到侵害而产生的环境法律责任。通过环境程序性权利救济得以实现的法律责任(以下简称为环境程序性权利救济法律责任)是指环境法律法规规定的程序性的权利和义务关系受到危害而产生的环境法律责任。
  根据上面的定义,环境实体性权利救济法律责任包括行政实体性权利救济法律责任、民事实体性权利救济法律责任、刑事实体性权利救济法律责任三类;环境程序性权利救济法律责任从理论上讲,包括行政程序性权利救济法律责任、民事程序性权利救济法律责任刑事程序性权利救济法律责任三类,但是能够与环境利益有直接关系且最常见的是环境行政程序性权利救济法律责任。一些违反环境民事程序性权利的行为往往同时会侵犯国家、单位和他人的环境实体性权利和程序性权利,因此会出现环境实体性权利救济法律责任与环境程序性权利救济法律责任的竞合。受害者要求得到救济的理由往往是实体权利被违反有关环境程序性权利规定的行为侵害,受害者只要提起实体性的救济请求就足以解决民事救济问题。因此本文不论及环境民事程序性权利法律责任。另外由于行政、民事与刑事诉讼程序性权利的救济是环境法律责任已经产生之后诉讼程序性权利受到损害而产生的救济程序,因此与环境活动的关系是间接而非无直接的。本文也不作论述。
  (二)环境实体性权利救济和环境程序性权利救济的原则
  1.环境实体性权利救济的原则
  (1)责任与危害相适应的原则
  责任与危害相适应的原则是指当事人承担的环境行政、环境民事、环境刑事实体性权利救济法律责任的形式和程度要与环境行为对环境、其他单位和个人的环境权益、国家对环境的管理秩序造成的危害相适应,不能无故加重或减轻责任。
  (2)责任自负以及“双责”甚至“多责”的原则。
  责任自负是指承担环境实体性权利救济法律责任的只能是环境行为人及对环境行为负有管理、担保等职责的人。“双责”或“多责”多发生在环境行政和刑事责任领域,是指造成了环境危害或侵害了国家对环境的正常管理秩序的环境行为人要依法承担环境行政或刑事实体性权利救济法律责任。另外,对该环境行为人的环境行为负有管理、担保等职责的人,在法律有规定的情况下,也要负环境实体性权利救济法律责任。
  2.环境程序性权利救济的原则
  环境程序性权利救济法律责任主要为行政程序性权利救济法律责任。行政程序性权利救济法律责任的主体既有行政管理相对人,又有行政管理机关及其工作人员。适用于这两类主体的环境程序性权利救济法律责任原则主要是严格按程序办事、依法保护当事人的程序性权利的

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【引证文献】
  •  卷首语
     《环境资源法论丛》 2002年 第1期 
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