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【期刊名称】 《环境资源法论丛》
《1999年加拿大环境保护法》评介
【作者】 尤明青【作者单位】 中南财经政法大学
【分类】 环境保护法【中文关键词】 《1999年加拿大环境保护法》评介
【期刊年份】 2001年【期号】 1(第1卷)
【页码】 237
【摘要】

《1999年加拿大环境保护法》是世界环境保护立法的最新成果之一,代表了环境保护立法的最高水平。本文扼要介绍了《加拿大1999年环境保护法》的主要内容,同时也比较了其与《1988年加拿大环境保护法》在某些方面的异同。

【全文】法宝引证码CLI.A.1143869    
  《1999年加拿大环境保护法》[1]于1999年9月14日在加拿大议会获得通过,于2000年3月31日生效,[2]并于同日取代《1988年加拿大环境保护法》。《1999年加拿大环境保护法》既是加拿大政府长期工作的结晶,也是加拿大民间环保人士不懈努力的结果,同时也是全世界环境保护法律的发展在加拿大的体现。从一定意义上讲,《1999年加拿大环境保护法》的制定不仅是加拿大环境保护法律的最新发展,而且也是全世界环境法最新发展的一部分。《1999年加拿大环境保护法》是世界上最先进的环境立法之一,其中有很多可资借鉴之处,非常值得中国学习。
  《1999年加拿大环境保护法》包括序言、主文和附件三个部分。主文部分的开头有简称、行政义务、解释以及对女王(国家)的效力等5个条文,其余的主文部分被分为12章(Part),其标题及条文数目按顺序分别为:一、机构(5条);二、公众参与(32条);三、信息收集、目标、指针以及行为规范(13条);四、污染预防(8条);五、有毒物质控制(40条);六、生物工艺学产生的生命体(12条);七、污染控制与废物管理(77条);八、与环境紧急事件有关的环境问题(13条);九、政府行为和联邦以及土著人的土地(10条);十、实施[3](97条);十一、杂项(31条);十二、对其它法律的修改、废除、过渡条款以及生效(13条)。
  同《1988年加拿大环境保护法》一样,《1999年加拿大环境保护法》是加拿大环境保护基本法,具有框架性立法的性质和特征。作为框架性立法,《1999年加拿大环境保护法》并未对环境管理的方方面面都作出详细规定,很多问题将由条例(Regulations)或附件(Schedule)作出具体规定,环境保护基本法仅规定基本原则和基本制度,规定条例的制定权限和程序以及附件的修改程序。依据《1999年加拿大环境保护法》,加拿大联邦内阁可依环境部长或卫生部长的建议,制定条例或修改附件。《1999年加拿大环境保护法》及其附件以及依据该法制定的条例共同构成了一个以框架性立法为基础,以附件和条例为补充的法律规范体系。
  与《1988年加拿大环境保护法》相比,《1999年加拿大环境保护法》有很多变化,其中一个明显的变化是条文数量的增加。《1988年加拿大环境保护法》有149条,而《1999年加拿大环境保护法》有356条和6个附件。就内容而言,与《1988年加拿大环境保护法》相比,《1999年加拿大环境保护法》最新的发展主要体现在水和大气保护、有毒物质管理、公众参与、环境紧急事件的预防和处理以及法律实施五个方面。[4]本文主要是对《1999年加拿大环境保护法》的扼要介绍,同时也比较了《1988年加拿大环境保护法》和《1999年加拿大环境保护法》在某些方面的异同。
  一、立法理念
  《1999年加拿大环境保护法》中最重要的原则是污染预防原则,在法律的开头,立法者开宗明义地将该法的副标题定为“一部以促进可持续发展为目标的,关于预防污染和保护环境以及人类健康的法律”。立法者同时宣告“本法的主要目的是以污染预防促进可持续发展”。[5]与《1988年加拿大环境保护法》相比,《1999年加拿大环境保护法》增加了污染预防原则、可持续发展原则、污染者负担原则、消除生物多样性危险原则、政府合作原则以及充分考虑土著人的传统知识原则等指导原则。这既表明了加拿大环境立法的最新发展水平,同时也表明了加拿大环境保护立法是全世界为实现可持续发展而作出的不懈努力的一部分。
  二、与宪法有关的问题
  加拿大属联邦制国家,宪法规定联邦议会和各省(Province)和属地(Territory)的立法机关分别对某些事项享有专属立法权,同时规定联邦议会有权制定法律以实现和平、秩序和良好政府。传统观点认为有关土地利用的立法权专属各省和属地,由于“土地利用”是一个内涵十分广泛的词,就造成了仅仅各省和属地的立法机关享有环境立法权的局面。但是在过去的20多年里,人们的宪法观念发生了很大改变,现在人们普遍认为加拿大议会享有环境立法权。[6]由于加拿大联邦议会和各省和属地的立法机关都有环境立法权,同时依据法律,土著人自治政府有权制定自治性法律规范,从而形成了三足鼎立的环境立法格局。在这三方关系中,联邦扮演着主导性的角色。为了更好地进行环境管理,联邦法律需要设立一个协调互助的机制,不仅避免联邦法律之间的冲突,避免联邦、各省和属地以及土著人自治政府制定的法律规范之间的冲突,而且调动各方的积极性,形成保护环境的合力。《1988年加拿大环境保护法》在这方面进行了有益的探索,《1999年加拿大环境保护法》又有了新发展,作出了机构性的和制度性的安排。
  就机构性安排而言,《1999年加拿大环境保护法》要求环境部长设立国家咨询委员会(National Advisory Committee, NAC)协助其工作。《1999年加拿大环境保护法》规定该委员会的职责是向联邦环境部长或卫生部长就拟议中的关于有毒物质或环境紧急事件的管理措施提出咨询意见,就如何与国内其它政府在有毒物质管理方面合作提出建议,以及就其它具有共同利益的问题提出建议。该委员会既可就政策问题,也可就技术问题提出建议。该委员会由各省和属地的代表和6名土著人自治政府代表组成。它提供了一个协商机制,既可使各个省和属地政府以及土著人自治政府了解联邦政府依据该法拟议中采取的措施,也可使这些政府的意见有一个合适的表达渠道。在此特别值得一提的是:将土著人自治政府代表吸收进咨询委员会,表明了《1999年加拿大环境保护法》承认了土著人自治政府对环境保护的作用。事实上,《1999年加拿大环境保护法》在其它地方也承认了土著人对环境保护的作用,例如规定在作出决策时应考虑土著人的传统知识等。
  除此之外,《1999年加拿大环境保护法》还规定了另一个协商机制。环境部长或卫生部长在作出任何重大决定(比如在发布指针)前,环境部长或卫生部长应发出协商邀请,要求与各省和属地政府和土著人自治政府在国家咨询委员会中的代表协商,环境部长或卫生部长也可邀请其它联邦政府机关的代表、土著民族、产业代表、劳工代表、城市政府代表或任何人参加协商。这既是一个政府协调机制,也是一个公众参与机制。
  就制度性安排而言,《1999年加拿大环境保护法》规定了“行政合同”和“等同性合同”这两个机制,用于协调各级政府的行为,解决联邦制引起的法律冲突,以及解决土著人问题。
  正如其它领域一样,《1999年加拿大环境保护法》规定加拿大联邦政府可与各省和属地缔结行政合同,行政合同可运用于该法调整的任何领域,包括检查、调查、信息收集以及监测等方面,但是行政合同并不免除联邦政府的职责,也不将一个政府的立法权力授予另一个政府。《1999年加拿大环境保护法》还规定联邦政府可与土著人自治政府或土著民族缔结行政合同。
  《1999年加拿大环境保护法》也规定了等同性合同。如果在某一省、属地或土著人自治地有与某一联邦环境保护规则的要求相同的规则,则它们可与联邦政府缔结等同性合同,从而使联邦政府的规则不在该地区施行。省、属地或土著人自治政府的规则应与联邦规则具有同样的效果,而不要求用语一致。如欲缔结等同性合同,省、属地或土著人自治政府还必须提供一个允许个人要求政府对指控为环境违法的行为进行调查的机制。等同性合同适用的方面包括有毒物质的管理,跨国空气污染或水污染以及环境紧急事件等。土著人自治政府还可就土著人土地和其它环境问题的管理与联邦政府缔结等同性合同。该法要求,任何行政合同或等同性合同在生效之前必须经过60天的公众评议期,合同有效期为5年。
  为了避免联邦法律之间的重叠和冲突,《1999年加拿大环境保护法》规定,如果一个人为履行其它联邦法律规定的义务而作出的行为构成对《1999年加拿大环境保护法》所规定的义务的全部履行或部分履行,他就被视作已履行了该法规定的全部或部分义务。某一部联邦法律中规定的义务是否涵盖了《1999年加拿大环境保护法》规定的全部或部分义务,将由加拿大总督宣告。
  三、公众参与
  由于当代人对于环境资源的利用不仅影响当代人,而且也影响将来的人,因此公众应当享有参与环境管理的权利。公众的环境管理参与权应当是广泛的,公众不仅应当有权参与环境管理决策,而且应当有权提起环境保护公益诉讼。人们一般认为公众参与应包括以下内容:
  1.公众应享有知情权,即公众应有权知悉公共机关所掌握的信息;
  2.公众应有权参与决策过程;
  3.政府应提高公众对环境问题的意识;
  4.公众应有权向法院提起诉讼或发动行政审判程序,包括请求赔偿。[7]
  同时,公众参与不应仅仅包括末端参与,而且应当包括预案参与、过程参与和行为参与。[8]如果我们用以上标准评价《1999年加拿大环境保护法》,我们发现该法是相当成功的。
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  《1999年加拿大环境保护法》规定了比较完善的公众参与制度。其公众参与制度主要体现在第二章,包括环境登记制度(第12-14条)、自愿报告制度(第16条)、违法调查请求制度(第17-21条)以及环境诉讼制度(22-38条)等。除此之外,该法的其它部分也对公众参与制度作出了相关规定。从总体上看,这些条文规定了公民的知情权、请求调查权、环境诉讼权,以及在报告他人环境违法行为后的安全保障权。下面对本部分以及其它部分中的相关内容作一介绍。
  环境登记制度(第12-14条)知情权是公民参与环境保护的一项先决性权利,对其他权利的行使有极大的影响。只有当公民不仅有权了解国家的各项环保活动,而且能够有保障地了解国家的各项环保活动时,公民才可能积极地参与环保活动,公民也才会真正体会到国家对公民参与环保活动的鼓励。为了使公民积极参与环保活动,《1999年加拿大环境保护法》第12条规定加拿大环境部长应建立《环境登记》,使人们能够查阅与本法所涉事项有关的文件,获得有关拟议中的行政合同或等同性合同、条例、物品目录等公共信息。该法第13条第(1)款对公布的基本范围作了规定。《环境登记》应公布环境部长公布的或公开的通知和其他文件,在不违反《信息知悉法》(Access to Inforniation Act)和《隐私法》(Privacy Act)的前提下,《环境登记》还应公布(a)异议通知(Notice of Objection)[9]以及依据该法作出的许可;(b)政策以及拟议中依据该法将制定的条例或发布的命令;(c)环境部长向法院所提交的与环境保护诉讼有关的文件。从这里我们可以看出,《环境登记》的内容是相当丰富的,不仅包括相关法律的文本,而且包括政策、指针、条例、命令、协定、通知以及许可;不仅包括已经正式制定并生效的法律文件,而且包括行将制定的法律文件草案;不仅包括官方制定的法律文件,而且包括公民对政府与环境保护有关行为提出的异议通知。环境登记制度使得公民对政府环境政策的制定和环境决策的作出能够进行全程监督和参与,同时也使与环境决策有利害关系的人对其利益有更充分的认识,从而可以更好地以与社会有益的方式行使自己的权利。该法第13条第2款规定环境部长有权决定《环境登记》的形式,如何进行环境登记以及如何查阅《环境登记》的内容。由于因特网是当前一种便捷的信息发布方式,所以环境部长决定将《环境登记》的全部内容在因特网上公布,公众可以免费查阅,网址为:www. ec. gc. ca/ceparegistryo
  由于《环境登记》中的某些内容是公民以及公司提交的,如何平衡信息提交者的利益与公众利益,也是在公布环境信息时涉及到的一个问题。比如依据该法,当事人在行使很多权利之前应向环境部长申请许可证,申请本身是《环境登记》的一个内容,公民对申请内容有知情权,但申请内容又可能涉及商业秘密,在此情况下,法律应该平衡社会公共利益与具体当事人的利益,将可以公开的信息限定在一定范围内。为了这一目的,《1999年加拿大环境保护法》将信息大致分为两类。第一类就是前列(a)、(b)、(c)三项所列内容。这些信息的公开应受遵守《信息知悉法》和《隐私法》的规定,所有的其它环境信息都属于第二类。公布第二类信息的标准规定在第11章《杂项》(Part 11,Miscellaneous Matters)之《信息批露》一节(Disclosure of Information,第313至321条)。对于第二类信息,环境部长可依据第319-321条的规定以适当的形式在适当的范围内公布。从313-321条的规定来看,《1999年加拿大环境保护法》将国防利益放在最高位置,因为该法在第320条规定:国防部长可以拒绝公开任何他合理地认为有可能损害加拿大或者其盟国的国防和国家安全的任何信息。当《信息披露》中的其它条款的适用与该条发生冲突时,以该条为准。在国防利益之后紧接着是公共利益,最后是私权利益。该法规定,当信息公开的公共利益大于信息保密的私人利益时,环境部长可以公开该信息。《1999年加拿大环境保护法》的其它部分也涉及到信息公开方面的规定,如该法规定在一定情况下,《环境登记》可使用假名。
  为了保护环境,使公众更好地参与环境管理,使环境部长更好地履行职责,《1999年加拿大环境保护法》规定任何人不得就信息披露问题针对环境部长、为环境部长工作的人或者环境部长所指挥的任何人提起民事或刑事诉讼。对于合理、善意的信息披露行为,任何人不得对加拿大国家提起诉讼(国家赔偿)。
  如果一个人依据《1999年加拿大环境保护法》并不负有报告义务,但出于自愿将其知悉的有关他人违法行为的信息或者有关可以被合理地认为可能构成违法行为的信息报告给环境执法官员或依据该法可以向其报告的人,则该行为构成自愿报告行为。〔第16条第1款〕人们形象地将自愿报告者称为“吹哨者”(Whistle-blower)。 《1988年加拿大环境保护法》对自愿报告者规定了保护制度,规定如果报告者要求对其身份保密,任何人不得泄露其身份或泄露任何可能确定其身份的信息,除非得到报告者的书面许可。《1999年加拿大环境保护法》的规定基本相同。《1988年加拿大环境保护法》规定雇主不得惩戒、解雇或骚扰作出自愿报告的雇员,但这一规定仅适用于受联邦法调整的雇佣关系。《1999年加拿大环境保护法》扩大了保护对象以及应受保护行为的范围。《1999年加拿大环境保护法》规定任何雇主都不得以任何方式惩罚:(a)作出自愿报告的雇员;(b)秉善意拒绝作出有可能违反该法行为的雇员,(c)宣布将遵守该法的雇员。
  《1999年加拿大环境保护法》规定任何年满18周岁的加拿大居民都享有针对违法行为的请求调查权,有权要求环境部长对任何指控为环境违法的行为进行调查。这一规定是在《1988年加拿大环境保护法》的相关规定的基础上修订而成的。与《1988年加拿大环境保护法》相比,《1999年加拿大环境保护法》又向前迈进了一步。《1988年加拿大环境保护法》规定须有两人共同在请求书上签名方可要求环境部长对可能的违法行为进行调查。《1999年加拿大环境保护法》取消了签名人数要求,依据该法,环境部长必须对报告的行为进行调查,并将调查结果向报告者报告。如果环境部长未进行调查或者未对调查要求作出合理的反应,或者已经出现了重大的环境损害,报告者可提起环境保护诉讼。
  环境保护诉讼属于公益诉讼,适用民事诉讼程序。环境诉讼的原告为报告者,被告为被指控为违反环境保护法的人而不是政府。加拿大检察总长有权选择是否参加诉讼。环境保护诉讼的原告可以要求法院对适用于该问题的法律予以宣告,制止被告的环境破坏行为或指令其不再继续从事该破坏行为,命令当事人就矫正或者减少环境损害的计划进行谈判。法院可判决给予原告适当的救济,比如提起该诉讼的费用,但不包括损害赔偿金。对于当事人协商的减少环境损害的计划,法院有很大的控制权。如果法院对该计划不满意,法院可以要求重新谈判以制定另一个计划,法院也可指定他人起草计划。
  环境保护诉讼并不排除普通民事诉讼。因他人违反该法而遭受损失或即将遭受损失的人可提起普通民事诉讼,请求法院发布禁令或请求赔偿,赔偿金额为原告所遭受的损失和原告因该违法行为和诉讼活动而支出的费用。(第40条)本条重申了普通法以及魁北克民法典规定的因他人违反环境保护法而遭受损失的人的请求赔偿权。《1999年加拿大环境保护法》第42条规定该法不对依其它法律提起的民事诉讼构成任何影响,也就是说在受害者不能依该法提起民事诉讼或不愿依该法提起民事诉讼时,可依其它法律提起诉讼。
  四、信息收集、目标、指针以及行为规范
  《1988年加拿大环境保护法》第一章(第7-10条)对环境质量目标、指针和行为规范作出了规定。与《1988年加拿大环境保护法》第一章相比,《1999年加拿大环境保护法》第三章(第43-55条)不仅针对原有事项加重了环境部长的职责,而且增加了新的内容。
  与《1988年加拿大环境保护法》的授权性规范相比,《1999年加拿大环境保护法》规定了环境部长有义务设立、运行并维持一个环境监测系统,研究并公布与污染预防和环境质量有关的信息,包括定期作出加拿大环境状况报告。《1999年加拿大环境保护法》新增了环境部长和卫生部长在研究对荷尔蒙产生影响的物质方面的义务。《1999年加拿大环境保护法》也规定卫生部长有义务研究各种物质对人体健康的影响。
  为了保障环境部长履行职责,《1999年环境保护法》新增了环境部长的信息收集权,因为信息收集权不仅对环境监测、研究、环境状况报告的制作等等事项都是相当必要的,而且信息公开可以促进公众参与,使人们知悉与其有关的环境信息。为了收集必要信息,环境部长可以合理方式通知任何人提供必要信息,并且在通知中说明他将来是否会公开收集到的信息。在提供信息时,提供者仅可依以下三个理由要求政府对该信息保密:(a)该信息为商业秘密;(b)信息公开可能对提供者造成实质性经济损失或者可能影响提供者的竞争地位;(c)信息公开对提供者的谈判力会产生不利影响。在提供者提出保密要求和理由后,环境部长有权在比较公共利益之所得与提供者的私人利益之所失后决定是否保密。对环境部长拒绝保密的决定,提供者可以向联邦法院提起诉讼,申请司法审查。
  

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}.吕忠梅:《环境法新视野》,中国政法大学出版社2000年版。

{2}. UNEP: UNEP Environmental Law Training Manual.

{3}. Environment Canada: A Guide to the Canadian Environmen-tal Protection Act, 1999, at http : //www. ec. gc. ca/cepa/pdf/guiede. pdf.

{4}. Environment Canada: Public Participation in the New Cana-dian Environmental Protection Act, at http: //www. ec. gc. ca/cepa/pdf/fs-0-e. pdf.

{5}. Environment Canada: The New CEPA and the National Pol-lutant Release Inventory, at http: //www. ec. gc. ca/cepa/pdf/fs-1-e. pdf.

{6}. Environment Canada: The New CEPA and Pollution Preven-tion, at http: //www. ec. gc. ca/cepa/pdf/fs-2-pdf.

{7}. Environment Canada: The New CEPA and Fuels and EngineEmissions, at http: //www. ec. gc. ca/cepa/pdf/fs-3-pdf.来自北大法宝

{8}. Environment Canada: The New CEPA and Virtual Elimina-tion, at http: //www. ec. gc. ca/cepa/pdf/fs-4-pdf.

{9}. Environment Canada:The New CEPA and the Assessmentof Existing Substances, at http: //www. ec. gc. ca/cepa/pdf/fs-5-pdf.

{10}. Environment Canada: The New CEPA and Protection ofthe Marine Environment from Land-based Sources of Pollution, athttp: //www. ec. gc. ca/cepa/pdf/fs-6-pdf.

{11}.Environment Canada: The New CEPA and Disposal at Sea,at http: //www. ec. gc. ca/cepa/pdf/fs-7-pdf.

{12}. Environment Canada: The New CEPA and EnvironmentalMatters Related to Emergencies, at http: //www. ec. gc. ca/cepa/pdf/fs-8-pdf.

{13}. Environment Canada: The New CEPA-Covernment Qper-ations and Federal and Aboriginal Land, at http: //www. ec. gc. ca/cepa/pdf/fs-9-pdf .

{14}. Environment Canada: The New CEPA and Enforcement,at http: //www. ec. gc. ca/cepa/pdf/fs-10-pdf.

{15}. Environment Canada: The New CEPA and EnvironmentalProtection Compliance Orders (EPCOs),at http: //www. ec. gc.ca/cepa/pdf/fs-11-pdf.

{16}. Environment Canada: The New .CEPA and EnvironmentalProtection Alternative Measures (EPAMs),at http: //www. ec. gc.ca/cepa/pdf/fs-12-pdf.

{17}. Environment Canada: The New CEPA and HazardousWaste, at http: //www. ec. gc. ca/cepa/pdf/fs-13-pdf.

{18}. Health Canada: The New CEPA and It's Your Health, athttp: //www. ec. gc. ca/cepa/pdf/fs-hcl-pdf.

{19}. Environment Canada:New Canadian Environmental Pro-tection Act Now In Force: Better Information for Canadians withAn Emphasis on Pollution Prevention, at http: //www. ec. gc. ca/press/000404-n-e. htm.

{20}. Royal Assent,http://www. ec. gc. ca/press/cepa99-n-ehtm.

{21}. Environment Canada: Strengthening Environmental andHealth Protection in Canada, at http: //www. ec. gc. ca/press/cepa98-n-e. htm.

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