查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《中国法学》
论房屋拆迁行政争议的司法审查[1]
【英文标题】 On Judicial Review of Administrative Dispute relating to House Demolishing and Moving
【作者】 王克稳【作者单位】 苏州大学
【分类】 行政管理法【中文关键词】 房屋拆迁 行政争议 司法审查
【期刊年份】 2004年【期号】 4
【页码】 74
【摘要】

房屋拆迁,这一在土地所有权与房屋所有权分离的基础上建立起来的制度,目前成为我国经济生活中争议最大、引起纠纷最多的一项制度。但房屋拆迁行为是什么性质的行为、因房屋拆迁引发的争议是什么性质的争议、司法如何审查房屋拆迁中的争议纠纷,等等问题,理论界和实践部门都没有明确和统一的认识。本文认为,房屋拆迁的本质是国家对公民私有房屋(私有财产)的强制征收,因房屋拆迁引起的争议主要是行政争议,以此为基础,本文对房屋拆迁中行政争议的司法审查问题进行探讨。

【英文摘要】

The system of house removal,which is built up on the base of the separation of house ownership right from land ownership fight.has become the most controversial system that resulting in most numbers of actions in our economic life.But such questions as what is the nature of house removal.what is the nature of the dispute of house removal,and how to put judicial review on the house removal,etc.have not been reached to definite and coherent recognition in both theory and practice field.This article regards that the nature of house removal is a kind Of expropriation,and the dispute resulting from house removal is an administrative one.Based On the above opinion,the article tries to argue about the topic of the judicial review to the dispute in house removal.

【全文】法宝引证码CLI.A.12442    
  一、房屋拆迁中的行政争议
  仅从字面上看,房屋拆迁由“拆除”和“搬迁”两层涵义构成,它是指拆迁人(建设单位)因某一项目建设的需要经政府有关主管部门审批同意后对被拆迁人(房屋所有人)的房屋予以拆除并给予补偿和安置的制度。
  表面上看,房屋拆迁是拆迁人与被拆迁人之间因房屋的拆迁所发生的关系,由于拆迁人与被拆迁人都是平等的民事主体,故不少人认为拆迁人的拆迁行为及与此相关的补偿安置等都是民事行为,因此而发生的争议皆属民事争议。但是,这样的观点无法回答为什么作为平等主体一方的拆迁人在未取得另一方当事人即被拆迁人同意的情形下可以借助行政权的力量(即由政府有关部门实施强制拆迁)或司法权的力量(即通过申请法院实施强制拆迁)来实现拆迁的目的。翻开我国现行关于房屋拆迁方面的立法,人们立即会发现拆迁人要实施拆迁必须向政府的房屋拆迁管理部门提出拆迁申请,经房屋拆迁管理部门审查同意并取得拆迁许可证后方可实施拆迁。因此,房屋拆迁实际上是由行政主体审批同意的,拆迁人只不过是行政主体许可拆迁决定这一行政行为的实施者和执行者。这也就不难回答为什么拆迁人在无法自行实施拆迁时可以借助行政权或司法权的力量实施强制拆迁的缘由,整个拆迁过程实际上是围绕行政主体的许可拆迁决定并在行政主体的主导下通过一系列的行政行为或民事行为去完成和实现的。
  那么,房屋拆迁是什么性质的行为呢?在行政法上,行政主体强制取得相对人的不动产并对该不动产予以处置的行为称之为征收,由于不动产的核心是土地及房屋,因此,对土地及房屋的征收即构成征收的重点。在实行土地私有制的国家,由于房屋是附着于土地的,所以,对土地的征收相应包括了附着于该土地之上的所有房屋的征收,因而这些国家一般都没有独立于土地征收之外的房屋征收制度。但在我国,由于实行土地的公有制,城市的土地属于国家所有,当国家因建设需要从相对人的手中收回某一地块时,我国法律上将国家的这一行为称之为“收回国有土地的使用权”,而城市郊区和农村的土地属 于集体所有,当国家为了公共利益的需要而改变集体所有的土地的权属时,我国法律上称之为土地征收。[2]但附着于土地的房屋基本上都是私有的,因此,当国家需要收回国有土地的使用权或对集体所有的土地实行征收时就遇到了如何处理附着于该土地之上的房屋的问题。为了解决这一问题,我国建立起独立于土地收回和土地征收制度的房屋拆迁制度。因此,所谓的房屋拆迁实际上是国家针对相对人房屋的一种强制征收行为。
  既然房屋拆迁的本质是对公民房屋(私有财产)的强制征收,那么,行政主体必须符合什么条件才能对公民的私有财产实施强制征收呢?尽管世界各国的立法和实践对国家征收公民私有财产条件的规定和解释不完全相同,有“公共目的”、“公共福祉”、“公共利益”等多种不同的表达,但有一点是共同的,即国家强制征收公民的私有财产必须基于公共的需要。正因为如此,国家基于公共的需要而强制征收公民私有财产的行为通常被称之为“公用征收”[3]或“公益征收”[4]。我国在2004年3月14日十届全国人大二次会议通过宪法修正案之前,宪法上只有土地征用的规定而没有征收公民私有财产的规定,而在其他的立法中仅有个别立法规定征收必须基于公共利益的需要。[5]但就面广量大的房屋拆迁而言,立法上关于房屋拆迁条件的规定是不明确的,1991年国务院发布的《城市房屋拆迁管理条例》(第2条)将房屋拆迁的目的规定为“为了城市建设的需要”,2001年国务院对该条例进行了修正,修正后的《房屋拆迁管理条例》(第1条)规定房屋拆迁目的是为了“保证建设项目顺利进行”,这样的规定所涵盖的范围非常广泛,几乎囊括了为一切建设项目所需要的房屋拆迁,也就是说,不管是基于商业利益的需要还是公共利益的需要,只要该建设项目取得了合法的批准手续,建设单位就可以堂而皇之地申请房屋拆迁许可,而实践中也正是这样操作的。[6]直到2004年3月14日十届全国人大二次会议通过的宪法修正案(第22条)才首次将土地征收与公民私有财产的征收分别加以规定并明确国家对公民的私有财产实行征收必须是“为了公共利益的需要”,如果将房屋的拆迁界定为国家对公民私有财产的征收,这就意味着国家只有为了公共利益的需要方可实施房屋拆迁。
  将房屋拆迁界定为公用或公益征收行为,那么,总体上说,因房屋拆迁引发的争议应属于行政争议。但房屋拆迁的复杂在于它不是一个简单的、独立的行为,整个房屋拆迁实际上是由行政主体及拆迁人实施的一系列行为去完成的,这中间既有行政行为,又有民事行为,因而,有必要对房屋拆迁中的各行为进行具体分析。由于目前规范房屋拆迁的最高位阶的立法是国务院的《城市房屋拆迁管理条例》,所以,我们以该条例为依据分析我国房屋拆迁的流程。房屋拆迁大致可分为三个阶段:一是房屋拆迁的决定阶段,二是房屋拆迁补偿安置的协商、裁决阶段,三是房屋拆迁的实施阶段。房屋拆迁的第一个阶段由申请和许可构成,需要实施房屋拆迁的单位必须向房屋拆迁管理部门提出房屋拆迁的申请,由房屋拆迁管理部门审查后作出拆迁许可的决定,房屋拆迁管理部门作出拆迁许可的决定后向申请拆迁的单位颁发房屋拆迁许可证,同时对外发布房屋拆迁公告。在这一阶段有两个基本的行政行为:一个是拆迁许可,一个是拆迁公告(公告的内容包括拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等)。在拆迁人取得房屋拆迁许可证以及房屋拆迁管理部门正式发布房屋拆迁公告后,房屋拆迁进入第二个阶段即房屋拆迁补偿安置的协商、裁决和第三个阶段即房屋拆迁的实施。在第二阶段中,由拆迁人与被拆迁人协商订立拆迁补偿安置协议,视拆迁人与被拆迁人协商的结果又分为三种情形:第一,拆迁人与被拆迁人顺利达成拆迁安置补偿协议(第二阶段)且被拆迁人主动履行协议、在规定的期限内搬迁,拆迁人对拆迁范围内的房屋予以拆除(第三阶段),这种情形下没有行政行为的介入。第二,拆迁人与被拆迁人达成拆迁安置补偿协议(第二阶段完成),但被拆迁人在规定的期限内拒绝搬迁,这种情形下拆迁人可以以拆迁安置补偿协议为依据向仲裁委员会申请仲裁或向法院提起民事诉讼(进入第三个阶段),诉讼期间拆迁人可以申请法院先予执行。[7]这种情形从表面上看行政行为没有介入,但在实践中很多的拆迁安置补偿协议是在行政权的强制干预下逼迫被拆迁人订立的,这又正是导致被拆迁人在协议订立后不愿履行协议的一个重要原因。这种情形下虽表面上没有明确的具体行政行为的介入,但却可能存在着各式各样的行政侵权行为。[8]第三,拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议,这种情形下由拆迁当事人(通常都是拆迁人)申请房屋拆迁管理部门裁决(房屋拆迁管理部门是被拆迁人的由同级人民政府裁决),行政裁决的作出标志着第二阶段的完成,房屋拆迁由此进入第三个阶段。行政裁决作出后,又出现两种可能:一是当事人对行政裁决不服向法院提起行政诉讼,但诉讼期间不停止拆迁的执行,被拆迁人拒绝搬迁的,拆迁人可以申请人民法院先予执行;二是当事人在规定的期限内没有提起诉讼,被拆迁人拒绝搬迁的,这种情况下由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或由裁决机关依法申请人民法院强制执行。因此,在第二阶段可能出现的行政行为是行政裁决(拆迁补偿安置裁决),在第三阶段可能出现的行政行为是行政主体组织实施的行政强制拆迁。
  至此,我们可以将整个房屋拆迁的流程列表如下:
  (图略)
  通过对整个房屋拆迁流程的分析,我们可以对房屋拆迁中可能发生的行政争议纠纷作如下归纳:
  (1)因拆迁许可决定引起的行政争议,包括因拆迁许可行为引起的争议和因拆迁公告引起的争议;(2)因行政裁决(拆迁补偿安置裁决)引起的行政争议;(3)因行政主体实施行政强制拆迁引起的行政争议,包括行政强制拆迁行为本身引起的争议和行政机关在实施强制拆迁中因实施了其他侵权行为引起的争议。
  就上述行政行为引起的争议的司法审查,下面分别予以阐述。二、关于房屋拆迁许可决定的司法审查
  房屋拆迁以拆迁人向房屋拆迁管理部门申领房屋拆迁许可证开始,房屋拆迁管理部门在收到房屋拆迁许可的申请及其相关文件后,经审查认为该申请符合拆迁条件的,作出房屋拆迁许可的决定,[9]并向拆迁人发放房屋拆迁许可证,同时向拆迁范围内的被拆迁人发布房屋拆迁公告。这样就出现了两个行政行为:一个是以拆迁人为相对人的房屋拆迁许可,一个是以被拆迁人为相对人的房屋拆迁公告。这两个行政行为实际上是一个复合的行政行为,且又都是可诉的具体行政行为,虽然它们各自独立,但后一个行政行为从法律上看是前一个行政行为的结果,前一个行政行为的违法性必然影响到后一个行政行为的法律效力。因此,两者合法性审查的标准和内容是相同的,除了审查房屋拆迁管理部门在作出该两项行政行为时有无超越职权、程序是否正当合法、适用法律、法规是否正确外,司法对该两项行政行为的合法性审查的重点应集中在房屋拆迁管理部门作出该两项行政行为时有无滥用职权之嫌,而滥用职权的判决标准就是该房屋拆迁是否是基于公共利益的需要,只有基于公共利益的需要作出的房屋拆迁许可才是合法的。
  尽管宪法修正案(第22条)明确规定国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收,但由于我国立法上欠缺关于“公共利益”的相关规定及解释,在立法缺位的情形下要运用“公共利益”准则审查行政主体的房屋拆迁决定意味着需由法官通过自由裁量去判断。为防止司法实践中法官对“公共利益”准则的任意解释,理论上对这一准则的讨论很有必要。
  理解“公共利益”(publicinterest),大多从“公共”和“利益”两个层面展开。从字面上看,公共利益泛指一切为不特定多数人享有的利益。依学界的观点,公共利益最特别之处,在于其概念内容的不确定性,公共利益为典型的不确定的法律概念(这可能也是立法上难以定义公共利益的原因所在),而这种不确定性又通过其利益内容的不确定性和受益对象的不确定性两个方面表现出来。所谓“利益内容的不确定性”是指“利益这个概念,无一定之成型——如同价值概念,完全系于变动中之社会、政治及意识形态,来充实这些概念之内容。因此,简言之,利益是价值判断的结果,是人们以感觉肯定其存在之实益,也是民所好之的不定对象,由此可见利益之不确定性及多面性”;所谓“受益对象的不确定性”,学界多从受益主体的数量上去判断,“只要大多数的不确定数目的利益人存在,即属公益——而且,以过半数(多数人)的利益作为(可排斥私益的)公益之基础,也符合民主多数决定少数、少数服从多数的理念。因此,不确定多数人作为公共的概念,直至目前,仍是在一般情况下,广为被人承认的标准”。[10]
  既然公共利益为一不确定的法律概念,那么,这一不确定的法律概念如何运用于司法审查中呢?由于公共利益的范围过为宽泛,故本文仅以房屋拆迁中的“公共利益”为基础进行讨论。由于房屋拆迁大多是基于某一项目建设所需而在土地征收或(国有)土地(使用权)收回的情形下进行的,因此,某一房屋拆迁是否属于“公共利益的需要”可从以下几方面去判断:
  第一,是否为公众所需。
  近年来,不少地方政府及官员为了本地方甚至本人政绩的需要而大搞“面子工程”、“形象工程”,这种并非源于公共需要而是基于政府自己甚至个别领导人的需要所实施的项目违背了“公共利益的需要”。判断是否为公众所需不应以政府的意向为标准而应当以民众的价值倾向为标准,而且民众的价值取向还必须是基于大多数人的价值取向,在我国现阶段,少数人的价值取向还不能认为是公众的需要。而判断某一拆迁决定是否真正为公众所需主要是审查该项决定的程序,譬如该拆迁许可决定在正式作出之前是否充分听取了被拆迁人和利害关系人的意见和建议,是否举行过公开的听证,决定程序是否公开、公正、合理,反对拆迁的意见和理由是否充分,行政主体采纳相对人及利害关系人意见和建议的情形等等,通过程序的审查可以判断出民众的价值取向。在司法审查中,法院如能坚持以“公共需要”作为房屋拆迁合法性的第一要件,将政府的一些不切实际的面子工程、形象工程否定掉,不仅可以有力保障公民的房屋等私有财产权,而且可以促使各地方政府重新审视自己的职能。在市场条件下,政府是由纳税人供养的,而纳税人所以愿意供养政府,是需要政府提供那些市场所不能供给的公共产品。因此,公共需要应被理解为需要政府提供的那些市场不能有效供给的公共产品,凡是市场可以有效供给的私人产品政府都不应介入其间、亲力为之,政府只应在市场失灵的领域活动、只能提供公众所需的公共产品,这是市场条件下政府的基本职能。所以,只有为供给公共产品的需要所实施的拆迁方能认为是为了公共利益的需要。
  第二,是否为公共所用。
  所谓公用系指建立在房屋拆迁基础上的项目建设确实能够供不特定的多数人反复享用和消费。一般而言,基于公共需要所产生的建设项目应具有公用属性,否则,它同样不符合公共利益的要求。以是否为公用作为判断房屋拆迁许可决定合法性的第二个要件主要是防止行政主体借公共利益的需要“暗渡陈仓”,将基于公共利益需要而实施的项目转换为其他目的的建设项目。在现代社会,能够供不特定人反复享用和消费的项目已经越出了传统的基础设施建设的范畴而扩展到社会生活的各个层面,凡是市场不能有效供给的产品或解决的问题都被视为具有公益性质而纳入到政府职能的范畴。因此,具有公用性质的项目建设相应涵盖了社会生活的方方面面,包括经济建设(譬如从事铁路、航空、港口、水利等基础设施建设,扶持中小企业及不发达地区经济的发展)、自然生态环境保护(譬如生态自然保护区的建设、土地等自然资源的合理开发、规划与使用)、城市规划(如旧城改造、城市绿化、道路拓展)、文化体育(譬如博物馆:公园、体育场馆的建设、历史文化遗产、风景名胜古迹的保护与建设)、国家安全(如军事基础设施的建设)、公共安全(如为防洪、抢险、救灾所实施的工程建设)、大众健康(如为防止各种传染疾病的扩散而建设的供各种传染疾病隔离治疗使用的专门医护场所)、公共卫生(如建设专门用于填埋各种有毒有害垃圾的垃圾处理场、水污染的防治)、社会救济和社会保障(如为改善贫困人口的居住环境所实施的安居工程、为增加就业所建设的商品服务市场)及其他公用事业建设(如学校、供水、供电、供气等设施建设)等,但不管如何拓展,公用征收权永远不能驶离“公用”的轨道。
  第三,是否符合公益目标。
  宪法之所以承认国家对公民的私有财产有征收权是基于不特定多数人的公共利益高于单个的私人利益的价值判断,但公民的私有财产权是受宪法保护的基本权利,而保护公民的私有财产权益同样是公共利益的需要。为了多数人利益(公共利益)的需要而过度牺牲少数人利益(私人利益)的做法不符合宪法的基本精神,

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.12442      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【相似文献】
【作者其他文献】
【引用法规】

热门视频更多